最高行政法院105年度判字第518號判決

裁判字號：最高行政法院105年判字第518號判決

裁判日期：民國105年10月06日

裁判案由：區段徵收

最高行政法院判決
105年度判字第518號再審原告 蕭義雄
蕭義明 蕭義勇 蕭光志 蕭昌詩 蕭曹艮 蕭進登 蕭進泰 蕭進順 楊崇欽 共同訴訟代理人 林育丞 律師
黃昱中 律師再審被告內政部代表人 葉俊榮 再審被告彰化縣政府代表人 魏明谷 訴訟代理人 何志揚 律師上列當事人間區段徵收事件，再審原告對於中華民國104年7月30日本院104年度判字第437號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、本件再審被告內政部原代表人 陳威仁 於案件繫屬本院時變更為葉俊榮，業經其聲明承受訴訟在卷，經核並無不合，合先敘明。
二、緣再審被告彰化縣政府，為開發新社區及因應「高速鐵路彰化車站特定區」發展需要，報經再審被告內政部以民國99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准，為區段徵收彰化縣○○鎮○○段（函文誤載為○○段）1-10地號等929筆私有土地，面積174.2353公頃，並一併徵收範圍內公私有土地上之私有土地改良物。再審被告彰化縣政府旋以因特定區細部計畫調整配置，經彰化縣都市計畫委員會第193次會議審議修正通過，區段徵收範圍變動，其中7筆土地面積應予修正，1筆土地應屬剔除範圍，報經再審被告內政部以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函（與前開99年6月17日函合稱原處分），核准修正徵收彰化縣○○鎮○○段（誤載為○○段）1-10地號等928筆私有土地，合計面積174.0969公頃。再審被告彰化縣政府即於99年11月1日以府地價字第0000000000A號公告，並以同日府地價字第0000000000B號函通知各所有權人。再審原告（即上訴人蕭義雄、蕭義明、蕭義勇、蕭光志、楊崇欽、蕭昌詩、蕭曹艮、蕭進登、蕭進泰、蕭進順等10人，下稱再審原告，另含訴外人 陳一男 、陳筵耀及 蕭昌濱 ，惟該3人已於原審法院審理中撤回起訴）不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院100年度訴字第203號判決（下稱原判決）駁回。
再審原告提起上訴，經本院102年度判字第371號判決將原判決廢棄，發回原審更為審理。嗣經原審以102年度訴更一字第15號判決（下稱更一審判決）再審原告之訴駁回；確認原處分核准徵收如更一審判決附表所示土地（下稱系爭土地）及原地上物之行政處分違法。再審原告、再審被告內政部及再審被告彰化縣政府，均表不服，分別就其不利部分，提起上訴，經本院104年度判字第437號判決（下稱原確定判決）兩造上訴均駁回，再審原告不服，遂提起本件再審之訴。
三、再審原告起訴主張：㈠按行政訴訟法第198條第1項規定之「公益」要件，應係立法者賦予行政法院衡量違法行政處分「前」「後」之公益之質與量，而非僅從違法行政處分存在「後」之既成事實，考量違法行政處分存在之必要性。惟原確定判決不察，竟謂：「該徵收處分如撤銷是否有礙區段徵收土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響」，認定情況判決之公益考量僅限於原處分作成後所衍生之既成事實，適用法規顯有錯誤。㈡觀諸原確定判決論述之公益僅著重在金錢成本、經濟利益層面之觀點，忽略「法治」及「依法行政」等更重要之公益，難認原確定判決及更一審判決就「違法卻合乎公益」之衡量，已論述詳盡而正確適用法律無誤。㈢細譯行政訴訟法第198條規定，應肯認行政機關有義務就「受賠償之程度與方法、或損害防止程度與方法及其他一切情事」負說明論述之舉證義務，惟原確定判決未就「防止方法」為何命兩造為辯論攻防，復未於判決理由中詳加論述，適用法律顯有錯誤。㈣原確定判決謂：「所謂『其他一切情事』，論理上，包括原處分之內在情形、原處分之外在環境情形及當事人與社會之情形等」，然「內在情形」、「外在環境」及「當事人與社會之情形」本身語意不清，未見原確定判決就何謂「其他一切情事」為涵攝論述，適用法規顯有錯誤等語，求為判決廢棄原確定判決及更一審判決，並撤銷訴願決定及原處分。
四、再審被告內政部則以：㈠高鐵彰化站設站後，須仰賴聯外道路及周邊公共設施，方得順利通車營運，本件原處分與高鐵彰化站之設立不可分離，若回復原狀，將影響區內已完成之整體道路、管線等公共工程，甚而因道路進出困難及無維生管線可用，妨礙工程進行及後續營業，對公益有重大損害。㈡觀諸更一審判決審理時再審被告彰化縣政府提呈之行政訴訟陳報㈢狀及會議紀錄可知，更一審判決審理時再審被告彰化縣政府即已召開研商會議，再審被告內政部亦派人協助，再審原告謂再審被告未就「防止方法」提出主張云云，顯非事實等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
五、再審被告彰化縣政府則以：㈠程序部分：再審原告所提之再審理由，業於更一審判決提起上訴時即已主張，並經原確定判決實質審理後認上訴無理由駁回，自不得再據為再審理由提起再審之訴；另細譯再審原告所提再審理由顯非行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，自難以此主張提起再審。㈡實體部分：⒈高鐵彰化站設站後，若無聯外道路或其他服務設施，將致高鐵彰化站因無道路可供進出、無公共設備可供使用而無法營運，對公益將造成極大影響；另若撤銷原處分亦將造成沿線道路所設配水、汙水等維生管線中斷，妨礙工程進行及後續運作，對公益影響不可謂不大。⒉更一審判決第55頁第8行以下及原確定判決第24頁倒數第1行以下皆已就撤銷原處分對公益將造成如何重大之影響詳為論述，因而有情況判決之適用，於法應無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
六、本院按：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判
決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。……」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。該款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言；至於法律上見解之歧異，或在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由。
㈡本件再審原告提起本件再審之訴，主張原確定判決認定情況
判決之公益考量僅限於原處分作成後所衍生之既成事實，適用法規顯有錯誤云云。經查，行政訴訟法第198條有關情況判決之規定，其立法理由乃認為原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於社會公益有重大損害時，即應就受處分人之個人利益與社會公益加以權衡，如經斟酌受處分人所受損害之程度，所受賠償之程度與方法，或損害防止之程度與方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與社會公益相違背時，即不應因個人利益而使社會公益受重大之損害，乃因此仿日本行政事件訴訟法第31條之立法例（舊法），明定縱使原處分或決定違法，惟其撤銷顯與社會公益相違背時，行政法院仍得駁回受處分人之訴，以維公私利益之平衡（立法院公報第87卷第36期第321頁參照）。由上開立法理由內容可知，依據行政訴訟法第198條規定為情況判決時，法院應權衡之公私權益，固不以原處分作成後所衍生之既成事實為限，惟不論係以原處分作成前、後之情況權衡兩者輕重，倘公益之保護重於私益之維護時，縱使原處分或決定確有違法之處，仍應以保護公益為優先考量，同時以適當補償制度彌補受處分人，以求其兩全，此在國內外之立法例皆然。進一步而言，倘在原處分或決定作成前，公益之維護優於私益之維護，此一情況在原處分或決定作成後仍然相同，甚或公益之維護更顯迫切時，更應以維護公益為首要考量，自屬當然之解釋。本件原確定判決已明載在判斷徵收處分之撤銷是否顯與公益相違背，有無為情況判決之必要時，除應斟酌本件再審原告所受損害之程度及能否對之為有效補償外，行政法院尚應斟酌區段徵收處分違法之情形與其程度；該徵收處分如撤銷是否有礙區段徵收土地改良事業之進行，而致對社會公益發生不良影響；若維持違法之徵收處分，公益是否因而受損害，其程度如何；又維持違法之徵收處分是否影響再審原告以外第三人之權益，係受利益或損害，其程度如何等事項，並為綜合之判斷。原確定判決同時表示高速鐵路為國家重大建設，對公益影響鉅大，並就再審被告即彰化縣政府辦理此一建設對於公益與再審原告之私益兩者間之影響等諸項考量因素加以權衡比較，認為更一審判決以原處分關於徵收系爭土地及原地上物，雖因未與再審原告進行實質協議價購程序，且再審被告內政部土地徵收委員會（下稱徵委會）為審議時，未就是否經實質協議價購程序及徵收所應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件為實質審查、判斷，而有違法，惟因撤銷原處分之結果顯與公益相違背，是更一審所為之情況判決，並無不合等語（參原確定判決第25頁至第26頁）。核原確定判決所衡量之前揭各項因素，業已涵蓋原處分作成前、後之各面向，再審原告指稱原確定判決僅考量原處分作成後所衍生之既成事實，適用法規顯有錯誤云云，並非事實。
㈢再審原告復指摘原確定判決僅著重在金錢成本、經濟利益層
面，忽略「法治」及「依法行政」等更重要之公益，顯然就「違法卻合乎公益」一節論述未臻詳盡，適用法律有誤云云。惟承前所述，原確定判決業已說明原處分與決定違法不當之處，及原處分及決定所關涉之「高速鐵路彰化車站特定區」對於國家發展及地區民眾交通需求之利益等，顯非僅有針對經濟層面而已，原確定判決及更一審判決就此部分之權衡考量結果均經條分縷析而論述綦詳，並無再審原告所稱未臻詳盡情形。至「法治」及「依法行政」等所衍生之公益，固為現代法治國應確實遵循及維護之原則，惟原確定判決就此部分並未為否定之論述。況當依法行政與國家或國民群體公益扞格時，究應如何取捨調和，主管機關所為之裁量取捨是否允當，本即有賴司法機關事後加以審查。行政訴訟法第198條明定對於違法之原處分或決定，倘其撤銷或變更於公益有「重大損害」，經斟酌受處分人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，倘原處分或決定之撤銷或變更「顯與公益相違背」時，縱使原處分或決定違法，行政法院仍得駁回受處分人之訴，此乃極不得已之事，並非承認行政機關可為違法之行政處分，同時為確保行政權之合法行使，乃於同條第2項明定行政法院就違法之原處分或決定，仍應諭知其違法，以加強行政機關人員之警覺（參前揭立法院公報立法理由）。由是可知，行政訴訟法第198條規定一方面強調公益保護，在兩害相權取其輕之權衡模式下，對於請求撤銷違法原處分或決定之請求予以否准，另方面在維護依法行政之法治國思維下，宣告違反法令規定之原處分或決定違法，以期兩全。此一處理方式及法制並非我國獨然，不能僅因權衡之結果不利於再審原告或原受處分人，即認為「法治」或「依法行政」不重要或遭犧牲，否則行政訴訟法第198條即無制定之必要矣。是再審原告此部分之指摘，與現行法制不符，亦非事實，自不可採。
㈣另再審原告指稱依行政訴訟法第198條規定，行政機關就「
受賠償之程度與方法、或損害防止程度與方法及其他一切情事」負說明論述之舉證義務，惟原確定判決未就「防止方法」為何命兩造為辯論攻防，復未於判決理由中詳加論述，適用法律顯有錯誤云云。經查，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院……經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」明揭行政法院於判斷是否駁回原告或受處分人之訴時，固須「斟酌」原告或受處分人所受之損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，惟並未明文行政法院「斟酌」之方式必須透過兩造攻擊防禦，換言之，法院斟酌之方式，亦可藉由兩造所提供之證據資料推敲判斷。經查，本件兩造就系爭土地之徵收緣由及相關過程，以及對再審原告及國家建設、地區居民權益等諸多爭議，均已提出諸多證據資料供法院審酌（參原審100年度訴字第203號判決第154頁至第156頁所臚列之證據文書及原審更一審判決第23頁至第25頁所引資料），同時於各次準備程序及言詞辯論程序中就原處分對於再審原告（私益）及國家建設所需（公益）之影響均已充分攻防，其中包含對再審原告損害防止及防止方法（例如透過徵收補償）之爭議，原確定判決在審酌兩造於原審所提上揭諸多證據資料以及兩造於原審所為陳述後，認為更一審判決所為駁回再審原告之請求，同時諭知原處分違法，並無違誤，因而駁回再審原告之上訴。而再審原告所主張原確定判決有論述之理由未符再審原告期待或未臻詳盡之情形，亦與適用法律違法或不當有間，是再審原告此部分之指摘，並非可採。
㈤至再審原告稱原確定判決既謂「其他一切情事」，包括原處
分之內在、外在環境情形及當事人與社會之情形等（參原確定判決第24頁第16行），惟未見原確定判決就何謂「其他一切情事」為涵攝論述，適用法規顯有錯誤云云。經查，原確定判決雖未就何謂「其他一切情事」賦予定義，並具體說明何謂「其他一切情事」，惟原確定判決自前揭文字之後，即就行政訴訟法第198條規定之立法意旨，說明行政法院得審酌之範圍，其下並就本件原處分及決定所涉及之系爭「高速鐵路彰化車站特定區」都市計畫案相關影響範圍、對各方權益影響程度等分段論述，是原確定判決雖未就所謂「其他一切情事」之涵攝範圍明確論述，惟原確定判決就其所斟酌之因素業已具體說明，自仍應認為原確定判決論述內容並無違行政訴訟法第198條第1項規定意旨。況所謂「其他一切情事」之具體內容為何，其涵攝範圍人言人殊，無從憑依，原確定判決既已敘明其斟酌內容及判斷依據，縱其內容與再審原告主觀預期者不同，亦不能因此即謂原確定判決未為論述，而有適用法規錯誤情形。是再審原告此部分指摘，亦無可憑採。
七、綜上所述，原確定判決認更一審判決以原處分核准高鐵彰化站特定區有關再審原告原有系爭土地及原地上物之徵收，有未與再審原告進行實質協議價購程序，且再審被告內政部徵委會為審議時，未就是否經實質協議價購程序及徵收所應具備之公益性、必要性及符合比例原則等要件為實質審查、判斷，而有違法，惟以本件情形合於行政訴訟法第198條規定之要件，而為情況判決，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對再審原告之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，因而維持更一審判決駁回再審原告上訴之判斷，尚非無稽。再審原告前開論旨，無非就原確定判決業已論駁之理由，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原確定判決有違背法令情事，求予廢棄，均難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年10月6日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官程怡怡法官張國勳法官汪漢卿以上正本證明與原本無異中華民國105年10月6日
書記官莊子誼