最高行政法院106年度判字第344號判決

裁判字號：最高行政法院106年判字第344號判決

裁判日期：民國106年06月30日

裁判案由：有關工廠登記事務

最高行政法院判決
106年度判字第344號再審原告台塑石化股份有限公司代表人 陳寳郎 訴訟代理人 梁志偉 律師再審被告雲林縣政府代表人 李進勇 訴訟代理人 李建忠 律師上列當事人間有關工廠登記事務事件，再審原告對於中華民國105年1月7日本院105年度判字第8號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、緣再審原告所屬麥寮一廠前於民國91年7月間申請工廠變更登記，將原產品名稱中之「其他石油及煤製品」變更為「其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）」（下稱系爭產品），經再審被告審查，以91年11月20日91府建工字第0910068785號函（下稱91年處分）核准登記在案。嗣該廠所生產之「混合石膏及副產石灰」經再審被告以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱再審被告102年1月28日函）判定為事業廢棄物，依行政院環境保護署（下稱環保署）102年1月28日環署廢字第1020009551號函「如發現應改認定為廢棄物之產品，請工商登記單位取消其產品項目之登記」意旨，再審被告乃以102年1月30日府建行字第1025301536號函（下稱原處分），依行為時工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款之規定，為廢止系爭混合石膏及副產石灰登記之處分。再審原告不服，循序提起政訴訟，臺中高等行政法院（下稱原法院）以102年度訴字第321號判決（下稱前程序原審判決）駁回，經本院以105年度判字第8號判決（下稱原確定判決）維持而告確定。再審原告復以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，提起再審之訴。
二、再審原告起訴主張：㈠系爭產品為無毒、無危險性之產物，不會對人體或環境造成危害，再審原告將之出售後，對於買受人如何使用或運用系爭產品無從置喙，縱買受人將系爭產品供作不當用途或以不當方法使用，致有污染環境、違反環保法規之虞，亦與再審原告之出售行為無關，至再審原告廠區內是否及如何堆置系爭產品，亦與該產品之性質無關。而自再審被告以91年處分核准系爭產品登記以來，並無事實變更之情形發生，應無行政程序法第123條第4款規定之適用。
原確定判決以環保稽查人員發現再審原告廠區內大量堆置系爭產品及產品用途與流向均有疑慮等由，認得依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭產品登記，顯適用法規不當及違反不當聯結禁止原則。另廢棄物清理法第71條並未採取與修正前土壤及地下水污染整治法第48條不同之規範，故其整治責任應採行為責任而非狀態責任。且依司法院釋字第714號解釋理由「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇」意旨，廢棄物清理法清除之行為責任，亦應為相同之解釋。故如非廢棄物污染之行為人，自不負任何清除或其他廢棄物清理法上之責任。原確定判決及原處分以再審原告出售系爭產品遭其他第三人不當回填為由，認系爭產品性質上應改判定為事業廢棄物，即有違前揭司法院解釋及廢棄物清理法之規定。㈡再審被告以91年處分核准系爭產品登記後，再審原告始生產該產品供作自用或出售，再審被告並據以核准再審原告之事業廢棄物清理計畫書及水污染許可證等，上開處置係再審被告依工廠輔導法、廢棄物清理法及水污染防治法等相關法令所為，均認系爭產品非屬廢棄物。是以，上開行為均得為再審原告之信賴基礎。而再審原告亦以該91年處分、廢棄物清理計畫為生產並處理系爭產品，亦有「信賴行為」，而再審原告並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情事，依法應受保護。原確定判決認再審原告並非信賴再審被告91年處分而生產系爭產品，無信賴行為，似有誤解。再審被告援引行政程序法第123條第4款規定，廢止其91年處分，即應依同法第126條第1項及本院83年判字第1223號判例、91年度判字第1429號判決意旨補償再審原告。㈢依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第1項第3款規定，事業廢棄物得經由「固化」方式進行中間處理行為，亦得依法為販賣、轉讓或委託作為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為。再審原告係將系爭產品打入水中進行泡水作業後，使其固化後進行儲存。廢棄物既可採用「固化」方式進行中間處理，對非屬廢棄物之系爭產品自亦可以實施「固化」處理。原確定判決竟以再審原告堆置系爭產品即認有污染環境之虞，顯誤解系爭產品進行「固化」並貯存之事實，進而認定本件具備「事後事實變更」之廢止要件，顯有適用行政程序法第123條第4款錯誤之瑕疵。同理，再審原告採推廣補貼之行銷策略，以每公噸新臺幣（下同）2元銷售，並以不等金額補助廠商，實為再審原告與買受廠商間選擇訂立合法有效之補貼運費契約，則本於契約所為之交易行為，即屬依法令之行為，要難謂再審原告有何違法之處。原確定判決以系爭產品之產銷模式與常情有異，遽為不利再審原告之論斷，適用法規即有違誤。況本件起因於若干經營土資場業者遭人檢舉違法回填廢棄物，惟經刑事偵查結果，該等土資場者均未遭起訴，足認再審被告所認系爭產品用途及流向均有疑慮等由，顯欠缺事實根據。又再審被告將系爭產品改認定為廢棄物，其結果使系爭產品無法妥為利用，並必須耗費更多資源處理，顯不符合公益要求。原確定判決未予糾正，即有適用法規錯誤之瑕疵。㈣環保署已以88年9月27日（88）環署廢字第0000000號函（下稱環保署88年9月27日函）明確認定事業廢棄物排除廢棄物清理法管制之要件，即如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物，並於105年12月9日重申其旨。
再審被告以102年1月28日函將系爭產品認定為廢棄物時，系爭產品仍經登記為產品。則原處分以102年1月28日函為事實基礎，自有違誤。況系爭產品於102年2月7日始由環保署編定廢棄物代號，益證再審被告為102年1月28日函時，並無廢棄物代碼可供作廢棄物清理法上中間處理之依據，原確定判決未予審究，明顯違背法令，且將使「循環經濟」於我國環保行政體系無存在空間，徒然圖利環保業者等語，求為「廢棄原確定判決及前程序原審判決，訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、再審被告則以：㈠行政處分所依據之事實事後發生變更，係指已作成之行政處分所依據之客觀要件事實，於事後有所改變，行政機關依變更後之事實，得不作成該處分。再審被告原以91年處分核准系爭產品之登記。嗣經環保署督察大隊督察總隊中區督察大隊（下稱環保署督察大隊）於101年間前往再審原告所屬麥寮一廠稽查，發現該廠區堆置約有139萬公噸水合副產石灰，認其產品用途及流向均有疑慮，再審被告乃以102年1月28日函判定系爭產品屬事業廢棄物等事實，並非再審被告核准系爭產品登記時，即已存在或依據之事實。是系爭產品登記後因發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，乃改判定為事業廢棄物，再審被告依行政程序法第123條第4款規定，廢止系爭產品之登記，已敍明系爭產品係登記後經再審被告以102年1月28日函判定為事業廢棄物，為91年處分所據事實之事後變更，乃於此廢止事由發生後2年內為原處分，無違行政程序法第124條規定，再審原告主張本件僅係再審被告對系爭產品性質有不同之判斷，並無行政處分所依據之事實事後發生變更之情事，因認原確定判決有錯誤適用行政程序法第123條第4款之違背法令云云，尚非可採。原確定判決認事用法均無違誤，再審原告空言主張法律上之歧異見解即認原確定判決有適用法律顯有錯誤，非有理由。㈡產品登記僅係工廠申請設立許可或登記時，應載明之事項之一，另依行為時工廠管理輔導法第15條第1款、第6款等規定，產品登記係以申請登記產品，是否屬法令禁止製造或依法應先經許可作為登記審查條件，故以產品登記作為信賴基礎，其主張信賴利益之範圍，自須考量應與處分所據法令及法效有合理關連性；且須證明係基於該信賴基礎而為產品規劃處理之信賴表現事實存在。系爭產品係再審被告以91年處分准予工廠變更登記時，始增加之變更登記事項，且該產品為再審原告生產計畫發電製程中之特定產出物，難謂再審原告係因信賴91年處分始計畫生產，且產品登記亦無限制廢棄物清理法主管機關依該法行使廢棄物判定職權之效力，故再審原告主張其信賴系爭產品登記，因本件廢止處分而受有財產上之損失，尚難認屬有據。原確定判決對法律適用之見解，認事用法並無違誤，再審原告空言主張原確定判決適用法條顯有錯誤，然未提出如何適用錯誤，亦非有理由等語，資為抗辯。
四、本院查：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判
決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤。……」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。該款所謂「適用法規顯有錯誤」係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言；至於法律上見解之歧異，或在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由，本院著有62年判字第610號、97年判字第360號及第395號判例足參。
㈡次按「工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：廠名、廠址。工廠負責人姓名及其住所或居所。產業類別。
主要產品。生產設備之使用電力容量、熱能及用水量。廠房及建築物面積。其他經中央主管機關指定公告應登記之事項。前項第3款產業類別，由中央主管機關公告之。」「工廠登記事項有變更時，應辦理變更登記。」亦分別為行為時工廠管理輔導法第13條、第16條第2項所明定。又行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者……。」。
㈢原確定判決駁回再審原告於前程序之上訴，係以：1.再審原
告所屬麥寮一廠前於91年7月間申請工廠變更登記，將原產品名稱中之「其他石油及煤製品」變更為「其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）」，經再審被告以91年處分核准登記，嗣依「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿」中輕油廠石油焦高溫氧化裝置製程描述，再審被告以該廠所生產之「混合石膏及副產石灰」中之副產石灰屬燃燒後底灰、混合石膏為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，及再審原告廠區已堆置約139萬公噸水合副產石灰，其用途流向均有疑慮等由，以102年1月28日函將其判定為事業廢棄物等情，為前程序原審依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，訴願決定及原處分認再審原告所生產之「混合石膏及副產石灰」業經主管機關判定其為事業廢棄物，如不廢止其產品登記，將無法依廢棄物清理法規定管制其流向及處理方式，對公益顯有危害，而依行政程序法第123條第4款之規定，以原處分廢止91年處分中關於「混合石膏及副產石灰」部分之產品登記，前程序原審判決認無不合予以維持，尚非無據。2.所謂「行政處分所依據之事實事後發生變更」係指已作成之行政處分所依據之客觀要件事實，於事後有所改變，行政機關依變更後之事實，得不作成該處分而言。系爭混合石膏及副產石灰，因環保署督察大隊於101年間派員至再審原告所屬麥寮一廠稽查，發現該廠區堆置約有139萬公噸水合副產石灰，認其產品用途及流向均有疑慮，而經再審被告以102年1月28日函判定前開所產混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物等事實，並非再審被告以91年處分核准將混合石膏及副產石灰登記為產品時，即已存在或依據之事實，是前程序原審判決關於系爭產品登記後，因發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，乃改判定為事業廢棄物，再審被告遂依行政程序法第123條第4款規定廢止產品登記等論述，已敍明系爭產品於登記後經再審被告以102年1月28日函判定為事業廢棄物，為處分所據事實之事後變更，再審被告於此廢止事由發生後2年內作成原處分，無違行政程序法第124條之規定。
又系爭產品係經再審被告以102年1月28日函認定為事業廢棄物，並限期命再審原告依廢棄物清理法相關規定辦理，故關於系爭產品是否為廢棄物清理法之事業廢棄物，乃為前開102年1月28日函之處分法效，與原處分廢止系爭產品登記之法律效果有別。前程序原審依再審原告製程說明，並參考製程相關損益彙總表，說明再審原告設置循環式流體化床發電鍋爐，主要目的在於發電，系爭混合石膏及副產石灰與發電之產製目的無關，由產值及銷售獲利角度觀察，亦非屬該製程之主要經濟價值產品等情；並論述再審原告自101年起，就其副產石灰及混合石膏之水化產品，採推廣補貼之行銷策略，以每公噸2元銷售，另以每公噸710元、680元、650元不等金額補助買受廠商，依相關買賣合約約定內容，及補貼費用與銷售價格之懸殊，系爭買賣應屬清運性質，另參酌再審原告廠區堆置之大量系爭產品（水化）庫存，敍明系爭產品之產銷模式與一般市場上依供需產製之常情不合等理由，無非係說明原處分援引前開102年1月28日函處分之認定，作為本件廢止事由，並無不符證據法則或經驗法則情事，核前程序原審已依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，並就再審原告之主張或鑑定之聲請，何以不足採取或無必要亦均指駁在案。3.系爭混合石膏及副產石灰，究應認定為產品或廢棄物性質，非僅涉及再審原告得否將之作為產品銷售之私益，而係涉及系爭產品應受何項法令規範管制，如未予正確歸屬由各主管機關依法納入管理，難謂對公益無所危害。再審被告係因臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）偵查上訴人之副產石灰、混合石膏及水化石膏使用於土地回填污染環境一案，考量系爭產品具有高鹼性及鎳含量偏高；產出後大量堆置失其市場價值；且用途流向均有疑慮等節，而認定其為事業廢棄物，應依廢棄物清理法清除處理等情，為前程序原審所確認之事實，系爭產品既經認定屬事業廢棄物性質，如仍維持其原有產品登記，相關主管機關於職權行使上即有衝突矛盾，難謂對環境衛生及國民健康之公益無所危害，故再審被告將業經認定為事業廢棄物之系爭產品，廢止其產品登記，俾由廢棄物清理法主管機關依法管理，並無不合。前程序原審判決已敍明事業廢棄物，並不僅以具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為限，系爭混合石膏及副產石灰造成環境污染事件，縱經檢察機關調查後認定無犯罪嫌疑而不起訴在案，仍不影響其是否為事業廢棄物之判斷，若不加以管制而恣意埋放（回填），亦將嚴重影響生態與環境，故基於公益之需要，再審被告自得廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記等語，核已參酌廢棄物清理法就廢棄物以「足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物」「足以影響人體健康或污染環境之廢棄物」之一般性之定義，及該法以有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之立法目的，故前程序原審判決認再審被告不廢止系爭產品之登記，對公益將有危害，應屬有據。4.系爭混合石膏與副產石灰為再審原告以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產出物，且係再審被告以91年處分准予工廠變更登記時，始增加之變更登記事項等情，為前程序原審判決所確認之事實，系爭混合石膏與副產石灰為再審原告前開發電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於再審原告之生產計畫，難謂再審原告係因信賴再審被告准為系爭產品登記而計畫生產，且觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力，故再審原告主張其信賴系爭產品登記，因原處分而受有財產上之損失，尚難認屬有據，前程序原審判決已敍明信賴保護原則之各項要件，並以縱認再審原告對其認列為產品有信賴利益，然其信賴利益顯然未大於廢止所欲維護之公益，仍應廢止該授益處分，不能認為已違反信賴保護原則等理由，而未採再審原告信賴保護之主張，雖其所持理由與原確定判決未臻相同，惟不影響再審原告主張信賴利益未能准許之結論等語，為其判斷之依據。
㈣經查，再審被告以91年處分核准再審原告之產品變更登記後
，系爭產品經環保署督察大隊於101年間之稽查，及臺南地檢署之偵查後，認應屬事業廢棄物，再審被告乃以102年1月28日函變更認定為事業之廢棄物，致其所依據之事實事後發生變更，再審原告不服再審被告102年1月28日函，循序提起行政訴訟，經原法院以104年度訴更一字第14號判決駁回，經本院以106年度判字第206號判決維持而告確定，依行政訴訟法第213條規定，兩造即不得就此再為爭議。原確定判決認系爭產品是否為廢棄物清理法之事業廢棄物，乃再審被告102年1月28日函之處分法效，與原處分係廢止系爭產品之登記之效果有別；並就行政程序法第123條第4款規定要件及本件何以無該法第126條規定之適用等情論明無訛，經核與前開規定及說明並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規顯有錯誤之情事。再審意旨無非執其主觀歧異之法律見解，對於業經原確定判決詳予論述不採之事項再予爭執，委無足採。另本件原確定判決認定再審原告並非信賴再審被告91年處分准為產品登記始計畫生產，故其無信賴行為，無從依行政程序法第126條規定主張信賴保護原則，並據以駁回其所為再審被告應賠償其損害之主張，核與本院83年判字第1223號判例及91年度判字第1429號判決具體個案不同，再審原告主張原確定判決違反上開判例及判決意旨，亦非有理。
㈤綜上，再審意旨或係重述其在前訴訟程序業經提出而為原確
定判決不採並予指駁綦詳之主張；或係執其法律上之歧異見解再為爭議，難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之情事，再審原告仍執前詞，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。另本件乃行政處分後，因事實變更所為處分之廢止，與廢棄物清理責任究採行為責任或狀態責任無涉，亦無再審原告所稱不當聯結之情事，均併予敍明。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年6月30日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳東都
法官劉介中法官江幸垠法官林文舟法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國106年7月3日
書記官莊俊亨