高雄高等行政法院108年度訴字第376號判決

裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第376號判決

裁判日期：民國109年04月21日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第376號民國109年3月24日辯論終結原告瑞士山莊管理委員會代表人 魏玉蘭 訴訟代理人 楊譜諺 律師複代理人 鄭健宏 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 王玨 訴訟代理人 范仲良 律師上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年6月19日高市府法訴字第10830496300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為 袁中新 ，嗣於訴訟進行中陸續變更為 吳家安 、王玨，並據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠緣被告派員於民國105年10月25日至原告社區（下稱系爭社
區）稽查，發現系爭社區為112戶大型透天厝社區，並設有1座污水處理設施，惟原告有未向被告申領廢（污）水排放地面水體簡易許可文件，即將系爭社區污水處理設施所生污水排放於地面水體之情事，爰於105年11月14日予以舉發並通知原告陳述意見，惟原告未陳述意見，被告遂以106年2月16日高市環局土字第10631080200號函檢附同日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書予以裁罰，及以106年2月17日高市環局水字第000243號限期改善通知書，通知原告應於106年4月16日完成改善。嗣被告於106年4月17日派員前往系爭社區複查，發現系爭社區之污水仍排放至社區外之地面水體，而未完成改善，爰於106年5月2日予以舉發並通知原告陳述意見，經被告審酌原告書面意見陳述及相關事證後，仍以106年6月27日高市環局土字第10634155300號函檢附同日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書予以裁罰，且再以106年6月27日高市環局水字第000249號限期改善通知書，通知原告應於106年8月26日前完成改善。
㈡被告於106年8月28日再派員前往系爭社區複查，發現系爭社
區之污水仍排放至社區外之地面水體，未完成改善，且原告亦未向被告提出排放地面水體簡易許可文件之申請，被告乃於107年12月22日予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於108年1月12日提出書面陳述意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反水污染防治法（下稱水污法）第19條準用第14條第1項規定之事實明確，並衡酌原告違規之類型、規模或影響等情節，依同法第47條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及行為時環境教育法第23條等規定，以108年1月21日高市環局土字第10830562700號函檢附同日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）11萬4,000元罰鍰及環境講習2小時，並限於108年3月23日完成改善。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.系爭社區原始起造人即建商德華建設企業有限公司（下稱德華公司）於85年4月間獲得改制前高雄縣政府建設局許可興建污水處理槽，作為全體住戶之污水處理，豈可因嗣後縣市合併，遽爾認定系爭社區違反水污法之規定。行政機關前後立場不一致，導致系爭社區屢遭裁罰，原處分違反平等原則及行政自我拘束原則。而德華公司既有依法申請設置下水道並經核准在案，且原告使用該下水道有相當時間，基於信賴保護原則，不容因嗣後行政法規變動，原告無法取得農田水利會同意排放文件，進而無法申請簡易排放許可而不得使用合法設置之地下水道。
2.系爭社區無法進行污水排放，原因在於被告於社區附近並未設置地下污水渠道，由於附近溝渠皆為「農田灌溉溝渠」，依水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法（下稱審查管理辦法）附表4規定，原告應檢附農田水利會之同意排放文件向被告申請簡易排放許可，始有通過之可能，然依農田水利會灌溉排水管理要點（下稱灌溉排水管理要點）第21點規定：「水利會所屬之灌排系統，未經水利會之同意，不得擅自排放廢（污）水；灌溉專用渠道則絕對禁止排放廢（污）水。」及被告106年5月11日原告社區生活污水排入溝渠搭排乙案會議紀錄（下稱106年5月11日會議紀錄），農田水利會斷然拒絕原告搭排，原告自無可能取得農田水利會同意排放文件，進而向被告申請簡易排放許可，又該會議紀錄固有建議原告掛管至旗南二路（台29線）側溝或楠梓仙溪搭排，惟此舉所費不貲，實非原告社區所能承擔。被告一再以政府經費不足，無法進行污水渠道設置，卻又要求原告自行買單設置污水渠道，如此，顯然將被告設置地下污水渠道之義務，轉嫁於原告，並非合理。況且系爭社區總戶數達112戶，若要求社區居民不製造家庭污水或製造後不排放，亦無可能。是被告要求原告提出排放許可文件不具期待可能性。原告不具有責性，而不可罰。況原告所排放之放流水，乃透過污水處理後予以排放，並無污染之虞，被告竟仍予裁罰，自有不當。且被告未依職權調查原告排放水體數量、對環境影響程度等事項，竟以原處分裁罰，有裁量怠惰之違法。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.系爭社區起造人德華公司雖於85年間○○○區○○道系統設置，僅為下水道系統之設施使用執造許可，原告仍須申請水污染排放許可文件。另依水污法第15條第1項規定，排放許可證及簡易排放許可文件有效期限僅為5年，屆期仍繼續使用者，仍須辦理展延。
2.依據審查管理辦法附表2及附表4規定，依原告採取之水措行為，如有排放污水至地面水體者，應申請水污染簡易排放許可文件；如委託業者處理者，應申請貯留許可文件；如排放污水承受水體為灌溉專用渠道，應檢附水利單位出具之同意書。系爭社區於84年時排水系統尚能於灌溉渠道排放，嗣因灌溉排水管理要點訂定後灌溉渠道不准排放污水，原告如無法取得農田水利會同意，則應委託合法處理機構處理廢污水，豈能恣意違法排放於地面水體。故原告未能取得農田水利會出具之同意書而逕自排放至地面水體，尚不得稱為「欠缺期待可能性」。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告審認原告違反水污法第19條準用第14條第1項規定，依同法第47條、裁罰準則第2條及行為時環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁處原告罰鍰11萬4,000元及環境講習2小時，並通知限期改善，有無違誤？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有105年10月25日稽查紀錄（本院卷第99至101頁）、被告106年2月16日高市環局土字第10631080200號函及高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（本院卷第103至109頁）、106年4月17日稽查紀錄（本院卷第111至113頁）、被告106年6月27日高市環局土字第10634155300號函及高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（本院卷第115至123頁）、106年8月28日稽查紀錄（本院卷第125-127頁）、被告108年1月21日高市環局土字第10830562700號函（本院卷第129至133頁）及原處分（地行卷第41頁）、訴願決定（地行卷第29至36頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告確有未取得水污染簡易排放許可文件，逕將廢水排至地面水體之行為，被告以原處分予以裁處，核屬有據：
1.應適用法令︰⑴下水道法
A.第2條第4款：「本法用辭定義如左：……四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。……」
B.第8條第2項：「私人新開發社區……，應設置專用下水道。……。」⑵下水道法施行細則
第4條第1項第1款：「本法第8條所稱新開發社區……，係指符合下列條件之地區，其申請開發時經主管機關認定其開發完成時公共下水道尚無法容納其廢污水者。一、新開發社區：可容納500人以上居住或總計興建100住戶以上之社區。」（該條文86年7月16日修正前規定：「本法第8條所稱新開發社區，指經主管機關認定之社區及合於左列情形之一者而言：一、可容納500人以上居住或總計興建100住戶以上者。」）⑶水污法
A.第2條第2款及第12款：「本法專用名詞定義如下：……二、地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。……十二、污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」
B.第14條第1項：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」（上開條文於80年5月6日修正之條文內容為：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向省（市）主管機關申請，經審查登記，發給排放許可證後，始得排放廢（污）水。」）
C.第19條：「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」
D.第47條第1項：「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」
E.第66條之1：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」⑷審查管理辦法
A.第4條：「事業或污水下水道系統應依附表一所列之特定、一般及簡要三類對象申請水措計畫或許可證（文件），並依其採行之水措方法，依附表2規定，申請許可證（文件）。」附表2、事業或污水下水道系統應申請許可證（文件）之種類及適用條件：「一、採行排放於地面水體之水措方法：污水下水道系統（不包括污水全量納入公共污水下水道系統，且取得聯接使用證明，並經主管機關同意者）核發簡易排放許可文件，其適用條件為：（二）新開發社區專用污水下水道系統。」
B.第12條：「污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並檢附附表4規定之文件。」⑸裁罰準則
A.第2條第2款、第8款：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……二、社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統適用附表2。……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」
B.第3條：「（第1項）前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。」
C.附表2、社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統：「壹、違規態樣點數：一、基本點數（一）規模（依規定應申請水污染防治許可證（文件）者，以廢（污）水量（Q）認定）：……200≦Q<300CMD，違規點數3點。（二）影響（排放於地面水體。優先以許可登記之承受水體認定：無許可者，則以廢（污）水注入點位置之各級排水路或其他水體認定）：……總量管制水體或應取得農田水利會搭排證明之灌排使用渠道，一般違規點數4點。四、違反本法第14條、第20條及第32條許可規定點數（一）裁處前未依本法取得水污染防治許可證（文件）仍繼續運作之天數（違反水污法第14條第1項）一日1點。貳、加重或減輕點數事項。一、應加重點數（一）違規紀錄：自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數（N），總點數×0.2N。（三）限期未完成改善應按次處罰者：以主管機關前次通知應完成改善之限期日數計算（日數應自送達之翌日起算）……2.嚴重違規者：一日1點。二、應減輕點數：……（三）稽查配合度良好：總點數×（-0.1）」
D.附表8、違反本法各條款對應之處分基數：「違反第19條者，依第47條規定，社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統：10,000元。」⑹行為時環境教育法第23條第2款：「自然人、法人、設有代
表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
2.得心證理由：⑴依前揭下水道法第8條第2項、同法施行細則第4條第1項第1
款及水污法第19條準用第14條第1項規定，可容納興建100住戶以上之新開發社區，應設置專用下水道，且其排放廢（污）水於地面水體者，應向主管機關申請排放許可文件。復觀上開審查管理辦法第4條附表2項次一規定，新開發社區專用污水下水道系統，採行排放於地面水體之水措方法者，其污水下水道系統應申請簡易排放許可文件。準此可知，新開發社區專用污水下水道排放廢（污）水於地面水體者，應適用水污法第19條準用第14條第1項規定，申請發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水至地面水體。而主管機關所核發之排放許可證或簡易排放許可文件，乃立法者基於環境保護之預防原則，為確實掌握污染源及其排放量，特明定新開發社區應俟申請取得主管機關以其名義核發之相關許可後，始得依該許可事項排放廢（污）水於地面水體，俾達成防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之立法目的。
⑵經查，原告所屬之系爭社區總戶數為112戶，屬上述下水道
法及同法施行細則所稱私人新開發社區，並設有專用污水下水道系統，嗣經民眾檢舉，被告於105年10月25日派員至系爭社區稽查，查獲原告未取得排放許可證或簡易排放許可文件，即逕行排放廢污水至農田灌溉渠道之地面水體，被告遂命原告於106年4月16日前完成改善，惟經被告於106年4月17日複查結果，發現原告仍未申請排放許可，復通知原告應於106年8月26日前完成改善，被告於106年8月28日再次複查，發現原告仍未申請排放許可文件，逕將廢水排於地面水體等情，有105年10月25日、106年4月17日及106年8月28日之稽查紀錄、處分書、處分管制紀錄在卷可稽，亦為原告所不爭執，則原告上開違規事證明確，洵堪認定。被告以原告違反水污法第19條準用第14條第1項規定，依同法第47條規定裁處原告罰鍰11萬4,000元，並限於108年3月23日完成改善，另依行為時環境教育法第23條規定，裁處原告環境講習2小時，自屬有據。
⑶原告雖主張系爭社區之起造人即原建商德華公司於85年間已
獲得改制前高雄縣政府建設局許可興建污水處理槽，縣市合併後，被告遽認系爭社區違反水污法之規定，原處分違反平等原則、行政自我拘束原則、信賴保護原則云云。惟查：80年5月6日修正之水污法第14條第1項早已規定，排放廢（污）水於地面水體者，應向主管機關申請排放許可證後，始得排放廢（污）水，且依同法第19條規定，污水下水道系統排放廢（污）水準用第14條第1項規定辦理，故污水下水道系統所產生之廢污水，凡是未納入其他專用污水下水道系統，而係排出於地面水體者，均應申請水污染排放許可文件。系爭社區於85年間興建完成112戶大型透天厝社區，並設有1座污水處理設施，作為新開發社區專用污水下水道系統，德華公司並簽具切結書表示：德華公司切結新○○○區○○○○道系統已經完成領證手續，於取得使用執照前，依法申請水污染排放許可，並於使用執照取得後，儘速完成領證程序；如有違反，除願受相關法令之處分外，並將依相關規定完成排放許可之申請等語，有85年4月18日廢（污）水處理設施功能檢測記錄報告書及其摘要、審查表及切結書存卷可佐（訴願卷第41至48、55頁）。足見改制前高雄縣政府於系爭社區申請使用執照時，已命起造人德華公司除設置污水處理設施外，應取得排放許可證，始可對外排放廢水於承受水體，亦即，新開發社區專用污水下水道設置許可（下水道設施之合格證）及排放許可，兩者缺一不可。然遍查卷內資料，系爭社區僅有上開起造人德華公司申請設置污水下水道系統之設施許可，自始未有申請水污染排放並經核可之證明，是原告空言主張系爭社區專用污水下水道曾被認定有合法排放之權限云云，洵屬無稽。原告既未依法申請水污染排放許可文件，則亦無從認定其排放廢污水至農田灌溉渠道為合法。另原告經被告歷次至系爭社區現場稽查結果，均認定有違規排放廢污水情形，且多次通知原告限期改善或補辦手續，自難謂原告有何信賴基礎可言。從而，原告確有違反水污法第19條準用第14條第1項之規定，屢經通知仍未改善，被告以原處分裁罰原告，自無違反平等原則、誠信原則、行政自我拘束原則之情事，原告前揭指摘，殊無可取。
⑷原告主張農田水利會拒絕原告搭排，且原告無能承擔改掛管
至旗南二路（台29線）側溝或楠梓仙溪搭排，若要求系爭社區不製造家庭污水或製造後不排放，顯非合理，亦不具期待可能性云云。但查，原告未依水污法第19條準用第14條第1項規定申請排放許可文件，即逕自排放廢污水於農田灌溉渠道，於105年10月25日遭被告第一次稽查並命原告儘速提出申請，原告未提出申請，於106年4月17日被告第二次稽查時，原告則表示其無法取得農田水利會搭排之許可，因此於106年5月11日被告會同農田水利會人員及原告進行現場勘驗，其評估結果為：「1.經現勘後，農田水利會人員表示社區附近溝渠皆為農田灌溉溝渠，無法同意生活污水之搭排，惟如需借溝渠掛管可備齊相關申請資料向農田水利會申請。2.請瑞士山莊社區評估藉由灌溉溝渠掛管至旗南二路（台29線）側溝搭排。3.出席人員表示，瑞士山莊社區亦可評估藉由社區後方之灌溉溝渠掛管至楠梓仙溪排放。4.亦請瑞士山莊社區依水污染防治法相關規定儘速申請廢（污）水排放地面水體許可證（文件）或貯留許可文件」等情，有106年5月11日會議紀錄在卷可憑（本院卷199頁）。是原告既已於106年5月11日獲悉無法取得農田水利會使用灌排渠道之同意文件，自應以旗南二路（台29線）側溝或楠梓仙溪搭排為優先考量，或先行申請污水貯留許可文件，委託處理機構運送廢污水，即可避免違法排放廢污水至地面水體，惟原告竟以農田水利會因法規變更未為同意搭排或其無資力負擔另建搭排費用等為由，捨棄採取上揭積極改善措施，其主張無期待可能性云云，所辯不足作為免除原應負之行政法上義務及行政罰責之理由，要無可採。至原告主張被告於系爭社區附近並未設置地下污水渠道，地下污水渠道係由政府建設，非屬私人義務，被告怠於建設而推給原告建設云云，核與上開下水道法第8條第2項規定私人新開發社區應設專用污水下水道系統之意旨有違，且本件違規事實業經本院審認如上，尚難以建設○○○區○○○道非原告所負義務為由主張免罰，亦不能據以解免已發生之違規責任。是原告上揭主張，核無足取。
⑸又原告主張其所排放之放流水，乃透過污水處理設備處理後
排放，無污染環境之虞云云。揆諸前開水污法第14條第1項規定，未取得排放許可證或簡易排放許可文件即排放廢（污）水者，即已違反上開條文規定，並不以其所排之廢水是否未達放流水標準為處罰要件。原告未依水污法第19條準用第14條第1項之規定，取得簡易排放許可文件，即逕予排放生活廢（污）水於地面水體之行為，已屬違法。原告主張所排廢水無污染之虞，不應處罰云云，純屬其對於上開條文規範之誤會，核無足取。另原告主張被告未依職權調查原告排放水體數量、對環境影響程度等事項，原處分有裁量怠惰之違法云云。惟被告已就原告之規模、影響（排放於地面水體）、違規情節、加重或減輕之裁量點數基數等，按裁罰準則之規定進行評估，依106年全國水污染防治許可證（文件）登記之前50%之每日核准排放量平均值（本院卷第181頁），就社區專用污水下水道系統為204CMD予以認定廢污水量後，規模介於200至300CMD，計3點；有排放地面水體之情形，總量管制水體或應取得農田水利會搭排證明之灌排使用渠道，計4點；裁處前未依本法取得許可證（文件）仍繼續運作之天數，計1點；加重點數計算，自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數2次，計3.2點【計算式（3+4+1）×0.2×2】；以主管機關前次通知應完成改善之限期日數計算一日，計1點。稽查配合度良好：（3+4+1）×-0.1，計-0.8點，罰鍰總計11.4點（3+4+1+3.2+1-0.8），處分基數為10,000元，罰鍰額度=處分點數×處分基數=11.4×10,000=11萬4,000元，復將計算式詳列於原處分內（本院卷第137至139頁），是被告就原告於系爭違規之裁量及裁罰額度，業已審酌行政罰法第18條第1項規定而為適切之裁罰，於法尚無不合。雖被告就裁罰準則附表2所定「加重點數：限期未完成改善應按次處罰者」，應以「前次通知應完成改善之限期日數」計算，誤為前次改善期限末日之翌日起計算未改善日數，致原處分裁處金額低於實際應裁罰金額，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持。從而被告以原處分裁處原告罰鍰11萬4,000元，係在法定罰鍰範圍內，且無與法律授權目的相違或係出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，核無不合。原告前開主張，亦屬無據。
六、綜上所述，原告主張均非可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴為無理由。中華民國109年4月21日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官廖建彥法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年4月21日
書記官周良駿