最高行政法院104年度判字第646號判決

裁判字號：最高行政法院104年判字第646號判決

裁判日期：民國104年11月05日

裁判案由：確認行政處分無效

最高行政法院判決
104年度判字第646號上訴人 林順力
林順展 共同訴訟代理人 劉欣怡 律師被上訴人臺南市永康區公所代表人 王峻明 訴訟代理人 莊美貴 律師
參加人財政部國有財產署代表人 莊翠雲
參加人 孫永年
孫榮彬 孫鈴翔 上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國104年6月30日高雄高等行政法院103年度訴字第269號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人林順力及林順展之各被繼承人 林清連 與 林莫測 於民國38年1月1日起，向出租人 孫金寬 、 孫花甲 及 孫伯芽 等3人承租坐落改制前臺南縣○○鄉○○段（下稱○○段）973地號土地（土地面積0.7085公頃），承租面積0.4甲（下稱系爭耕地），依系爭耕地租約副本之記載，其承租面積嗣自0.4甲變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃）。爾後於86年間，○○段973地號分割增加973-1地號，973地號土地承租面積為0.2847公頃，973-1地號土地承租面積為0.0009公頃。
又系爭耕地出租人之一孫金寬於86年間死亡，其繼承人以系爭耕地所有權應有部分12分之10抵繳遺產稅並移轉登記為國有，參加人財政部國有財產署（原財政部國有財產局，下稱國產署）接管後繼受該部分土地租約。嗣因實施地籍圖重測，系爭耕地面積略有減少，原○○段973-1地號變更為○○段470地號（參加人孫永年等3人出租部分為0.000113公頃，國產署出租部分為0.00075公頃），原○○段973地號變更為○○段476地號（參加人孫永年等3人出租部分為0.047225公頃，國產署出租部分為0.23725公頃），承租面積合計為0.285338公頃。上訴人以上揭承租面積自0.4甲變更為0.2945甲（即0.2856公頃）係被上訴人竄改所致，數次向被上訴人申請變更，均遭否准。嗣上訴人以102年1月4日順地籍字第1020104號函附耕地三七五租約變更登記申請書，向被上訴人申請系爭租約之變更登記（○○段476地號土地承租面積：參加人孫永年等3人出租部分自0.047225公頃變更為0.064335公頃，參加人國產署出租部分自0.23725公頃變更為0.3228公頃；○○段470地號土地則維持原租約面積）。被上訴人以上訴人申請理由與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符，而以102年1月21日所民政字第1020015554號函（下稱被上訴人102年1月21日函）駁回上訴人之申請。嗣上訴人以103年3月12日書函被上訴人，請其確認系爭租約行政處分無效，請求回復至原始租約0.4甲，惟被上訴人未予以回覆，上訴人遂提起本件確認行政處分無效之訴訟。案經原判決駁回其訴，上訴人不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）參加人國產署在原審之複代理人 曾友和 是否具有編制內之專任法制人員資格，或僅屬臨時約聘暫編之法務人員，其資格是否符合行政訴訟法第49條，應予查明。（二）系爭租約於38年1月1日起至43年12月31日期間，因被上訴人之行政疏失，致原承租面積0.4甲遭被上訴人竄改為0.2945甲，則被上訴人將○○段973地號面積0.4甲竄改變更為0.2945甲之行政處分，具有行政程序法第111條第1款至第7款規定之情形，自屬無效之行政處分。（三）依102年3月6日協調會結論，出租人已同意不再追究承租面積，和解方案早已呈現，只是被上訴人一直不願徹底執行而已。又國產署訴訟代理人供述38年訂約時的抄本，係出租人交給國產署，嗣又稱不知是何人提供？明顯矛盾。（四）耕地租約之變更應有書面及申請書，被上訴人迄今無法提出任何書面及申請書，顯已違反耕地三七五減租條例第6條規定，而被上訴人已間接承認沒有徵收放領之事實，且亦無法查明變更原因與法律依據，則其所為將○○段973地號承租面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分，及被上訴人102年1月21日函之行政處分，自屬無效等語，求為判決確認被上訴人將坐落改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（原審卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）及被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效。
三、被上訴人則以：（一）上訴人主張被上訴人於42年間以一紙浮貼變更租約面積之處分及102年1月21日函處分無效，未經訴願程序，即提起本件行政訴訟，其起訴不合法，依法應裁定駁回之。（二）上訴人主張之租約是於38年訂立，租賃期間為6年，距離42年變更承租面積迄今已60年，現今承租人與出租人皆非當年契約變更之當事人，依現存檔案資料，除被上訴人所留存之耕地租約副本外，並無當年其他租約變更之檔案資料，且租佃雙方就當年租約面積變更之原因亦無法提出相關文件證明有約定變更租約面積一事，上訴人未能提出有利於己之證據，逕認42年變更系爭租約之承租面積於法有違，並無理由。況上訴人繼承後迄今已數十年，皆未曾向被上訴人提出變更私有耕地租約租用面積之申請，且上訴人與國產署簽訂之國有耕地租賃契約中，關於耕地面積亦記載為「0.2847公頃、0.0009公頃」、「0.23725公頃、0.00075公頃」等字樣，並非如上訴人所主張應為0.4甲（即0.38797公頃），更可明證系爭租約耕地面積確為上訴人所確定。故上訴人所為耕地面積遭被上訴人變更登記之指述並非事實。
（三）被上訴人102年1月21日函依行政程序法第96條第1項規定作成，上訴人僅泛稱有重大明顯之瑕疵，惟並未具體表明有何重大明顯之瑕疵，上訴人指述不足採信。再者，被上訴人所保管系爭租約副本上五紙浮貼記載，係依法所為，此觀臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第12條規定（45年9月5日臺灣省政府（45）府祕法字第86350號令發布；89年8月22日以臺灣省政府89府法二字036354號令廢止）即明。因此對於租約內容有變更者，依前揭規定即以加貼附表將變更內容予以註記，絕非被上訴人自行變更租約內容等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張：（一）參加人國產署部分：系爭耕地於86年3月15日因前所有權人孫金寬死亡，其繼承人將其應有部分12分之10抵繳遺產稅移轉登記為國有，參加人國產署接管後繼受租約。而參加人國產署89年4月15日第88FA0776號「國有非公用土地/房屋申租簽核表」中申請資枓之審核證件資料顯示，「F01原租約」係上訴人提供。又查，原「臺南縣私有耕地租約」亦為上訴人提供參加人國產署換約收執。（二）參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔部分：1.坐落○○段470、476地號土地於38年時訂有系爭租約，當初訂約時，承租面積為0.4甲，地租為甘藷2625公斤/年，42年時，承租面積更改為0.2856公頃，應繳地租也相對減為甘藷1800公斤/年，由這些數字的變動，推想地主與佃農之間應有共識，否則經過60幾年10次的續約，地主與佃農皆無提出異議，如今上訴人突然提出耕地面積減少，並不合理。2.又本件上訴人繼承後，亦已經歷3次耕地租約續訂，然上訴人皆未曾向參加人孫永年、孫榮彬及孫鈴翔即出租人提出耕地租約面積更正之要求，且上訴人向被上訴人提出之耕地租約續訂申請書上承租面積均記載0.2856公頃（即0.2945甲），而非0.4甲，故就系爭租約面積確實為0.2856公頃（即0.2945甲），亦為上訴人所確認之事實。3.況上訴人對於其所主張系爭耕地租約面積應為0.4甲而非0.2945甲之事實，迄今仍未提出任何之證據足以證明，僅一再以被上訴人所登載文件為爭執，實屬無理由等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）參照本院51年判字第152號判例及56年判字第377號判例，及按行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項規定。本件依上訴人起訴主張其起訴狀所載請求將系爭租約面積更改為0.4甲，係確認行政處分無效之當然法律效果，其起訴之聲明為請求確認被上訴人將坐落改制前○○段973地號面積0.4甲變更為
0.2945甲之行政處分（原審卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）及被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效之行政處分等情，參以耕地三七五租約之登記，係被上訴人基於主管機關之法定職權，本於行政權之作用，而為公法上辦理耕地三七五租約之訂立、變更或換訂登記之單獨行為，應屬行政處分之性質。又本件確認行政處分無效之訴訟，關係上訴人系爭租約承租面積之登記正確性，而此法律關係之不明確，足使上訴人法律上之地位有受侵害之危險，應認有確認之法律上利益，而得提起本件確認行政處分無效之訴訟。而關於被上訴人102年1月21日函之行政處分部分，雖未經踐行請求被上訴人確認該處分無效之行政程序，然於原審法院審理中，被上訴人已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允准上訴人之請求，應認此部分起訴要件業已補正，且確認行政處分無效之訴訟，依法亦無須踐行訴願前置程序，則上訴人提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，合先敘明。（二）關於上訴人訴請確認被上訴人將坐落改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（原審卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）為無效部分：1.按租賃為諾成契約，耕地三七五減租條例第6條第1項載明「本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記」，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效（最高法院51年台上第2629號判例及70年度台上字第1217號判決參照）。準此，耕地租約並非要式行為，亦非以登記為生效要件。次按認定事實所憑之證據，不以能直接證明待證事實之證據（直接證據）為限，倘綜合各種情況及資料能證明一定之間接事實或補助事實，而依此項間接事實或補助事實，根據經驗法則及論理法則之研判與推理作用，得以推論待證事實存在之證據（間接證據或情況證據），亦包括在內。2.經查，雖被上訴人提出系爭租約副本及其上5張浮貼，惟被上訴人對於原審卷第70頁之第1張浮貼何以將面積部分原0.4甲劃掉，旁邊加註變更為0.2945甲，原審卷第69頁之第2張浮貼面積部分直接記載為0.2945甲之變更原因，自承已無保存相關資料可資查考，雖致本件並無直接證據足資認定其所為變更登記處分之原因事實。然審究系爭租約原出租人之一孫金寬死亡後，其繼承人於86年1月22日（原審卷第313-1頁）向參加人國產署提出申請書，請求以○○段973、973-1地號土地應有部分各12分之10抵繳遺產稅，並於86年4月11日移轉登記為國有以抵繳稅款完畢（原審卷第148-151頁）。而依參加人國產署 陳明 其所提供原「臺南縣私有耕地租約」係由上訴人委託受任人洽辦（原審卷第508頁），及稽諸參加人國產署所提供38年訂約及其後續約之系爭租約抄本2紙（原審卷第332-333頁，第332頁左上頁記載：「本抄本與租約副本抄錄無訛」），上訴人雖質疑系爭租約抄本與被上訴人提供之系爭租約副本差異甚大云云，但細究其內容，系爭租約抄本內容與被上訴人持有之系爭租約副本第3張浮貼同，而該租約抄本唯一之浮貼即被上訴人持有之系爭租約副本第4張浮貼，另被上訴人持有之系爭租約副本第5張浮貼為93年地籍重測變更之記載，則已在參加人國產署與承租人換訂變更租約之後，故參加人國產署提出之租約抄本方無如被上訴人持有之系爭租約副本第5張浮貼。由此可見，參加人國產署所持有之系爭租約抄本係抄錄自被上訴人系爭租約副本內容，而其抄錄記載方式雖較為簡略，但其實質內容並無歧異。次觀諸參加人國產署與上訴人於89年5月5日簽訂之「國有耕地租賃契約書」記載租約面積重測前○○段973地號土地為0.2847公頃，973-1地號土地為0.0009公頃，租賃期間自88年4月20日起至89年12月31日，而上訴人2人均在該租約上用印，並經保證人 徐瑞矯 （高中畢業，為上訴人林順力長媳〈原審卷第351、352、496-497頁〉）保證無誤；及參加人國產署與上訴人另分別於89年10月31日（誤載為88年10月31日）、99年12月21日簽訂「國有耕地租賃契約書」，記載租約面積重測後○○段476地號土地為0.23725公頃，470地號土地為0.00075公頃，租賃期間分別為自90年1月1日起至99年12月31日止、自100年1月1日起至109年12月31日止，而上訴人2人均在該租約上用印；此有國有耕地租賃契約書（原審卷第334頁、第510、513頁）、續租通知函（記載系爭租約於89年12月31日屆滿，上訴人如有意續租，請於同年月30日前辦理換約續租手續〈原審卷第511頁〉）及國有耕地定期續租換約申請書（原審卷第512頁）在卷可參，顯見上訴人對上揭租約面積申請換約填載並無異議，且其所載租用面積亦與被上訴人所提供之系爭租約副本所載面積相符，堪予認定。而上訴人既係繼承其父親之私法上權利義務關係而成為系爭租約之當事人，自應對系爭租約內容有所知悉。另上訴人向被上訴人申請辦理休耕補助時，其申報休耕之面積亦為「0.2856公頃」；據此應可推認上訴人繼承之系爭租約內容應與被上訴人管理之系爭租約副本內容並無二致，否則上訴人於引導勘查農地時，自不可能切結其耕作使用之○○段973、973-1地號面積分別為0.2847、0.0009公頃之情。3.再者，上訴人於本件爭議發生後之101年間，雖經指界測量其承租範圍合計為4千平方公尺（原審卷第27頁），然此與其於86年間引導勘查其耕作使用之○○段
973、973-1地號面積分別為0.2847、0.0009公頃乙情不合，尚難依此遽為有利於上訴人之認定。又上訴人雖提出另件承租人 董金城 之耕地租約面積（原審卷第158-163頁）亦有變更記載之情形，然依其所載情形並無從逕為解讀係被上訴人之竄改行為所致，且其變更記載之原因諸多，亦無從執其他不同之耕地租佃關係而為本件爭議之認定依據。是以，上訴人主張系爭租約遭被上訴人竄改承租面積為0.2945甲云云，尚難憑信。4.上訴人雖提出101年3月7日本件租佃爭議之調處結論（原審卷第11頁），及102年3月6日102年永民字第226號私有耕地租約協調會結論（原審卷第12頁），然其內容均未明文肯認本件上訴人所承租之耕地面積係0.4甲，而參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔亦陳述其並未同意上訴人變更租約面積，102年3月6日協調會所稱原始租約面積即是指
0.2945甲等語（原審卷第349、385-386頁），及參加人國產署亦陳述其並未同意上訴人變更租約面積等語（原審卷第38
6、539頁），是以，自無從依上揭租佃爭議之調處及系爭租約協調會結論而為有利於上訴人之認定。5.綜上以觀，耕地三七五租約之登記行政程序，僅係主管機關立於保護佃農及謀求舉證便利而實施之管理措施，並非耕地租佃關係之成立生效要件。是以，租佃雙方當事人對於耕地租賃面積之爭議，自不宜由行政機關之被上訴人片面認定。而被上訴人在系爭租約副本加貼附表並將變更內容予以註記，依現存檔案資料，除上揭由被上訴人及參加人國產署提供其所留存之系爭租約副本、抄本及正本外，雖無當年租約變更之相關直接證據足以證明系爭租約承租面積之變更原因事實，惟綜合上述各項間接證據所認定之間接事實，應可推認被上訴人將系爭租約耕地面積變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃），難謂係出於竄改之不法行為，而與耕地租佃關係當事人之合意有違。是以，被上訴人將系爭租約有關改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（原審卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分），係屬被上訴人基於主管機關之職權所為變更登記之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第6款所例示之無效原因。從而，上訴人依行政程序法第111條之規定，訴請確認被上訴人將改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分（原審卷第66至70頁所示之改制前臺南縣私有耕地租約部分）為無效，於法即有未合，要難准許。（三）關於上訴人訴請確認被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效部分：1.經查，上訴人於102年1月4日以耕地三七五租約變更登記申請書（原審卷第120-121頁），依臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項第12款之規定，向被上訴人請求將系爭租約之承租耕地面積由0.2856公頃回復至0.388公頃，惟經被上訴人以上訴人申請理由核與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符為由，而以102年1月21日函（原審卷第75頁）駁回上訴人之申請。核被上訴人102年1月21日函所載內容，雖未教示救濟方法與期間，惟依行政程序法第98條第3項規定，僅生法定救濟期間延長之效果，並不使行政處分發生無效之效果。另上訴人以101年11月28日順地籍字第1011128號函（原審卷第44頁）請求被上訴人更正系爭租約承租面積時，同日系爭租約之出租人即參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔隨即提出異議聲明書。是被上訴人以102年1月21日函否准上訴人之申請，並無行政程序法第111條第1款至第7款所定處分具有「在某程度上猶如刻在額頭上般」一望即知之重大明顯瑕疵之無效情形，則被上訴人以前函否准上訴人所為將系爭租約面積由0.2856公頃變更回復至0.388公頃之申請，自難謂係無效之行政處分。2.又縱認上訴人主張被上訴人102年1月21日函所為否准處分有違法情事為可採。惟上訴人對於被上訴人之否准處分，並未依行政訴訟法第5條第2項規定，踐行訴願程序，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，且參諸被上訴人102年1月21日函至遲已於同年月25日送達於上訴人（參原審卷第52頁，上訴人102年1月25日順地籍字第102012501號函），惟上訴人迄於103年6月11日始提起本件確認被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效之訴訟，有起訴狀上原審法院收文戳章（原審卷第5頁）可稽，則上訴人此部分之訴，顯已逾行政程序法第98條第3項所定1年之訴願期間，是該部分亦無移送訴願管轄機關之實益及必要。綜上所述，被上訴人將坐落改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分及102年1月21日函之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第7款所列行政處分無效之情形，上訴人訴請確認上開行政處分為無效，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
六、上訴意旨略以：（一） 林秀娟 係參加人國產署南區分署臺南辦事處之代表人，不具律師資格，也非專任法制人員，不具訴訟代理人資格，不能委任複代理人。而國產署複代理人曾友和，不具律師資格，亦非專任法制、法務人員，對此原審法院皆未查明，顯有違誤。（二）被上訴人已於答辯狀內承認未保存所有資料，亦無法證明當年租約變更理由及法令依據及無法了解當年之作業情況，怎能說為合法？被上訴人不只未答辯其所作成之行政處分為合法，而是採取完全置之不理，被上訴人租約變更理由迄今無法提出，本件被上訴人對其所提供之租約副本，依法應為「永久保存之檔案」，被上訴人自承已無保存，已構成違反檔案法第10條、第11條、第12條、第17條、第24條。又上訴人之被繼承人、上訴人及被上訴人均曾持有過租約正本無誤，國產署所持有之系爭耕地租約抄本，到底是誰提供？未調查清楚。且將系爭租約有關改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分，係屬被上訴人基於主管機關之職責，所為變更登記之行政處分，其變更原因自應註記清楚，其變更原因迄今不知，顯屬無效之行政處分，原判決卻仍認定有效，有違行政程序法第111條第1款至第6款所例示之無效原因。（三）又行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利行政處分前，應予該相對人陳述意見之機會，被上訴人就系爭三七五租約竄改登記，駁回上訴人更正登記之申請，即被上訴人作成限制或剝奪人民自由或權利行政處分前，均未給予該上訴人陳述意見之機會。被上訴人顯然已違背行政程序法第102條、第104條、第105條、第106條規定。（四）上訴人持續按原租約耕種0.4甲持續長達65年迄今，由直接證據、間接事實或補助事實，已可證明耕作面積被竄改之事實，此由65至85年間臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）發給系爭耕地0.7甲耕作印鑑卡，足證上訴人耕作面積0.4甲加上董金城耕作面積0.18甲共0.58甲，是可認定。（五）原判決以被上訴人102年1月21日函之行政處分，於原審法院審理中，被上訴人已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允許上訴人之確認處分無效請求，應認此部分確認訴訟起訴要件，業已補正，據以確認行政處分無效之訴訟程序應屬合法，然判決文第52頁卻謂上訴人對被上訴人之否准處分，並未續行訴願程序，即逕行提起確認行政處分無效之訴訟，上訴人已違程序，二者明顯互相矛盾。此部分原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款所稱判決理由矛盾之違法。
（六）上訴人請求訊問證人 董清吉 ，並聲請調查有無徵收放領及錄音光碟等證據，已表明證人及訊問之事項，原審法院應為調查，卻認為無調查之必要而未調查，且未於判決理由中載明不為調查之原因，即構成判決不備理由之違法；另上訴人聲請被上訴人提供當時改為0.29甲之雙方合意資料，被上訴人與原審法院皆未理會，原判決即屬違法。（七）被上訴人102年1月21日之行政處分誤用法令，原審不察而予以援用，完全忽視被竄改事實發生在42年，此次102年行政處分係延續之前錯誤即被竄改後之面積0.29甲，因其先行之行政行為有非法的竄改，後行政行為應承繼其竄改瑕疵，使後行政行為（新租約）成為有瑕疵之行政行為。原判決對被竄改之事實完全未釐清，也完全未述及之下，去論斷後行政處分非屬無效處分，適用法規顯有不當等語，求為判決廢棄原判決。
七、本院查：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。次按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定。而行政訴訟法第6條第1項所謂原告須有即受確認判決之法律上利益，係指原告主張其權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。又依前揭法條第2項規定，確認行政處分無效之訴訟，並無踐行訴願前置程序之必要。合先敘明。
（二）關於程序方面：
1.按「當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟相關業務，雖非律師亦得為訴訟代理人」，行政訴訟第49條第2項第3款定有明文。本件參加人國產署在原審委任其承辦本件訴訟相關業務之當地辦事處負責人林秀娟為訴訟代理人，林秀娟再委任其所屬專任承辦本件業務之曾友和為複代理人，依上開規定，核無不合。上訴意旨謂：林秀娟係參加人國產署南區分署臺南辦事處之代表人，不具律師資格，也非專任法制人員，不具訴訟代理人資格，不能委任複代理人。而國產署複代理人曾友和，亦不具律師資格，亦非專任法制或法務人員，對此原審法院皆未查明，顯有違誤乙節，依上開規定，尚屬誤解法律規定，自無足取。
2.查依上引臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定，耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，應由出租人會同承租人依本辦法之規定申請登記，如因特殊情形，出租人或承租人不能會同對方申請登記時，得由一方陳明理由，填具保證書，呈請單獨申請登記。準此，被上訴人之系爭登記處分，係依當事人申請而作成之行政處分，自非限制或剝奪人民之行政處分，應無行政程序法第102條規定之適用。故上訴意旨所稱：被上訴人就系爭三七五租約竄改登記，及駁回上訴人申請更正承租面積之處分，屬被上訴人作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，均未給予該上訴人陳述意見之機會。被上訴人顯然已違背行政程序法第102條、第104條、第105條、第106條之方式處理法令云云，亦屬誤解法律規定而不足取。
3.原判決以：上訴人請求被上訴人提供當時變更登記之相關資料，業經被上訴人 陳明其 查無保存相關文件資料而無法提供，上訴人另聲請訊問證人董清吉以調查他件租約情形，惟不同之耕地租佃關係係基於不同之原因事實而成立生效，尚難比附援引於本件爭議情形，亦無調查之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經原審斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述等由，已敘明其已盡調查證據之途徑及何以無調查必要之理由，難認有判決不備理由之違誤。是以上訴意旨猶以：上訴人請求訊問證人董清吉，並聲請調查有無徵收放領及錄音光碟等證據，已表明證人及訊問之事項，原審法院應為調查，卻認為無調查之必要而未調查，且未於判決理由中載明不為調查之原因，即構成判決不備理由之違法；上訴人聲請被上訴人提供當時改為0.29甲之雙方合意資料，被上訴人與原審法院皆未理會，原判決即屬違法等情。依上開說明，難認有理。
（三）關於上訴人訴請確認被上訴人於42年間起將坐落改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分為無效部分：
1.按耕地三七五減租條例第6條規定：「本條例施行後，耕
地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」（40年6月7日制定公布之第6條第2項規定：「前項登記辦法，由省政府擬訂，報請行政院核定之。」）。臺灣省政府依據上揭規定之授權，訂定臺灣省耕地租約登記辦法，依臺灣省政府於45年9月5日訂定發布之臺灣省耕地租約登記辦法第2條規定：「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止或註銷，應由出租人會同承租人依本辦法之規定申請登記，如因特殊情形，出租人或承租人不能會同對方申請登記時，得由一方陳明理由，填具保證書，呈請單獨申請登記。前項之登記，應於登記原因發生後1個月內向耕地所在地鄉鎮（區）（市）公所提出申請，逾期一經查覺，由該管縣市政府勒令登記。」第3條規定：「耕地租約訂立之申請登記，應提出左列書件：一、登記申請書1份。二、租約正本兩份。續訂租約之申請登記，準用前項規定。」第4條規定：「凡有左列情形之一者，應為租約變更之登記：……。四、承租人死亡，由現耕繼承人繼承耕作者。……。」第5條規定：「申請為前條之登記時，除填具登記申請書並附同原租約外，應分別提出左列證明文件：……。」第12條規定：「申請登記事件，鄉鎮（區）（市）公所應於10日內予以審查完竣，經審查無訛者，應將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。前項核定之登記事件，除登記於登記簿外，並應依左列規定處理後，將租約發還申請人：一、訂立租約之登記，應將租約加蓋鄉鎮（區）（市）公所鈐記，變更租約之登記，應在原租約後加貼附表將變更內容予以註記。二、終止租約或註銷租約之登記，應將所繳租約加蓋終止或註銷之戳記。」（參見原審卷第506頁）。又內政部嗣依耕地三七五減租條例第6條第2項規定之授權，於89年4月26日訂定發布臺灣省耕地租約登記辦法，並自發布日起施行，其第2條規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：
一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第26條規定處理。」第3條規定：「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：一、租約正本2份、副本1份。二、承租人自任耕作切結書1份。三、土地登記簿謄本1份。四、出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本1份。
五、土地使用分區證明書1份。……。」第4條規定：「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：……二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。四、出租人收回耕地之一部者。……七、耕地經分割、合併或其他標示變更者。……一○、耕地之一部經政府機關徵收者。一一、承租人放棄其耕作權之一部者。一二、其他租約內容變更之情形。耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於6個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起20日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」第5條規定：「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：……。」第7條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」第8條規定：「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」第10條規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信。二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」另臺南市政府依據耕地三七五減租條例第6條第2項規定之授權，於100年12月20日訂定發布臺南市耕地租約登記辦法，其第2條、第3條、第4條、第5條、第7條、第8條、第10條等規定亦與內政部訂頒之臺灣省耕地租約登記辦法相同。
2.查上訴人雖主張系爭租約於38年1月1日起至43年12月31日期間，因被上訴人之行政疏失，致原承租面積0.4甲遭被上訴人竄改為0.2945甲，則被上訴人將○○段973地號面積0.4甲竄改變更為0.2945甲之行政處分，具有行政程序法第111條第1款至第7款規定之情形，自屬無效之行政處分云云；然查：（1）被上訴人所保管系爭租約副本上五紙浮貼記載，依上引當時有效之臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第12條規定，對於租約內容有變更者，依前揭規定以加貼附表將變更內容予以註記，於法並無不合，尚難以此遽謂該附表註記為被上訴人自行變更。（2）被上訴人對於原審卷第70頁之第1張浮貼何以將面積部分原0.4甲劃掉，旁邊加註變更為0.2945甲，原審卷第69頁之第2張浮貼面積部分直接記載為0.2945甲之變更原因，自承已無保存相關資料可資查考，雖致本件並無直接證據足資認定其所為變更登記處分之原因事實。然審究系爭租約原出租人之一孫金寬死亡後，其繼承人於86年1月22日向參加人國產署提出申請書，請求以永康段973、973-1地號土地應有部分各12分之10抵繳遺產稅，並於86年4月11日移轉登記為國有以抵繳稅款完畢（原審卷第148-151頁）。而依參加人國產署陳明其所提供原「臺南縣私有耕地租約」係由上訴人委託受任人洽辦（原審卷第508頁），及稽諸參加人國產署所提供38年訂約及其後續約之系爭租約抄本2紙，上訴人雖質疑系爭租約抄本與被上訴人提供之系爭租約副本差異甚大云云，但細究其內容，系爭租約抄本內容與被上訴人持有之系爭租約副本第3張浮貼同，而該租約抄本唯一之浮貼即被上訴人持有之系爭租約副本第4張浮貼，另被上訴人持有之系爭租約副本第5張浮貼為93年地籍重測變更之記載，則已在參加人國產署與承租人換訂變更租約之後，故參加人國產署提出之租約抄本方無如被上訴人持有之系爭租約副本第5張浮貼。由此可見，參加人國產署所持有之系爭租約抄本係抄錄自被上訴人系爭租約副本內容，而其抄錄記載方式雖較為簡略，但其實質內容並無歧異。次觀諸參加人國產署與上訴人於89年5月5日簽訂之「國有耕地租賃契約書」記載租約面積重測前○○段973地號土地為0.2847公頃，973-1地號土地為0.0009公頃，租賃期間自88年4月20日起至89年12月31日，而上訴人2人均在該租約上用印，並經保證人徐瑞矯保證無誤；及參加人國產署與上訴人另分別於89年10月31日（誤載為88年10月31日）、99年12月21日簽訂「國有耕地租賃契約書」，記載租約面積重測後○○段476地號土地為0.23725公頃，470地號土地為0.00075公頃，租賃期間分別為自90年1月1日起至99年12月31日止、自100年1月1日起至109年12月31日止，而上訴人2人均在該租約上用印；此有國有耕地租賃契約書（原審卷第334頁、第510、513頁）、續租通知函（記載系爭租約於89年12月31日屆滿，上訴人如有意續租，請於同年月30日前辦理換約續租手續〈原審卷第511頁〉）及國有耕地定期續租換約申請書（原審卷第512頁）在卷可參，顯見上訴人對上揭租約面積申請換約填載並無異議，且其所載租用面積亦與被上訴人所提供之系爭租約副本所載面積相符，堪予認定。而上訴人既係繼承其父親之私法上權利義務關係而成為系爭租約之當事人，自應對系爭租約內容有所知悉。另上訴人向被上訴人申請辦理休耕補助時，其申報休耕之面積亦為「0.2856公頃」；據此應可推認上訴人繼承之系爭租約內容應與被上訴人管理之系爭租約副本內容並無二致，否則上訴人於引導勘查農地時，自不可能切結其耕作使用之○○段973、973-1地號面積分別為0.2847、0.0009公頃。綜上以觀，耕地三七五租約之登記行政程序，僅係主管機關立於保護佃農及謀求舉證便利而實施之管理措施，並非耕地租佃關係之成立生效要件。是以，租佃雙方當事人對於耕地租賃面積之爭議，自不宜由行政機關之被上訴人片面認定。而被上訴人在系爭租約副本加貼附表並將變更內容予以註記，依現存檔案資料，除上揭由被上訴人及參加人國產署提供其所留存之系爭租約副本、抄本及正本外，雖無當年租約變更之相關直接證據足以證明系爭租約承租面積之變更原因事實，惟綜合上述各項間接證據所認定之間接事實，應可推認被上訴人將系爭租約耕地面積變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃），難謂係出於竄改之不法行為，而與耕地租佃關係當事人之合意有違等情，業經原判決詳述其認定事實所憑之證據及得心證之理由，核與卷內資料相符，並與證據及論理法則無違，自無違誤，且原判決就上訴人其他主張逐項敘明不採之理由，並無判決不備理由之情事。是以上訴意旨猶以：上訴人持續按原租約，已耕種0.4甲持續長達65年迄今，表示當時參加人孫金寬等三人(出租人)有允諾上訴人耕種0.4甲，且由直接證據間接事實或補助事實，已可證明租約被竄改。又被上訴人已於答辯狀內承認未保存所有資料，亦無法證明當年租約變更理由及法令依據，無法了解當年之作業情況，被上訴人對租約變更為合法之理由迄今無法提出，怎能認為當時變更面積之註記為合法？本件系爭租約副本依法應為被上訴人永久保存之檔案，被上訴人自承已無保存，已構成違反檔案法第10條、第11條、第12條、第17條、第24條。又上訴人之被繼承人、上訴人及被上訴人均曾持有過租約正本無誤，原審未調查國產署所持有之系爭耕地租約抄本，到底是誰提供。且將系爭租約有關改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分，係屬被上訴人基於主管機關之職責，所為變更登記之行政處分，其變更原因自應註記清楚，其變更原因迄今不知，顯屬無效之行政處分，原判決卻仍認定有效，有為行政程序法第111條第1款至第6款所例示之無效原因等語，依上開說明，係就原判決已詳述其不採之事項，再事爭執，難認原判決有違背法令情事。
（四）關於上訴人訴請確認被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效部分：
1.查上訴人於102年1月4日以耕地三七五租約變更登記申請書（原審卷第120-121頁），依臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項第12款之規定，向被上訴人請求將系爭租約之承租耕地面積由0.2856公頃回復至0.388公頃，惟經被上訴人以上訴人申請理由核與臺南市耕地租約登記辦法第4條第1項各款規定不符為由，而以102年1月21日函（原審卷第75頁）駁回上訴人之申請。核被上訴人102年1月21日函所載內容，雖未教示救濟方法與期間，惟依行政程序法第98條第3項規定，僅生法定救濟期間延長之效果，並不使行政處分發生無效之效果。另上訴人以101年11月28日順地籍字第1011128號函（原審卷第44頁）請求被上訴人更正系爭租約承租面積時，同日系爭租約之出租人即參加人孫永年、孫榮彬、孫鈴翔隨即提出異議聲明書。是被上訴人以102年1月21日函否准上訴人之申請，並無行政程序法第111條第1款至第7款所定處分具有「在某程度上猶如刻在額頭上般」一望即知之重大明顯瑕疵之無效情形，則被上訴人以前函否准上訴人所為將系爭租約面積由0.2856公頃變更回復至0.388公頃之申請，自難謂係無效之行政處分。又縱認上訴人主張被上訴人102年1月21日函所為否准處分有違法情事為可採。惟上訴人對於被上訴人之否准處分，並未依行政訴訟法第5條第2項規定，踐行訴願程序，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，且參諸被上訴人102年1月21日函至遲已於同年月25日送達於上訴人（參原審卷第52頁，上訴人102年1月25日順地籍字第102012501號函），惟上訴人迄於103年6月11日始提起本件確認被上訴人102年1月21日函之行政處分為無效之訴訟，有起訴狀上原審法院收文戳章（原審卷第5頁）可稽，則上訴人此部分之訴，顯已逾行政程序法第98條第3項所定1年之訴願期間，是該部分亦無移送訴願管轄機關之實益及必要。綜上所述，被上訴人將坐落改制前○○段973地號面積
0.4甲變更為0.2945甲之行政處分及102年1月21日函之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第7款所列行政處分無效之情形，上訴人訴請確認上開行政處分為無效，為無理由，應予駁回等由，業經原判決詳述其認定事實所憑之證據及得心證之理由在案，經核與證據及論理法則均無違，自無違誤。次查依現有可調查之證據，無法證明42年間將系爭租約耕地面積變更登記為0.2945甲（即0.2856公頃），係出於竄改之不法行為，而與耕地租佃關係當事人之合意有違乙節，已詳如上述，自不生後行政處分繼受前處分瑕疵，而得認後處分亦有瑕疵之問題。從而，上訴意旨仍以：被上訴人102年1月21日之行政處分誤用法令，原審不察而予以援用，完全忽視被竄改在事實發生在42年，此次102年行政處分係延續之前錯誤即被竄改後之面積
0.29甲。因其先行之行政行為，有非法的竄改，後行之行政行為應承繼其竄改瑕疵，使後行之行政行為（新租約）成為有瑕疵之行政行為。原判決對被竄改之事實完全未釐清，也完全未述及之下，去論斷後行政處分非屬無效處分，原判決適用法規顯有不當等語，依上開說明，亦難認有理由。
2.上訴意旨另以：上訴人持續按原租約，已耕種0.4甲持續長達65年迄今，由直接證據、間接事實或補助事實，已可證明耕作面積被竄改之事實，此由65年至85年間臺糖公司發給系爭耕地0.7甲耕作印鑑卡，足證上訴人耕作面積0.4甲加上董金城耕作面積0.18甲共0.58甲，是可認定乙節，並於上訴本院審理中始提出臺糖公司種蔗證明、蔗農印鑑卡及肥料領據為證。查本院原則上為法律審，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎（行政訴訟法第254條第1項規定參照），故原則上於本院審理中不得提出新事實新證據，上訴人於本院審理中始提出上開新證據，依法本院不予審酌。
3.上訴意旨復以：原判決以被上訴人102年1月21日函之行政處分，於原審法院審理中，被上訴人已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允許上訴人之確認處分無效請求，應認此部分確認訴訟起訴要件，業已補正，據以確認行政處分無效之訴訟程序應屬合法，然判決文第52頁卻謂上訴人對被上訴人之否准處分，並未續行訴願程序，即逕行提起確認行政處分無效之訴訟，上訴人已違程序，二者明顯互相矛盾。此部分原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款所稱判決理由矛盾乙節。經查原判決所述：本件上訴人103年3月12日書函雖僅請求被上訴人確認被上訴人將系爭租約關於改制前○○段973地號面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分無效，而關於被上訴人102年1月21日函之行政處分部分，雖未經踐行請求被上訴人確認該處分無效之行政程序，然於原審審理中，被上訴人已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允准上訴人之請求，應認此部分起訴要件業已補正等由，係對提起確認訴訟程序要件合法之論述，而原判決另段之敘述為：縱認上訴人主張被上訴人102年1月21日函所為否准處分有違法情事為可採，然因其非屬行政程序法第111條第1款至第7款所定行政處分無效情形，依行政訴訟法第5條第2項規定，上訴人應循序踐行訴願程序、再提起課予義務訴訟，以謀求權利之救濟。惟上訴人對於被上訴人之否准處分，並未續行訴願程序，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟等語，係以該處分尚非無效處分，應提起課予義務訴訟為前提，認為應循序踐行訴願程序，二者係對不同事項之論述，並無理由矛盾之違誤，是以前述上訴意旨顯係誤解原判決意旨，自無可採。
（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人將坐落改制前○○段973地號承租面積0.4甲變更為0.2945甲之行政處分及102年1月21日函之行政處分，尚無行政程序法第111條第1款至第7款所列行政處分無效之情形，上訴人訴請確認上開行政處分為無效，為無理由，予以駁回，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年11月5日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官姜素娥法官胡國棟法官廖宏明以上正本證明與原本無異中華民國104年11月5日
書記官葛雅慎