裁判字號：臺灣臺中地方法院102年訴字第351號民事判決
裁判日期：民國102年04月26日
裁判案由：債務人異議之訴
臺灣臺中地方法院民事判決102年度訴字第351號原告 黃隆榆 訴訟代理人 賴書貞 律師被告行政院農業委員會林務局東勢林區管理處法定代理人 李炎壽 訴訟代理人 劉惠利 律師複代理人 李佳容 上列當事人間請求債務人異議之訴事件，本院於民國102年3月29日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、兩造爭執要旨：原告主張：
㈠鈞院於民國94年1月31日以92年度訴字第3053號判決（下
稱系爭確定判決）原告應將台中縣和平鄉○○○○○區0000000地號（下稱系爭林地），面積1.2538公頃土地內之果樹等工作物剷除，並將土地返還予被告確定在案。嗣被告執系爭確定判決及確定證明書為執行名義（下稱系爭執行名義），對原告為強制執行（即鈞院101年度司執字第47653號強制執行事件，下稱系爭強制執行事件），系爭強制執行程序尚未終結。
㈡被告大舉收回林地之行為，影響梨山地區數十萬農民生計
，多年來一直受到質疑與檢討，立法委員馬 文君 等13人鑑於國有林地租予農民使用，依照約定應造植林木，然農民為維持生計，乃種植經濟果樹，為兼顧國土保安及農業生計，立法院於100年12月5日院會通過「未完成造林的林農租地，在不砍除果樹前提下，暫予續約四年」決議，建請行政院責成農業委員會（下稱農委會）研議，凡尚未完成造林之租地，在不砍除原有果樹之前提下，暫予續約4年，並持續輔導採漸進式，因地制宜之造林措施，行政院則交予農委會研處，嗣農委會於101年11月19日以農林務字第0000000000號函（下稱系爭農委會函文）發文給所轄林務局，訂立具體之處理措施：「(一)由林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。(二)租地安全無虞者：1.持續輔導承租人種植每公頃600株林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期租約，…於104年12月31日前…配合造林經檢測合格者，即辦理續約9年。(三)租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：1.限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。」後，行政院農委會林務局於101年12月20日函文給台灣農努聯盟理事長白仁傑知會相關處理措施。系爭農委會函文係基於法律授權就所轄林班地租約爭議，對下級單位之遵循事項以及相關農民之權利義務所作之規範，非僅屬機關內部事務性規定，被告自應遵守，依法辦理清查、續約及輔導造林之措施，在未依農委會指示逐筆清查及在所訂期限（104年12月31日或102年12月31日）未屆至辦理檢測之前，不得要求原告返還系爭林地。
㈢大甲林區管理處梨山工作站曾於73年5月14日以73甲梨業
字第0481號函釋：「果樹視同造林樹」，而梨山地區農民因信任主管機關之指示說明，在林地上種植、維護果樹之長成，所耗費金錢、人力甚鉅。退步言之，被告縱因政策改變有收回林地之必要，依兩造簽訂之契約第8條約定，被告對於原告合法種植之果樹亦應給予合理補償，故被告未給予原告相當補償之前，原告自得依法主張同時履行抗辯權。
㈣被告有與訴外人即承租人 楊肇基 （75林班假13號）、張希
禹（75林班假55號）續訂租約，允許其二人種植違規作物「銀杏」，反觀被告卻要求原告等其他合法種植果樹之農民返還林地，顯然違反公平及信賴，有圖利特定人之嫌。㈤並聲明並聲明：本院101年度司執字第47653號強制執行事件對原告所為之強制執行應予撤銷。
被告則以：
㈠系爭確定判決已認原告於系爭林立擅自擴墾，栽種果樹或
蔬菜，並未依約造林，且省政府業已於76年提出研究報告並擬定「德基水庫集水區域陡坡農用地（超限利用地）處理方案」，報奉行政院核定後，自82年度起執行終止契約，限期收回林地以維護水庫壽命並保障人民生命財產安全，故由公共利益與政府政策而言，被告有終止租約之理由。又依系爭農委會函文所示，限於租約到期未符續約規定，但未經原告以違約終止租約者為限，被告於86年4月24日以存證信函通知原告於86年5月31日前改正實施造林，然原告至87年5月31日改正期滿一年後仍未改正，被告乃於88年1月7日以存證信函通知原告終止系爭林地租地造林契約，並以起訴狀繕本為終止租約之意思表示，原告業已於92年11月17日收受起訴狀繕本，足認兩造間之租地造林契約於原告收受起訴狀繕本之際即已終止，是原告係無權占有系爭林地，而非租約到期，故兩造間就系爭林地之租賃關係既經被告以原告違約為由，於92年11月17日依法終止，原告係違約遭被告終止租約，並非租約到期未符續約規定之出租造林地承租人，故不適用系爭農委會函文規定。
㈡被告雖與楊肇基、 張希禹 續約，然此乃因不同土地或因土
質、坐落位置不同，所為不同之處理。又是否有違公平、信賴，亦與系爭執行名義之請求權或執行力之判斷無關，應不生消滅或妨礙被告上開請求之效果。
㈢系爭農委會函文僅係針對立法委員之臨時提案，提出其研
議之處理措施，僅為行政院農委會對林務局之內部行政指導，顯非法規命令，不具備法律之拘束力。此外，系爭農委會函文並無直接對多數不特定人民發生法律效果之效力，並無法律上強制力。況國有林地之租賃事宜，乃屬私權事項，被告是否願將系爭林地再行出租予原告、是否同意原告暫緩返還系爭林地等，均屬私法事項，基於私法自治原則，自以當事人有租賃合意、被告已為同意原告續用之表示為其前提要件，原告並未舉證證明兩造就系爭林地有續租之合意、或被告已同意原告延期返還系爭林地，不得以系爭農委會函作為有續租或同意續用之依據。
㈣原告得否依兩造簽訂之租約請求被告補償、進而主張同時
履行抗辯權，乃屬系爭確定判決言詞辯論終結前即已存在之事由，並非系爭確定判決言詞辯論終結後始發生之事由，原告無從以之主張同時履行抗辯，進而拒絕返還系爭林地等語置辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
貳、得心證之理由：原告主張被告以本院92年度訴字第3053號民事確定判決為執
行名義，就原告應拆除地上物並返還之系爭林地聲請強制執行，經本院以101年度司執字第47653號強制執行事件受理，系爭執行事件之執行程序尚未終結，及農委會於101年11月19日以系爭農委會函致林務局等節，均為被告所不爭執，且有系爭農委會函附卷可稽（參本院卷第21頁），並經調閱上開強制執行卷宗查核無訛，堪信為真正。
原告主張系爭農委會函所示之相關處理措施，為被告所應遵
守之法規命令，在被告未依農委會指示逐筆清查及在所訂期限（104年12月31日或102年12月31日）未屆至辦理檢測之前，不得要求原告返還系爭林地，及被告未補償前，原告得主張同時履行抗辯等語，則為被告所否認，並以前揭情辭置辯。經查：
㈠按執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發
生，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴。如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。則為強制執行法第14條第1項所明定。是強制執行法第14條第1項規定之債務人異議之訴，須執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，始得提起。所謂消滅債權人請求之事由，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、債權讓與、債務承擔、更改、消滅時效完成、解除條件成就、契約解除或撤銷、另訂和解契約，或其他類此之情形；所謂妨礙債權人請求之事由，例如債權人同意延期清償、債務人行使同時履行抗辯權等（最高法院98年度台上字第1899號判決意旨參照）。依前開規定及說明，原告提起債務人異議之訴，自應就系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙被告請求之事由發生之利己事實，負舉證之責任。
㈡各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其
性質分別下達或發布，並即送立法院，為中央法規標準法第7條所明定。而依行政程序法第150條之規定，法規命令係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定；法規命令之內容並應明列其法律授權之依據。且法規命令除需依行政程序法第152條至156條規定之法定程序訂定外，並須於訂定後以刊登政府公報或新聞紙之方式發布（行政程序法第157條）。查系爭農委會函載明：「主旨：有關立法院第8屆第2會期第6次會議決議馬委員文君等18人所提『本會林務局經管國有林地租予林農使用，林農長期種植經濟果樹作物維持家庭生計，政府應予重視。本會應謀求兼疇並顧方案，...』臨時提案，謹將研議情形，報請鑒查。」等語，可知原告所舉上開立法院決議並非經依立法程序正式通過之法律，且系爭農委會函僅係針對立法委員之臨時提案，提出其研議之處理措施，並非草擬或訂定法規命令。又系爭農委會函於說明三敘明：「本會業就租約到期未符續約規定之出租造林地，訂定下列處理措施，以兼顧國土保安及解決林農保險資格問題：(1)由本會林務局各林管處逐筆確實查證、記錄，是否造成水土危害。(2)租地安全無虞者：1.持續輔導承租人種植每公頃600株林木，與承租林農訂立至104年12月31日止短期租約，並於租約中明定『不得有改變租地現狀之情事發生，並須於104年12月31日前完成混植每公頃600株造林木，屆期未依約完成造林，無異議交還林地』之限制條件，租期內倘配合造林經檢測合格者，即辦理續約9年。2.....(3)租地已致生水土危害或有水土危害之虞者：1.限102年底前全面完成造林，檢測合格即續約9年。2.屆期拒不配合造林者，不予以續約，依程序辦理收回林地。」等語，由系爭農委會函示全文觀之，系爭農委會函內既無揭示法規命令之名稱，亦未明列法律授權依據，更未依行政程序法關於法規命令所定程序為訂定、發布，其顯非法規命令。且依系爭農委會函之內容，僅係提出研議之處理措施，以輔導、協助處理林務局與承租國有林地卻未依法造林農民間關於國有林地收回或予續租之糾紛，並無直接對多數不特定人民發生法律效果之效力，其性質應屬行政指導，僅有指導、督促之效果，並無法律上強制力。再者，原告提出之行政院農委會林務局101年12月20日林政字第0000000000號函文（參本院卷第23頁）之函覆對象為臺灣農努聯盟理事長，而該函文內容僅為行政院已將原告所述上開行政院農委會研處之處理措施函覆立法院，由此可知亦無對外發生法律效果之拘束力，原告主張系爭農委會函具法規命令之性質，洵不足採。依此，系爭農委會函僅性質上僅屬行政指導，僅有指導、督促之效果，並無法律上強制力，系爭農委會函自非消滅或妨礙被告請求之事由。況且，依系爭農委會函文所示，可知須是租約到期未符續約規定之出租造林地始有適用，而系爭確定判決認定原告未依租約種植約定之造林樹種，而違約種植果樹，經被告以原告違約為由，於92年11月17日依法終止，此經本院依職權調閱該民事卷宗核閱無誤。依此，兩造間就系爭林地之租賃關係經被告以原告違約為由依法終止，自非租約到期未符續約規定之林地，故無系爭農委會函之適用，原告無從援引系爭農委會函作為被告不得以強制執行程序收回系爭林地之依據。
㈢原告復主張被告有與楊肇基、張希禹續訂租約，租約內容
允許種植違規作物銀杏，卻要原告返還林地，顯然違反公平及信賴云云。惟查，原告所執前揭事由縱然屬實，基於債權契約之相對性，自無從據以拘束相對人。況且，原告此部分主張亦與強制執行法第14條第1項消滅或妨礙債權人請求之事由不符，原告據此為債務人異議事由，自無足採。
㈣原告雖主張大甲林區管理處梨山工作站於73年5月14日以7
3甲梨業字第481號函釋「果樹視同造林樹」意旨，梨山地區農民信任主管機關之指示說明，在林地上種植、維護果樹之長成，所耗費金錢、人力甚鉅云云，惟原告所執上開事由，係於系爭確定判決即系爭執行名義成立前即已存在，且原告已於本院92年度訴字第3053號請求返還林地事件中主張上開事由，此經本院調閱該民事卷宗查核無誤（參該卷第200頁），故原告所陳縱使屬實，亦與強制執行法第14條第1項規定不符。從而原告主張有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，尚不足採。
㈤原告復主張依兩造簽訂之契約第8條，被告未給予原告相
當補償之前，原告得主張同時履行抗辯云云。然按同時履行抗辯，係因契約互負債務者，於他方當事人未為對待給付前，得拒絕自己之給付，民法第264條第1項前段定有明文。故所謂同時履行之抗辯，乃係基於雙務契約而發生，倘雙方之債務，非本於同一之雙務契約而發生，縱令雙方債務在事實上有密切之關係，或雙方之債務雖因同一之雙務契約而發生，然其一方之給付，與他方之給付，並非立於互為對待給付之關係者，均不能發生同時履行之抗辯（最高法院59年台上字第850號判例要旨參照）。觀之卷附台灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書第8條（下稱系爭契約，參本院卷第9頁）約定：「林務局因政府政策需要，停止出租造林地時，得終止契約，租地造林人不得異議，所造林木得依約分收或與補償。」可知兩造約定須是林務局因政府政策需要而終止契約時，始有該條之適用。然系爭確定判決係以原告違反契約不得擅自擴墾及不得增植或補植果樹之約定，而依據系爭契約第6條第4款、5款、10款約定終止契約，與系爭契約第8條所約定之要件不符，原告即難據此主張被告應給予補償。另觀之系爭契約第8條約定之文義，可知被告就是否對原告所造林木予以補償具有裁量權，並無依系爭契約而應負給付補償金之義務，故原告對系爭契約有補償金債權之主張，與被告請求之租賃物返還請求權及物上請求權並非基於雙務契約而發生，並無對待給付關係。故原告據此主張有妨礙相對人請求之事實，亦不足採。
綜上所述，原告主張本件有消滅或妨礙被告系爭執行名義請
求之事由發生，均屬無據。原告提起本件債務人異議之訴，請求撤銷本院101年度司執字第47653號強制執行事件所為強制執行程序，為無理由，應予駁回。
原告雖請求本院向立法院函查行政院於101年11月28日就「
農委會101年11月19日農林務字第0000000000號函」函覆立法院之內容為何以及立法院收文後之處理方式，以釐清行政院農委會101年11月19日農林務字第0000000000號函文之性質及效力。惟查，行政院農委會101年11月19日農林務字第0000000000號函之效力，業經本院詳述如前，自無調查之必要。
本件判決之結果已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，毋庸一一贅述，附此敘明。
訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中華民國102年4月26日
民事第三庭審判長法官陳宗賢
法官高英賓法官徐右家正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中華民國102年4月26日
書記官鄭俊明