裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第544號裁定
裁判日期：民國99年08月18日
裁判案由：公寓大廈管理條例
臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第544號原告民生首富大廈管理委員會代表人甲○○被告臺北縣政府工務局代表人乙00000000上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服台北縣政府中華民國99年1月6日北府訴決字第0980862100號及99年1月20日北府訴決字第0980803914號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按公寓大廈管理條例（下稱本條例）第2條規定所稱主管機關在在縣（市）為縣（市）政府，而臺北縣政府公告將本條例權限事項委任被告，並自民國00年0月0日生效，有臺北縣政府97年1月31日北府工使字第0960864798號公告附卷可稽，故被告為權責機關。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」固為行政訴訟法第5條第2項所明定。惟所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。易言之，條文所稱「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言；法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。而人民就其請求事項，依法並無申請權，則該機關所為函復，自未因此對外直接發生任何法律效果，故該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民並不得據以提起課予義務訴訟，否則其起訴即應認不備要件（最高行政法院99年度裁字第1356號裁定參照）。
二、事實概要：原告以98年7月18日 民富 98年字第098022號及98年8月26日民富98年字第098026號函，向被告陳報住戶丙○○違反本條例第18條第1項第2款之規定，未繳納公共基金，請被告依同法第49條第1項第6款規定裁處。被告則以98年9月15日北工使字第0980598108號函（下稱系爭函）覆原告，略以：本案並無本條例第49條第1項第6款規定之適用，原告不服，提起訴願；原告於98年10月7日訴願程序中具「增加訴願狀」狀，追加請求被告應為一定行政行為（指依本條例第49條第1項第6款規定裁罰），經訴願機關以99年
1月6日以北府訴決字第0980862100號及（下稱前訴願決定）及99年1月20日以北府訴決字第0980803914號訴願決定（下稱後訴願決定）駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告對訴願機關僅提起一宗訴願，所陳述者為單一事實，依
據同一理由及同一之法律上原因，然訴願機關就本件作成二個訴願決定，前後訴願決定書見解不同、依據不同，已存在程序瑕疵。原告依法提起訴願遭駁回，其駁回之理由已違反人民得依提起訴願之權利；又按訴願法第76條規定：「訴願人或參加人對受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處罰不服者，應併同訴願決定提起行政訴訟。」同法第78條規定：「分別提起數宗訴願係基於同一或同種類之事實或法律上之原因者，受理訴願機關得合併審議，並得合併決定」，被告一案兩審，就同一訴願案件製作兩份內容不同之訴願決定書函，已構成程序上瑕疵，依法併同提起行政訴訟。
㈡基上，原告就前後訴願決定書不法之理由，說明如下：
1.按同一訴願案件，依前揭訴願法第78條規定意旨，數宗相同事實及相同法律上原因之訴願案，得併合審理，而同一案件尤不得割裂審理，依據不同理由作出兩次決定。此乃「依法行政」法理之必然，若行政機關法理上無堅強之確信，可以輕漫恁意審理案件，理由千變萬化，乃「欲加之罪何患無詞」之諷譏，違背程序自屬當然違背法令。
2.前訴願決定書略以：被告以98年9月15日北工使字第0980598108號函復原告之內容應屬「觀念通知」而非行政處分，又謂公寓大廈管理條例第49條之規定，僅在使原告促使主管機關注意執行職務，原告並無公法上之權力可供主張，與原告之權利及法律上之利益無涉等語。惟按「行政處分」，法理上須符合以下要件：行政機關於公法上之意思表示；行政處分係行政機關之公權力行為；行政處分係行政機關之單方性行為；行政處分係對特定之當事人及具體事件所做之決定或措施；行政處分對外就該特定當事人或（可得特定）及具體之事件，產生法律上效果。另訴願法第3條第2項規定，訴願案件之一般性特徵可確定其範圍者，則仍視為「一般處分」。本件被告以公函告知原告其否決原告之舉報，當屬公法上之意思表示及單方性之公權力之行使，即係一般行政處分；此項行政處分已否決原告之舉報及決定不執行公寓大廈管理條例第49條之規定，此亦為公法上權力之措施，並產生「不處分」之法律效果，其行政處分縱非特定對原告之代表人本人，但原告為代表特定多數住戶之自治團體，就其一般性特徵可確定之範圍而言，仍屬「一般處分」。
3.次按「觀念通知」乃行政機關就一定事實的認識而向相對人民表示之事實行為，如常以告知或通知的形式為之，亦即無生公法上法律效果之事實行為。被告回覆原告之公函係就一定事實，所為發生法律效果之意思表示，非屬一般之到案通知，亦非對下級機關之糾正及指示之抄本或人民對法令疑義之解答，或對政府政令之宣導或行政上之先行行為或補件之通知，故其否准原告之舉報非為「觀念通知」，至為顯然。
4.後訴願決定書略以：「行政機關之行政作為，基於國家資源有限性之考量，應有其裁量餘地，即按其事件輕重緩急程度而決定其作為順序，其屬行政機關之決策空間，非屬人民依法可請求或干涉事項，換言之，訴願人對此並無法律上所賦予之主觀公權利。準此，本件訴願人並非依法得提起申求之請求權人，主管機關縱然未於相當期間內完成其請求事項，非屬當然違法或懈怠，自不該當訴願法第2條第1項『課予義務訴願』之要件」，若然，則公寓大廈管理條例豈非成為具文，而法律賦予人民權益（自治團體之管理利益）「不受侵害」之權利，行政機關是否亦得任意剝奪？甚而法令明定應作為防制（依法應對不法事項之處罰）之事項，行政機關可以置之不理及無限制懈怠而不違法？㈢原告於訴願程序中一再提出證據，包括：法院之判決書、原
告之會議記錄、原告之公告公函、學者之論述及內政部營建署94年12月23日之解釋函明示「公寓大廈管理條例之精神著重於『住戶自治』，故前開規定繳納相關費用分擔方式，不宜由公部門介入訂定」等，被告未依法說明其否准原告之理由證據，率爾導論其否准原告舉報之「行政處分」係「觀念通知」，再而推諉其「不作為」或縱然「怠惰」係行政機關之決策空間，非屬該當「課予義務訴願」之要件等，均屬模糊事實焦點違背法令等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；並判命被告應依法辦理其應作為事項。
四、被告抗辯：㈠原告向被告申請依本條例第18條第項第2款、第49條第1項
第6款規定，裁處住戶丙○○未繳納公共基金，被告以系爭函，函覆原告本案依來函檢附之臺灣台北地方法院小額民事判決及臺灣臺北地方法院民事裁定資料所示，住戶丙○○未繳納之金額係為未繳納「管理費」，非屬未繳納「公共基金」，尚無公寓大廈管理條例第49條第1項第6款之適用，並無不合。
㈡原告98年10月7日民富98年字第098030號增加訴願書：「…
…增加訴願之理由六、……，且訴願人依規約規定依前述大廈規約第11條第3項之用途規定分別於96年3月27日進行大樓四周外牆全面清洗及96年3月28日大廈長廊地磚之全面更新共花費510,000元及每年年度消防設備檢查、修繕、更新花費必須在5至7萬元左右，再於97年10月繳納板橋地方法院對25號1樓違章建築訴訟費用173,832元及今年8月舉辦大峽谷旅遊費用114,522元和頂樓各樓層浴廁通風設備之全面修繕、維護費用99,800元等重大工程，悉皆由結餘中之公共基金項目先行支付，並依規定自動墊付維持逾百分之20以上之公共基金儲存於結餘金額。」。其中「大峽谷旅遊費用」與原告大廈規約第11條第2、3款所定之管理費、公共基金用途皆不相符。是以，住戶丙○○未繳納之金額應非屬公共基金。
㈢被告僅就原告訴願理由及增加訴願書分文回覆，並無作出一
案兩審之雙包訴願決定情事。且原告雖以增加訴願為理由要求被告機關併案處理，惟原告係分別針對「應作為而不作為（未見受理機關回覆辦理情形）」以及「不服被告98年9月15日北工使字第0980589108號函」提起訴願，訴願機關當依原告所提起訴願理由，予以審理並作成訴願決定。
㈣有關原告訴訟被告98年9月15日北工使字第0980598108號所
函覆原告之內容應屬一般行政處分一節，所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。改制前行政法院62年度裁字第41號判例揭示：「官署所為單純的事實敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」。又依訴願法第77條第8款規定，對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。且本案原告認為住戶未繳納費用所做之舉報，僅促使主管機關查明並執行職務，原告並無公法上權利可供主張。
㈤另有關原告對於被告後訴願決定書內「行政機關之行政作為
，基於國家資源有限性之考量，應有其裁量餘地」，認為被告剝奪人民不受侵害之權利一節，查行政機關之行政作為，可依行政程序法第51條之規定，基於國家資源有限之考量，對於人民依法規之申請，按各事項類別，訂定處理期間，且得於原處理期間之限度內延長之。
㈥依內政部87年4月20日台（87）內營字第8771690號函所示
內容，被告於接獲原告98年7月18日民富98年字第098022號函時，本應先查明所欠繳之費用為何？如係屬本條例第10條第2項之費用，應依第21條規定辦理，如係屬區分所有權人會議決議繳納之公共基金，則依本條例第49條第6款處理。
而被告依原告函文所述及其附件，作出住戶所欠繳之費用非屬公共基金之函覆，揆諸前揭規定及說明，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件是否有原告所指程序違法情形？㈠經查原告以98年7月18日民富98年字第098022號及98年8月
26日民富98年字第098026號函，向被告陳報住戶丙○○違反公寓大廈管理條例第18條第1項第2款之規定，未繳納公共基金，請被告依同法第49條第1項第6款規定裁處。被告則以98年9月15日北工使字第0980598108號函答覆原告本案並無上開條款之適用。原告不服，於98年9月18日提起訴願，復於98年10月7日訴願程序中具「增加訴願書」狀，請求被告應依公寓大廈管理條例第49條第1項第6款規定裁罰，有訴願書及增加訴願書附於訴願卷可憑。訴願機關就原告所提訴願書及增加訴願書，以前、後訴願決定，各為不受理決定，亦有各該訴願書附卷可稽。訴願機關未併案處理而就原告所提訴願書、增加訴願書分別處理，各為決定，但無損原告權益，故原告主張程序違法，並不可採。
㈡再觀諸前後訴願決定內容，均認人民向主管機關舉發住戶有
公寓大廈管理條例第49條情形，其作用僅在促使主管機關注意執行職務，此一規定並非原告得以主張之公法上權利。前訴願決定認為被告函覆原告，本件無公寓大廈管理條例第49條第1項第6款規定之適用，乃單純的事實敘述或法令理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，應屬觀念通知，而非行政處分，依訴願法第77條第8款「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」為不受理之決定。後訴願決定則以原告既無法律上所賦予之主觀公權利，並非依法得提起申求之請求權人，自不該當訴願法第2條第1項「課予義務訴願」之要件，認為原告請求被告依公寓大廈管理條例第49條第1項第8款規定，作成裁罰處分顯非適法，亦為不受理決定。可見前訴願決定是針對如本件訴之聲明第1項所為決定，後訴願決定則是針對如本件訴之聲明第2項所為決定，並無原告指摘「一案兩審之雙包訴願決定情事」，故原告主張程序違法，為不足取。
六、經查：㈠本件原告係以請求其被告依本條例第49條第1項第6款規定
對欠繳管理費之住戶裁罰遭駁回為由，提起本件訴訟，核其訴訟類型係行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟。按公寓大廈管理條例第49條第1項第6款規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：
六、區分所有權人違反第十八條第一項第二款規定未繳納公共基金者。」而第18條第1項第2款規定：「公寓大廈應設置公共基金，其來源如下：區分所有權人依區分所有權人會議決議繳納。」準此，區分所有權人或住戶積欠管理費，因管理費並非本條例第18條第1項第2款所定公共基金來源，自無適用本條例第49條第1項第6款處罰之餘地。㈡內政部87年4月20日台（87）內營字第8771690號函：「按
公共基金係指區分所有權人或起造人依公寓大廈管理條例第18條規定設置者，至公寓大廈管理費用之收繳及運用，前揭條例第10條第2項…業有明定，其設置及運用應有區別。本案關於未依規約繳納相關費用乙節，宜請先查明本案欠繳之費用為何？如係屬前揭條例第10條第2項…規定之費用，應依第21條規定辦理，如係屬區分所有權人會議決議繳納之公共基金，則依前揭條例第39條（註：修正條文第49條）第6款處理。」乃主管機關本於職權之解釋性規定，無違母法意旨，自得予適用。觀之原告檢附之臺灣臺北地方法院小額民事判決、臺灣臺北地方法院民事裁定之內容，住戶丙○○未繳納之金額係「管理費」，而非積欠「公共基金」，有裁判書在卷可憑；又欠繳管理費應不生欠繳公共基金問題，蓋有關公共基金來源本條例第18條第1項第2款已有明定，原告檢附之文件並不足以證明住戶除應繳納管理費之外，尚應繳納公共基金；區分所有權人會議縱決議自管理費提列公共基金，亦與決議住戶應繳公共基金有異，住戶不因管理費有部分撥供公共基金使用，即認為住戶係欠繳管理費等同欠繳公共基金。被告就原告之申請，基於前開各規定及內政部87年
4月20日台（87）內營字第8771690號函釋，以系爭函復原告「三、基此，依貴委員來函所提臺灣臺北地方法院小額民事判決及臺灣臺北地方法院民事裁定資料，貴社區住戶丙○○係未依規約繳納『管理費』非屬『公共基金』未繳納，故參照上開函釋，本案尚無公寓大廈管理條例第49條第1項第
6款規定之適用。」是以，系爭函內容僅是說明無公寓大廈管理條例第49條第1項第6款規定適用之理由。
㈢即便住戶係欠繳公共基金，惟按所謂公共基金係支付公寓大
廈共用部分及相關設施之拆除、重大修繕或改良等支出，可知公共基金之立法目的係維護「區分所有關係之一貫性」並貫徹「公寓大廈管理維護」之目的，而關於重大共同利益及修繕、維護等事項，與公寓大廈管理費之用途並不相同。按公寓大廈管理條第49條之規定，係為保障公寓大廈全體住戶之權益，而規範主管機關對區分所有權人或住戶，違反規定未繳納共同基金者處以罰鍰，主管機關固得於法定事由發生時為必要之處置，但非謂人民得申請主管機關對其作成一定之行政處分或對第三人作成處以罰鍰之行政處分，此一規定非授與人民公法上之權利。且不論被告是否對欠繳公共基金之區分所有權人或住戶裁罰，均不影響原告向其收取公共基金及管理費之權益，而未繳納公共基金之區分所有權人或住戶亦不因未受主管機關之裁罰而得免除繳納義務，足見，被告裁罰或否准對原告不生任何法律效果，則系爭函對原告未直接發生任何法律效果，自非屬行政訴訟法第5條第2項所規範之否准行政處分甚明。
七、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正，審判長應定期先命補正：……
十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。綜上，本條例第49條並非法律賦予原告之公法上請求權之規定，此外，亦無其他法規有賦予原告得請求被告對住戶或區分所有權人為裁罰之請求權規定。從而，原告提起本件課予義務訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分；並判命被告依本條例第49條第1項第6款規定為作為，有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。
依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國99年8月18日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年8月18日
書記官蔡逸萱