裁判字號：最高行政法院111年上字第752號判決
裁判日期：民國113年09月12日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院判決111年度上字第752號上訴人 梁聯發 訴訟代理人 陳孟嬋 律師被上訴人內政部代表人 劉世芳 輔助參加人臺中市政府代表人 盧秀燕 上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國111年8月18日臺中高等行政法院110年度訴字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由
一、被上訴人代表人由 徐國勇 先後變更為 林右昌 、劉世芳，茲分據各該代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、輔助參加人（下稱參加人）依都市計畫法第26條規定，自民國102年9月2日公告辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫（第4次通盤檢討）（第2階段）」案之作業，並依同法第19、
20、28條規定，分別於103年7月23日、107年5月8日及108年9月6日辦理公開展覽，該公開展覽草案及公開展覽期間人民陳情意見，自103年起至106年止提請臺中市都市計畫委員會（下稱臺中市都委會）審議後，報請被上訴人都市計畫委員會（下稱被上訴人都委會）107年3月27日第919次會議、108年6月18日第948次會議、109年2月11日第962次會議審議決議後，被上訴人於109年6月4日以原處分核定，交由參加人以109年6月17日府授都計字第1090137948號公告實施，自109年6月18日零時起生效。該變更計畫案計有24案變更內容，其中「變更臺中市都市計畫主要計畫（第4次通盤檢討）（第2階段）」變更內容明細表新編號48案（下稱「變48案」或系爭變更計畫案）之位置為東區新建國市場南側加油站專用區及綠地用地，其變更內容包含兩部分，第1部分：由原計畫「加油站專用區」（油專11）0.22公頃部分，變更為新計畫「廣場兼停車場用地」；第2部分：由原計畫「綠地用地」(綠62）0.01公頃，變更為新計畫「道路用地」（0.01公頃）。上訴人不服原處分將其所有位於「變48案」之臺中市○區○○段0-0地號土地（下稱系爭土地），由原計畫「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場用地」，乃提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：「訴願決定及原處分關於變更系爭土地使用分區為『廣場兼停車場用地』部分撤銷。」案經臺中高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第67號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：「1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分中『變48案』關於將『加油站專用區』變更為『廣場兼停車場用地』部分撤銷。
」（上訴聲明第2項逾系爭土地部分，核屬上訴人就原審漏未判決部分聲明不服，以聲請補充判決論，詳如後述）。
三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠「變48案」用地，包含系爭土地(○區○○段0-0地號土地)、財
政部國有財產署所有之○區○○段00-0、00-00及00-00地號等3筆土地、台糖公司所有之○區○○段00-0、00-0及00-0地號等3筆土地，與中油公司設立之中油○○○加油站形成四方形區塊，面臨○○路，旁邊為○○路、○○路，後方為新的建國市場。臺中市都委會第11、27次專案小組會議討論，針對「油專11」除中油公司土地現況已設置加油站使用部分維持「加油站專用區」使用外，其餘建議併同東側及北側道路用地變更為「廣場兼停車場用地」，其理由為：⑴加油站專用區（油專11）範圍內，部分土地為台灣中油公司所有，現況已設置「○○○加油站」使用，其餘土地現況閒置。⑵考量加油站專用區內閒置土地均為公營事業土地及公法人土地，為促進土地有效利用，並增加建國市場周邊停車空間，故將閒置加油站專用區併同其周邊道路用地變更為廣場兼停車場用地，以利整體規劃利用。該建議經臺中市都委會105年4月29日第55次會議決議「照專案小組建議通過」。
㈡上訴人係於105年5月27日標得系爭土地，並於105年7月12日
完成所有權移轉登記，是以，臺中市都委會105年4月29日第55次會議決議時，系爭土地所有權人仍為臺灣臺中農田水利會（下稱臺中農田水利會），顯見早在上訴人取得系爭土地所有權之前，臺中市都委會基於該區塊整體交通、環境、發展情形之考量，而決議將包含系爭土地在內之「變48案」變更為廣場兼停車場用地，且當時土地所有權人除台糖公司為國營事業外，其餘臺中農田水利會、財政部國有財產署則為公法人、行政機關（農田水利會於109年10月1日改制為行政機關），符合都市計畫法第42條第2項「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之規定。又即便被上訴人都委會第919次會議誤系爭土地為臺中農田水利會所有，然上訴人於被上訴人都委會第919次會議之後，參加人辦理第2次公開展覽期間提出陳情意見，並經參加人核列為陳情案，且就其陳情理由提出研析意見，復經被上訴人都委會專案小組初步建議認上訴人陳情理由未便採納，則被上訴人都委會第948次會議已確實認知上訴人為系爭土地所有權人，自無上訴人主張基礎事實錯誤之情形。
㈢針對上訴人陳情建議及理由，參加人未便採納之理由為：⑴考
量中油公司對油專11剩餘土地已無利用需求，且因油專11於第3次通盤檢討前為加油站用地，故配合建國市場及周邊停車需求調整其公共設施用地性質。⑵陳情土地坐落於○○路、○○路及○○路交會處，且位於新建國市場之入口處，交通動線複雜，不宜進行高強度開發使用。且考量陳情土地範圍狹長不整，不適宜興建立體化之停車設施使用，故建議仍依臺中市都委會及被上訴人都委會專案小組會議通過方案，變更為廣場兼停車場用地，以發揮公共開放空間設置效益，形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與建國市場之緩衝空間。⑶針對計畫書內容相關意見說明如下：①「變48案」變更範圍內土地以國有土地及台糖土地為主，考量台糖公司為公營事業單位，非一般私人土地，符合「優先利用適當公有土地」之變更原則。②變更範圍內私有土地取得方式除以一般徵收方式取得外，台糖公司土地亦得採租用方式減少用地取得費用。③有關本案事業及財務計畫將請參加人所屬建設局妥予編列，納入計畫書敘明。④有關建國市場停車空間應自行改善及發展大眾運輸系統之意見將轉請參加人所屬經濟發展局及交通局參酌辦理。⑤有關補公展計畫書內容主要呈現超出原公開展覽範圍之變更案件，並非最後定案計畫內容，本案將依被上訴人都委會審決結果，依都市計畫相關法令製作核定計畫書圖。是以，上訴人之陳情案，經過參加人研析意見，已充分說明變更用地之理由、使用台糖公司土地之後續措施，對於上訴人系爭土地之開闢期程及財務計畫，亦表明將由參加人所屬建設局妥予編列並納入計畫書中，而被上訴人都委會專案小組亦認同參加人之意見。108年6月18日被上訴人都委會第948次會議審議第1案：臺中市政府函為「變更臺中市都市計畫主要計畫（第4次通盤檢討）（第2階段）案」，該審議案件說明二載明：「案准臺中市政府107年12月24日府授都計字第1070317036號函送其餘案件（含補辦公開展覽期間人民陳情案件）到部，因案情複雜，經簽奉核可，由本會……組成專案小組，於108年1月14日、108年1月29日、108年2月18日、108年2月25日、108年4月18日召開5次專案小組會議，獲致具體建議意見，並經臺中市政府108年5月13日府授都計字第1080108484號函送依專案小組建議意見處理情形對照表及相關資料到部，故提會討論」並決議：「本案除下列各點外，其餘准照臺中市政府108年5月13日府授都計字第1080108484號函送修正計畫書、圖及本會專案小組建議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報請內政部逕予核定。」足知被上訴人都委會第948次會議係基於充分資訊，並經過專案小組多次會議之初步審核後提出具體建議意見，始提案於被上訴人都委會第948次會議中充分討論而形成決議，其審議程序及內容並無違誤。被上訴人乃據以109年6月4日原處分核定系爭變更計畫案。㈣依都市計畫法及其相關法令規定可知，經發布實施的都市計
畫，擬定機關於一定期間內應通盤檢討1次，並可依發展狀況作必要之變更，而變更計畫之核定，必須經由不同屬性、不同利益觀點代表所組成之都委會進行審議，此時是否符合變更計畫要件之判斷，或計畫內容形成的決定，都是都委會審議的範圍，且都委會之審議應依會議方式進行，並在一定比例委員的出席及出席委員一定比例的同意下始得決議，寓有專業決定及多元意見之意義，法律有意以都委會之決定為專家判斷，因此，都委會審議所作成之決定應有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院應尊重行政機關所為之專業判斷而採低密度審查。有關「變48案」中將原「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場」用地，符合公益性、合理性及必要性之理由，業經參加人詳述，復經被上訴人都委會審議通過，應屬認同參加人系爭變更計畫案之公益性、合理性及必要性等理由。又被上訴人都委會組成成員符合「各級都市計畫委員會組織規程」第4條規定，而系爭變更計畫案之審議過程並無基於錯誤事實為判斷、不遵守一般有效價值判斷或因不當連結作成決定等情事，且參諸被上訴人都委會第919次及第948次會議紀錄，其已就「變48案」審查資料加以充分討論，係依法定程序經實質審議作成決定，並無判斷恣意濫用之違法情事，故被上訴人都委會關於「變48案」之專業判斷，法院應承認其判斷餘地並予尊重。從而原處分關於「變48案」系爭土地由原「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場」部分，自屬於法有據。綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人請求撤銷訴願決定及原處分關於變更系爭土地使用分區為「廣場兼停車場用地」部分難認有據，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠109年1月15日公布、109年7月1日施行之行政訴訟法施行法第
14條之5規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」查系爭變更計畫案係於109年6月4日核定、同年月18日發布實施，為109年7月1日都市計畫審查程序專章施行前即已發布實施，是依前開規定，本件並無修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序專章的適用。又系爭變更計畫案雖屬擬定機關對原都市計畫所為定期通盤檢討之變更，惟系爭變更計畫案將系爭土地由原計畫「加油站專用區」，變更為「廣場兼停車場用地」，有直接限制系爭土地所有權人之權益，依司法院釋字第742號解釋意旨及前揭規定，足認被上訴人109年6月4日函即具行政處分之性質而得為行政訴訟之爭訟標的，於修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序，合先敘明。
㈡都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不
得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。惟都市發展為一動態過程，都市計畫發布實施後會因人口規模與組成、交通運輸建設、產業結構、氣候環境變遷等因素，導致計畫內容不符社會實際發展需求，或有窒礙難行之處，故應於一定時間內依實際發展需求進行適當的修正，以匡正都市發展方向，發揮都市計畫應有之功能。
㈢都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創
造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別。立法者多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，並非因此不受節制，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行全面合法性審查。復因都市計畫之規劃者在進行規劃及計畫決定時，必須綜合考量前述各項需求及政策、財政等各種複雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。
㈣經查，參加人辦理系爭變更計畫案，將該案之「變48案」原
計畫「加油站專用區」（油專11）0.22公頃部分，變更為新計畫「廣場兼停車場用地」，系爭變更計畫案自參加人擬定變更、公開展覽及舉辦說明會、對公民團體反映意見之處理(就上訴人陳情部分)、逐級審議後，始經被上訴人以原處分核定及交由參加人發布實施等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據相符，則系爭變更計畫案之作成業已踐行都市計畫法第19條至第21條所定公眾參與之規定，並無違反正當法律程序之情事。內政部102年7月29日內授營都字第1020807705號函釋意旨，該都市計畫擬定機關就涉及檢討變更土地使用分區或變更為公共設施用地之土地所有權人，應予以通知公開展覽事宜，旨在使土地所有權人於公開展覽說明會有到場陳述意見之機會。原判決已敘明系爭變更計畫案第2次公開展覽期間，上訴人已出席公開說明會，其提出陳情意見，亦經參加人核列為陳情案，並經被上訴人都委會第948次會議實質審查，最終未採納上訴人之建議等情，足見被上訴人就系爭變更計畫案之核定，業經擬定機關於公開展覽說明會，由上訴人到場參與，而其所提出之陳情意見，亦經斟酌後說明不採納之理由作成核定，並無違於憲法保障人民財產權。上訴意旨主張參加人未以掛號或專人送達通知土地所有權人參與草案公開展覽，違反正當法律程序，原判決認程序並無違法，有判決不適用法規云云，核屬主觀一己之見解，就業經原判決論述不採之事由再予爭執，自無可採。
㈤主要計畫主要是依據計畫地區範圍人口之成長、分布、組成
、計畫年期內人口與經濟發展之調查與推計，預測未來發展目標，規劃土地使用及公眾運輸系統、主要上下水道系統及公共設施用地等配置，而為綜合性、一般性、長期性及全盤性計畫，以作為發展及建設之原則性指導，並為細部計畫之準則。又為兼顧計畫之穩定性及因應變化之可調整彈性，指示主管機關以預測25年內之發展為原則，惟應隨時事變化，於都市計畫發布實施後3至5年為一期加以通盤檢討。都市計畫法對於公共設施用地之規劃原則之規範密度規定於第42條：「(第1項)都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。……。(第2項)前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。
」第43條規定：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」可知都市計畫地區範圍內公共設施用地固應儘先利用適當之公有土地，惟倘無適當之公有土地，依同法第48條規定，尚得依徵收、區段徵收及市地重劃之方式取得。經查，系爭變更計畫案之系爭土地由原計畫「加油站專用區」（油專11）0.22公頃部分，變更為新計畫「廣場兼停車場用地」，其主要理由為加油站專用區（油專11）範圍內，部分土地為台灣中油公司所有，已設置「○○○加油站」使用，其餘土地為台糖公司、財政部國有財產署及一般私人所有，且現況閒置，考量加油站專用區內閒置土地為國有土地及公營事業土地，為促進土地有效利用，並增加建國市場周邊停車空間，故將閒置加油站專用區變更為廣場兼停車場用地，以利整體規劃利用。原審以考量中油公司對油專11剩餘土地已無利用需求，且因油專11於第3次通盤檢討前為加油站用地，故配合建國市場及周邊停車需求調整其公共設施用地性質，系爭土地坐落於○○路、○○路及○○路交會處，且位於新建國市場之入口處，交通動線複雜，不宜進行高強度開發使用，且考量系爭土地範圍狹長不整，不適宜興建立體化之停車設施使用，系爭變更計畫案變更為廣場兼停車場用地，以發揮公共開放空間設置效益，形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與建國市場之緩衝空間，符合公益性、合理性及必要性，因而維持原處分，駁回上訴人之訴，自於法有據。原判決業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，認事用法核無違誤，並無判決違背法令之情事。上訴意旨再就原審已詳為論斷之事項，主張原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，並無可採。
㈥公共設施之設置在於滿足都市居民對各項生活機能與公共服務之需求，進一步提高生活水準，促進地方發展。都市計畫之主管機關在進行規劃及計畫決定時，需綜合考量各項需求及政策、財政等各種複雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。法院對於計畫形成自由是否符合利益衡量原則之審查，應僅得審查其是否有利益衡量瑕疵，包括是否未為衡量或衡量怠惰、衡量不足、衡量錯誤及衡量不合比例等，是除該決定有前述違法情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。經查，系爭「變48案」用地，包含系爭土地(○區○○段0-0地號土地)、財政部國有財產署所有之○區○○段00-0、00-00及00-00地號等3筆土地、台糖公司所有之○區○○段00-0、00-0及00-0地號等3筆土地，與中油公司設立之中油○○○加油站形成四方形區塊，面臨○○路，旁邊為○○路、○○路，北邊為新的建國市場。於臺中市都委會105年4月29日第55次會議即決議：針對「油專11」除中油公司土地現況已設置加油站使用部分維持加油站專用區使用外，其餘建議併同東側及北側道路用地變更為廣場兼停車場用地。而臺中市都委會第55次會議達成前開決議之時，系爭土地原所有權人仍為臺中農田水利會，嗣上訴人於105年5月27日始標得系爭土地，並於105年7月12日完成所有權移轉登記，系爭土地所有權移轉變更係於臺中市都委會105年4月29日第55次會議之後等情，為原審依法確定之事實，原審以「變48案」早在上訴人取得系爭土地所有權之前，即由臺中市都委會基於該區塊整體交通、環境、發展情形之考量，而決議將包含系爭土地在內之「變48案」變更為廣場兼停車場用地，當時土地所有權人除台糖公司為國營事業外，其餘臺中農田水利會、財政部國有財產署則為公法人、行政機關（農田水利會於109年10月1日改制為行政機關），應符合都市計畫法第42條第2項「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」之規定，並無違誤。嗣於臺中市都委會第55次會議決議後未久，系爭土地所有權人雖變更為上訴人，然被上訴人仍考量「變48案」變更範圍內土地以國有土地及台糖公司土地為主，考量台糖公司為公營事業單位，非一般私人土地，符合「優先利用適當公有土地」之變更原則，變更範圍內私有土地取得方式除以一般徵收方式取得外，台糖公司土地亦得採租用方式減少用地取得費用，有關本案事業及財務計畫將請參加人所屬建設局妥予編列，納入計畫書敘明。被上訴人業已將上訴人取得系爭土地所有權後所提之陳情意見，充分說明變更用地之理由、使用台糖公司土地之後續措施，對於上訴人系爭土地之開闢期程及財務計畫，亦表明將由參加人所屬建設局妥予編列並納入計畫書中。系爭變更計畫案亦符合都市計畫地區範圍內公共設施用地應儘先利用適當之公有土地，惟倘無適當之公有土地，依同法第48條規定，尚得依徵收、區段徵收及市地重劃之方式取得。又系爭土地原屬「加油站專用區」，其毗鄰土地臺中市○區○○段00地號土地現況已設置中油○○○加油站，依加油站設置管理規則第8條第1項第3款規定，不宜再於相同區位新設加油站設施，且中油公司亦無利用系爭土地擴大營運之需求，故系爭土地屬於無使用需求之加油站專用區。系爭土地所在之加油站專用區原屬加油站用地，考量系爭土地至本次通盤檢討迄今未依加油站專用區開發利用，依都市計畫規劃原意仍屬公共設施用地性質，系爭土地毗鄰建國市場，位屬該市場地區南側入口之重要交通節點，為創造良好都市環境品質，故維持公共設施用地性質。系爭土地既坐落於○○路、○○路及○○路交會處，且位於建國市場主要入口處，現況交通動線複雜，考量系爭土地範圍狹長不整，不適宜興建立體化之停車設施使用，且系爭土地緊鄰既有中油○○○加油站，為提供災害發生時之消防操作空間及依照加油站設置管理規則設置距離之立法精神，維持緩衝隔離空間，故系爭土地需保留其開闊性，以發揮重要都市防災空間機能，是系爭土地經變更為廣場兼停車場用地，有其合理必要之正當性，並無計畫衡量瑕疵及違反比例原則。原判決維持原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨主張原判決以「參加人為決議變更當時」的狀態，認定原處分符合都市計畫法第42條規定，有判決不適用法規或適用不當之違法，又上訴人取得系爭土地後，「變48案」中私有土地占8成以上，被上訴人恣意作成原處分將其變更為廣場兼停車場用地，違反憲法第23條及都市計畫法第42條「公共設施應儘先利用公有土地」規定，原判決有理由不備之違法云云，自無足採。
㈦都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48
條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。原處分所核定之系爭變更計畫案，其中第5章實施進度及經費，已載明廣兼停167為變48案劃設，由主管機關徵購、撥用或租用台糖土地方式辦理。系爭變更計畫案業已符合都市計畫法第15條第1項第9款所定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……。九、實施進度及經費。」所需表明之事項。原判決已敘明對於上訴人系爭土地之開闢期程及財務計畫，參加人已予編列並納入計畫書中，採取一般徵購方式取得系爭土地，核與都市計畫法無違。上訴意旨主張原判決逕以參加人「對於系爭土地之開闢期程及財務計畫，『已表明』將由參加人所屬建設局妥予編列並納入計畫書中」以及「被上訴人都委會認同參加人意見」就認定參加人已經提出具體建議意見且被上訴人都委會第948次會議亦已為實質審查，有認定事實與所憑證據內容不相適合之判決理由矛盾，並違反都市計畫法第15條規定，有判決不適用法規、不符論理法則與理由矛盾之違法云云，並無足採。又都市計畫並不是開發計畫，並不會明定取得的期限、詳細的預算，公共設施開發時地方政府自會再依當時的財政狀況、物價等因素再為開發計畫。系爭變更計畫案將系爭土地變更為廣場兼停車場用地，係在補充依都市計畫法第45條規定劃設不足之公共設施用地之面積，並作為都市防災空間，有其必要性。參加人所屬建設局106年5月1日之函文（原審卷1第369頁），就新建國市場南側土地變更為「廣場兼停車場用地」乙節，固載稱恐不符廣場使用機能，而為不建議變更。惟參加人於原審準備程序時已說明，已就建設局該函文考量過，就正反意見，而為公益及私益之衡量後，擬定系爭變更計畫案，並經被上訴人審議後作成原處分（原審卷1第395至405頁）。原判決維持原處分，亦已就系爭變更計畫案符合公益性、合理性及必要性，詳為說明，核已就被上訴人原處分之作成，為利益衡量之審查。原判決雖未就建設局該函文為說明，惟不影響判決之結論。上訴意旨主張原判決評估本件變更之合理性、必要性及公益性時，未斟酌建設局之意見，有判決未憑證據之違法，復未具體說明不採之理由，僅以被上訴人具有判斷餘地而駁回上訴人之請求，亦有理由不備之違法云云，自無足採。
㈧所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理
由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備理由或矛盾有間。原處分係考量中油公司對油專11剩餘土地已無利用需求，且因油專11於第3次通盤檢討前為加油站用地，故配合建國市場及周邊停車需求調整其公共設施用地性質，因此變更為廣場兼停車場用地，以發揮公共開放空間設置效益，形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與建國市場之緩衝空間。原判決乃以原處分關於「變48案」系爭土地由原「加油站專用區」變更為「廣場兼停車場」，並無基於錯誤事實、無違反法定程序，亦無違反公益性、合理性及必要性之比例原則等情，因而維持原處分，並無判決理由矛盾之情事。又系爭變更計畫案係將加油站專用區變更為廣場兼停車場用地，並非僅係停車場用地，原判決未再論述詳細停車位需求，所為利益衡量，並無違誤。上訴意旨主張其於原審已提出證據說明建國市場
3、4樓設有812個汽車停車位及1,018個機車停車位，周邊停車格也有200餘個，系爭土地若作停車場使用，僅能停放20台車，加上台糖公司土地，也僅能停放約40台車，因此，為「增加40個停車位」或為「形塑建國市場入口景觀意象，並作為加油站設施與建國市場之緩衝空間」而增加新臺幣3億1千萬元之財政負擔，顯極度不合比例原則，參加人一方面保留位於上開大型購物中心專用區計畫南端入口最外側的原加油站專用區，另方面卻將系爭土地變更為廣場兼停車場用地，其變更理由顯有矛盾，上訴人於原審已表明台糖公司曾陳情希望變更為商業用地，原判決未予審酌，逕採參加人及被上訴人之主張，有判決不適用法規及判決不備理由之違法云云，並無足採。
㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又上訴人在原審辯論意旨狀追加聲明請求判命：「1.訴願決定及原處分中『變48案』關於將『加油站專用區』變更為『廣場兼停車場用地』部分撤銷。2.訴願決定撤銷。」，原審僅於判決理由中敘明不予准許，並以原起訴聲明部分為審理範圍，惟原審就上訴人此部分追加聲明（逾系爭土地部分），未另以裁定駁回，亦未於原判決諭知併予駁回，此部分核屬漏未判決。上訴聲明再為相同之請求，顯係就此脫漏部分聲明不服，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第233條第2項規定，以補充判決論，自應由原審就其聲請為補充判決，併此敍明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國113年9月12日
最高行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官鍾啟煒法官陳文燦法官林秀圓法官王俊雄以上正本證明與原本無異中華民國113年9月12日
書記官張玉純