裁判字號：最高行政法院109年年上字第218號判決
裁判日期：民國110年08月19日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
最高行政法院判決109年度年上字第218號上訴人 吳定豐 等100人（詳附表）共同訴訟代理人 吳西源 律師被上訴人 銓敘部 代表人 周志宏 訴訟代理人 邱德明
陳貞君 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年7月15日臺北高等行政法院108年度年訴字第393號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，茲經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：上訴人吳定豐等100人原係退休公務人員，於107年7月1日前經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法）審定退休生效。嗣被上訴人依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），分別就上訴人以如原判決附表所示函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算退休（職）所得。上訴人不服，提起復審，經原判決附表所示復審決定駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，求為判決復審決定及原處分均撤銷。經原審法院以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論，逕予判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均援引原判決所載。
四、原判決不經言詞辯論，而駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第78
2號解釋），明揭「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，殆已成定論。該解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。
㈡查本件上訴人等起訴求為撤銷被上訴人依新法相關規定作成
之原處分，形式上雖指摘被上訴人作成原處分適用新法「違法」，但實質上，係指摘原處分所據以重新計算退休所得之新法「違憲」，希冀原審對該等新法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院得宣告新法違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，上訴人等退休權益得以回復被上訴人於107年7月1日前審定退休時所計算者。易言之，上訴人等所訴事實，並未指出原處分適用新法有如何之違誤，而係指新法牴觸憲法。惟原處分所據之新法是否違憲爭議，於訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，揆諸前揭說明，原審法院即應依此意旨而為審判，逕就上訴人以新法違憲，原處分因此違法之事實主張，認其在法律上顯無理由，而為敗訴之宣示。蓋任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。至此，上訴人等之起訴，依其等所述之事實，於法律上乃屬顯無理由，確然無疑。基於有效之權利救濟原則，原審法院認本事件已無再行言詞辯論程序之必要，應援引釋字第782號解釋，逕為迅速明確之裁判，期以終結因年金改革政策所引發之法秩序不安定狀態。
㈢至於上訴人另指原處分於新法施行前即作成，乃為「無效」
乙節，除無視原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人等自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實外，其主張原處分「無效」與其主張原處分違法而應撤銷並不相容，亦屬顯無理由，併此指明。
㈣綜上所述，上訴人等訴請撤銷如原判決附表所示之復審決定
及原處分，經釋字第782號解釋作成，上訴人等所訴已屬顯無理由，爰不經言詞辦論，逕以判決駁回。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠行政訴訟法第107條第3項所謂「法律上顯無理由者」，乃指依上訴人起訴當時，於訴狀內記載之事實觀之，法律上顯然不能獲得勝訴判決者而言，非指嗣後依其他事實證據再據以認定。原判決竟以訴訟中，於法院裁判前，只要所涉事實無爭議，法律適用無疑義，業經釋字第782號解釋，而認為該當行政訴訟法第107條第3項之「法律上顯無理由」，得未經言詞辯論，逕以判決駁回，此項認定顯然違反行政訴訟法第188條第1項、第2項規定。另原判決僅以大法官作成釋字第782號解釋，即認為法律見解充分溝通，不必進行言詞辯論程序，此種未審先判，顯有未當。且言詞辯論庭可能不到20分鐘，就本案上訴人100人而言，逕認冗長似與事實不符。綜上，原判決未經言詞辯論逕行判決駁回，顯然判決違背法令，且違反憲法第16條所保障之訴訟權。
㈡依新法第95條、中央法規標準法第14條規定，被上訴人在新
法未施行前，即於107年5、6月間依尚未生效之新法重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限，依行政程序法第111條第6、7款規定屬無效行政處分，自始不生效力，該無效原處分，依行政程序法第110條第3項，於未經撤銷前，行政處分仍繼續存在，仍應依法撤銷之。縱認原處分適用之新法有效，依行政程序法第123條、第126條第1、2項及第120條第2項規定及本院83年判字第1223號判例，於上訴人退休時，被上訴人當時之審定函行政處分已生效，此審定處分屬行政程序法第123條之授予利益之合法行政處分，縱被上訴人認新法具有法律效力，被上訴人適用新法廢止該審定處分，亦應依行政程序法第126條等規定補償因該審定處分存續可得之全部利益，被上訴人未依相關規定為之，原處分顯違法侵害上訴人之權益，應予撤銷。原判決並未於理由項下記載上訴人上述主張攻擊方法有何不可採之意見，即有判決不備理由之違法。
㈢釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理
法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以該解釋為依據，而認定原處分及復審決定未侵害上訴人之權利、法律上之利益及憲法所保障之權利，有判決違法及侵害憲法所保障之權利外，復對上訴人於起訴狀所主張之諸多事實及理由，未作論斷，亦有判決不備理由之違法：
⒈依舊法及新法第7條第1項規定所謂「政府負最後支付保證責
任」，當指政府負支付提撥不足給付之責任，即應由政府提撥支付。然釋字第782號解釋理由書卻記載：「規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。」顯然與法規文義不符，且違背論理法則。原判決理由復未說明何以新法得以調整所得替代率，亦為政府負最後支付保證責任之內涵，即有判決不備理由之違背法令，及違背憲法保障服公職之權利。
⒉依舊法第32條第3項第1款規定，任職超過25年者，所得替代
率最高為95%；然依新法第37條第2項規定，所得替代率最高為75%，於10年內又大幅減少15%，顯然有違比例原則。且此項調整之幅度，究依何標準計算，解釋理由書未作說明，亦有理由不備之情事，新法訂定之所得替代率之合理性即有疑義。原判決復未說明，即有判決不備理由之違背法令。
⒊釋字第782號解釋理由書載：「又任何法規皆非永久不能改變
，受規範對象對於法規未來變動(制定、修正或廢止)，亦非無預見可能。」然一般習法者，未必預料法規可能修正、廢止之變動，何況一般公務人員。解釋理由書認為「受規範對象，非無預見可能」，實與經驗法則之常情有違，亦忽略了法安定性之重要概念。且受規範對象之公務員，依何種經驗法則，得以預見舊法將會修正或廢止，原判決理由未做任何說明判斷，僅依該解釋理由而泛言受規範對象可能預見法規變動而減少退休給付，顯有判決不備理由之違背法令。
⒋釋字第782號解釋理由書認為新法不涉違反法律不溯及既往原
則、信賴保護原則等。惟原處分及原處分適用之新法違背信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則、平等原則，顯與憲法第15條、第18條、第23條保障人民權利有所牴觸。
㈣本件原審判決理由書幾乎與臺北高等行政法院108年度年訴字
第252、563號判決理由書完全相同，顯有判決不備理由之情事。
六、本院查：㈠按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時
，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。而行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及同法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神，經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。因此，行政訴訟法第188條第1項規定：
「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」故第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則，於同法第107條第3項規定其例外：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件上訴人對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，且有原處分等在卷可按，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上之爭議即係原處分所適用之新法有無牴觸憲法。而於原審審理程序中，司法院既作成釋字第782號解釋，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。上訴意旨指摘原審不經言詞辯論程序逕以判決駁回上訴人之訴，侵害其訴訟權益，違背行政訴訟法第188條第1項、第2項規定云云，乃有誤解，尚非可採。
㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得逕行認定法律為違憲而拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人均為退休公務人員，於107年7月1日前分別經被
上訴人依舊法核定退休生效。嗣新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分書附卷可憑，且為兩造所不爭。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認原處分所依據之新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條規定，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語，是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。況查，釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨指摘原判決有未依法行言詞辯論之違背法令情事，及釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反論理法則、經驗法則及不備理由之情事，原判決僅以釋字第782號解釋為依據，認定原處分未侵害上訴人之權利及法律上之利益及憲法所保障之權利，有違背法令及侵害憲法所保障之權利云云，尚非可採。
㈣至於上訴意旨主張被上訴人依尚未生效之新法，於107年5、6
月間作成原處分，依法屬無效之行政處分，應予撤銷；縱認新法合憲，按行政程序法第120條第2項、第123條、第126條第1項、第2項規定，廢止授予利益之合法行政處分，應予補償等節，未見原判決對此於理由項下記載關於此項主張攻擊方法之意見，有判決不備理由之違法云云。然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人等自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張之無效情事，且上訴人主張原處分「無效」亦與其主張原處分違法而應撤銷並不相容，亦屬顯無理由。又釋字第782號解釋已指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」。是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用，況釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。是上訴人之上開主張均亦屬顯無理由，原判決雖未就此予以論駁，致所載理由略欠完足，惟不影響上訴人在原審之訴應以顯無理由駁回之結論，尚難謂有不適用法規或不備理由之違法。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無上訴人主張
之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國110年8月19日
最高行政法院第三庭
審判長法官帥嘉寶
法官王俊雄法官林玫君法官李玉卿法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國110年8月19日
書記官徐子嵐