裁判字號：最高行政法院98年判字第91號判決
裁判日期：民國98年02月12日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決
98年度判字第91號上訴人台灣中油股份有限公司（原名：中國石油股份有限
公司）代表人甲○○訴訟代理人 包國祥 律師
張少騰 律師 李育錚 律師被上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國95年11月30日臺北高等行政法院94年度訴字第2390號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣國內供油商之上訴人及台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化公司）多次同步調整92、95無鉛汽油及高級柴油批售價格，涉有違反公平交易法之規定，被上訴人爰依職權主動調查，認上訴人與台塑石化公司以事先、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形成同步、同幅調價之行為，足以影響國內油品市場之價格及供需機能，違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定，乃依同法第41條前段規定，以民國（下同）93年10月21日公處字第093102號處分書，命上訴人及台塑石化公司自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並各處上訴人及台塑石化公司新臺幣（下同）650萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經行政院94年5月27日院臺訴字第0940085752號訴願決定將原處分關於罰鍰部分撤銷，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分，其餘部分訴願駁回。上訴人就原處分及訴願決定關於罰鍰以外之部分仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、上訴人起訴意旨略以：（一）本件20次調價過程，有2次調價同步不同幅，有2次調價同幅不同步，顯然上訴人與台塑石化公司間，除調價僵固競爭模式外，尚有其他競價模式，實不足認定上訴人與台塑石化公司有聯合行為。（二）被上訴人自承本案係實務首例，且其處分依據美國公平會西元1984年Ethyl處分案所提出之「促進行為理論」，惟該案早經美國法院判決撤銷確定，原處分顯屬違誤。（三）被上訴人以上訴人油價調整預告機制作為間接證據，即主張上訴人與台塑石化公司間有偵測、交換、促進、試探、降低風險等意圖而成立聯合行為云云，純屬臆測，違反經驗法則及論理法則，顯然違反行政程序法第43條規定及本院75年判字第309號判例所揭示之意旨。（四）上訴人與台塑石化公司間價格調整僅限於批售價格，並不影響加油站售予消費者之零售價格，故並未減損下游市場之競爭機能，不符合公平交易法所規定之「足以影響商品交易之市場功能」之要件，被上訴人認事用法顯有違誤等語，求為撤銷原處分書主文第1項、第2項及訴願決定主文第2項之決定。
三、被上訴人則以：（一）上訴人與台塑石化公司以事先、公開之方式傳遞調價訊息，達成一致性調整油價之結果，顯然已構成以其他方式達成合意之聯合行為。因競爭廠商在「知悉」的情況下，「有能力」且「有誘因」的選擇跟進或不跟進，致發動價格戰之業者即可隨之維持價格、撤回價格戰、或調整競價策略，以達成雙方利益之極大化。（二）上訴人與台塑石化公司預告調價之後，大多數加油站業者即同時、同步調整「零售牌價」，如此將限縮加油站業者競價空間，足見其聯合行為足以影響市場功能。（三）原處分援用美國Ethyl案例中之「促進行為」理論，係因參酌該國競爭法主管機關或司法部歷來所處理之重要案例，Ethyl案例乃美國反托拉斯法主管機關率先引用促進行為之個案，且相關論述促進行為之文獻均會提及此案例，是故，被上訴人參照該等對各種促進行為之分析、影響市場競爭之看法，極有相當程度之重要性。另美國法院在西元1990年「InreCoordinat-
edPretrialProceedingsinPetroleumProductsAnti-trustLitigation」案中亦認為油商藉由預告公布新價格，來維持批發價及零售價，除了導致價格一致以外，並無合理的商業理由可以支持，而違反休曼法第1條，並負擔3倍賠償金額。（四）查上訴人透過新聞發布及提前預告價格調整訊息等促進行為，一方面釋放即將調價的訊息給競爭對手，另一方面藉由撤回調價或下修調幅，促使對手為跟進調價之決定，有助於聯合結果的促成，故本案並非寡占市場中之平行行為，而係聯合行為等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據後，以：查上訴人與台塑石化公司同為國內汽、柴油批售市場之2大油品供應商，立於同一產銷階段之水平市場地位，彼此間具有水平競爭關係，符合聯合行為之主體要件。而本件被上訴人係依據媒體報導及新聞稿相關資料，透過經濟分析模型之經濟分析，並參酌國外執法經驗，方認上訴人與台塑石化公司已有限制競爭之聯合行為，且渠等透過事先、公開方式傳遞調價訊息之意思聯絡（預告平台），可清楚偵測競爭對手之反應，並得藉由價格資訊之傳遞以降低資訊不完整性，顯難認為具有經濟行為之合理性，進而強化價格上之亦步亦趨，雙方選用一致之調價策略，使價格穩定或在一定區間波動，因此而得謀取經濟上之最大利益，又預告批售價格之結果，不僅造成水平競爭同業之批售價格齊一，更因其預告調整批售價格之後，大多數加油站業者即同步、同幅調整零售牌價，限縮加油站業者競價空間，終至影響消費者權益，是在水平及垂直競爭上，預告調價已實質減損市場競爭機能。次查上訴人與台塑石化公司「同步、同幅」調價者，計有19次調價行為（如原判決附表所載）。至於93年3月25日之調價行為，因上訴人、台塑石化公司調漲公告批售價格之生效時間點，分別為93年3月25日、93年3月26日，此與被上訴人所提「民眾日報93年3月25日第7版新聞剪報資料」及「台灣時報93年3月26日第5版新聞剪報資料」之報導相符，是系爭處分書附表「調整時間：93年3月25日」之調價行為，乃「不同步、同幅」之調價行為。綜上分析，有關上訴人與台塑石化公司歷次調價的過程均有以下之特徵：①歷次調價過程中，率先宣布調價者均提前宣布調價訊息（尤其針對調價時點、調價幅度），而宣布調價訊息之時間約在預定調價生效前半天至數小時前。②競爭對手透過新聞媒體得知競爭對手提前宣布調價訊息後，通常即迅速宣布將跟進調價（例如台塑石化公司於92年4月15日修正調價生效時間點之行為）。③如果競爭對手未宣布跟進，或雖宣布跟進但調價幅度不同時，率先宣布調價訊息的廠商則立刻在新價格未實際生效前，宣布放棄調價或修正原先預告的調幅（例如上訴人於91年8月20日、93年1月16日、93年9月22日之修正調幅行為）。④在預定新價格生效時間前，若競爭對手所宣布之調幅一致，則新價格將在預定生效時間後付諸實施。按經濟行為複雜，且任何經濟行為模式或機制均須長期觀察，寡占市場業者相互依賴之互動方式，更不能以短時間觀察或少數幾次調漲或調降價格行為即遽予論斷違法性，因此，將寡占市場業者之預告調價，作調漲或調降價格行為之個別分割式觀察，並不妥適。尤其，導致一致性的價格原因甚多，或為市場競爭、價格追隨、有意識的平行行為，甚至是純粹巧合因素等，因此競爭法主管機關在長期觀察寡占市場業者之經濟行為，透過經濟分析及評估以後，倘無合理之理由說明該一致性外觀行為非屬合意，即有違反公平交易法聯合行為禁制規定之虞。查被上訴人係認上訴人與台塑石化公司上開「預告調價機制」合致公平交易法第7條規定所稱「其他方式之合意」之構成要件，原處分書主文亦係針對預告調價行為而命上訴人停止，尚非對於第幾次調價或總計一致性調價次數作認定，故雖系爭處分書附表「調整時間：93年3月25日」之調價行為，不符處分書主文所謂「同步、同幅調價之行為」，亦不妨礙本件經長期綜合觀察寡占市場業者之經濟行為，再透過經濟分析模型之經濟分析，並參酌國外之執法經驗後，依我國公平交易法之聯合行為相關規定予以判斷其合法性。另縱美國法院尚未見有何確定判決支持美國競爭法主管機關作法，被上訴人執法時借重於理論依據、經濟分析或國外執法經驗與見解，而援用「促進行為理論」尚難指有何違法之處。次按寡占市場與單一獨占市場之事業行為完全不同，單一獨占業者因缺乏競爭對手，因此可以完全自主的決定價格或產出，而不用擔心競爭對手之反應，寡占市場業者之間顯有相互依賴之互動關係，故較易透過契約、協議或其他方式之合意（其意思聯絡不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者屬之，而利用相關促進行為達成合意之默契即屬此種合意態樣），形成聯合行為。於油品寡占市場結構中，率先調漲價格的廠商須面對競爭對手不跟進，加盟加油站業者大幅流失等風險，而不跟漲的一方可藉以分食調價廠商原有的市場，是欲免於競爭並確保獲利，率先發動價格戰之廠商在市場上預先公布調價訊息，對市場上的競爭同業釋放出價格訊號，俾減少偵測可能發生的時間遲延或資訊不正確的風險，他競爭廠商在「知悉」的情況下，「有能力」且「有誘因」的選擇跟進或不跟進，致發動價格戰之業者可隨之維持價格、撤回價格戰或調整競價策略，以達成雙方利益之極大化。而所謂「跟隨性之平行行為」與「聯合行為」之區別在於「有無意思聯絡」，因二者之外觀均呈現行為之一致性，是以執法機關對於聯合行為取得合意之直接證據（例如書面會議紀錄）有困難時，應採「合理推定」之方式，如市場上多數業者同時並且以相同幅度調整價格，然市場上並無客觀之供需變化因素可資合理說明，應可合理懷疑及推定業者就該次價格調整，存有聯合行為之「意思聯絡」。要推翻此項「推定」，需行為人「合理說明」或證明，其價格之調整乃市場上客觀之供需變化因素所致。查聯合行為常因自利或資訊不對稱而瓦解，本身具有不穩定的因素，透過預告機制，可能的背叛行為即刻被偵測，故事先、公開預告有助於寡占事業協議的穩定。經查，上訴人的交易對象是加油站業者，雙方尚有舊價折算、月結帳2次之計價機制，爰上訴人調整批售價格時，僅須通知旗下加油站業者，或於計價拆帳時折算，而毋須提前、大張旗鼓的揭露調價訊息予競爭對手，此無助於上訴人所稱爭取加油站業者加盟之目的達成。再上訴人、台塑石化公司於發布調價資訊之際，並未即時實施，也未必當然實施，僅利用「喊價」來進行調價溝通，並非「確定價格」，重點端視對手反應而定；當對手不跟進，或是跟進幅度未一致時，調價一方即有機會立刻下修調幅，以避免激烈之殺價競爭，尤其，當決定調漲價格並非有利於己之競爭，復採行預告通知競爭對手及加油站業者，實未足以解釋渠等不合經濟理性之行為。又油品批售價格，係供油商對加油站業者提供油品價格之準據，而非終端之零售價格，供油商與加油站業者尚有舊價折算、月結帳2次之計價機制，爰供油商調漲批售價格時，加油站業者是否自行吸收漲價之成本或如何反映於零售價格，皆屬油品通路下游零售商經營策略考量之範疇，上游供油業者原無對大眾媒體發布調整批售價格訊息之急迫性及必要性，遑論以提前、公告周知之方式對消費者進行預告？上訴人稱其調漲批售價格係為反應國際油價等成本因素云云，然其與台塑石化公司在成本結構不同下，仍在同一時間，以相同幅度調整價格，顯非自由競爭市場下各事業獨立決定競爭行為之結果，另方面，在原油價格攀升之際，供油商為反映成本而調漲價格本具有風險，惟雙方預先透過在媒體平台預告調價訊息等促進作為，正足以解決寡占協調不穩定之因素，而能有效達成一致性調價。上訴人復稱其並未主動預告調價資訊，而係由媒體主動探詢相關資訊云云，然查上訴人調整批售價格時，有以新聞稿對外發布，且上訴人歷次調價均能由媒體平台清楚揭露時點、調整幅度等資訊，利用預告與實施時點一定之時間差視競爭對手反應，甚而透過媒體予以發布修正調價資訊，倘非上訴人有意透過媒體平台交換資訊，何以多次價格調整均循此一模式，對照上訴人其他產品調價宣布方式，與此均有不同，則上訴人事先、公開傳遞油品批售價格，顯難認為具有經濟行為之合理性。從而，上訴人訴求為無理由，應予駁回等由，資為其判斷之論據。並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，不逐一論述。
五、本院查：（一）按「事業不得為聯合行為。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；」分別為公平交易法第14條前段、第7條第1項、第2項及第3項、第41條前段所規定。故事業倘與有競爭關係之他事業以事實上可導致共同行為之意思聯絡，或進而以協議決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，足以影響市場供需功能者，即為違反公平交易法禁制規定之聯合行為；被上訴人自得依公平交易法第41條前段規定，限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。（二）上訴人與台塑石化公司歷次調價的過程均有以下之特徵：①歷次調價過程中，率先宣布調價者均提前宣布調價訊息（尤其針對調價時點、調價幅度），而宣布調價訊息之時間約在預定調價生效前半天至數小時前。②競爭對手透過新聞媒體得知競爭對手提前宣布調價訊息後，通常即迅速宣布將跟進調價（例如台塑石化公司於92年4月15日修正調價生效時間點之行為）。③如果競爭對手未宣布跟進，或雖宣布跟進但調價幅度不同時，率先宣布調價訊息的廠商則立刻在新價格未實際生效前，宣布放棄調價或修正原先預告的調幅（例如上訴人於91年8月20日、93年1月16日、93年9月22日之修正調幅行為）。④在預定新價格生效時間前，若競爭對手所宣布之調幅一致，則新價格將在預定生效時間後付諸實施。業經原審查明認定在案。參照上訴人上開調價方式，發動調價者（無論調漲或調降），均「預先」透過新聞發布方式直接將價格調整訊息傳達給競爭對手，包括調價時間及調價幅度等重要價格資訊，而同業亦透過媒體在預告時間與生效時間的時間差內作出反應，可見上訴人於發布調價資訊之際「並未即時實施」，也「未必當然實施」，僅為預告價格，絕非如上訴人所稱之「確定價格」，重點在端視對手反應而定。申言之，純粹價格追隨下，率先發動並實施漲價的廠商，可能面臨競爭對手若未跟進調漲，或雖跟進但幅度較低，而流失客戶的風險，因此必須更謹慎的決定漲價時機與幅度，成功漲價的機率較低；但若透過新聞發布及提前預告價格調整訊息，率先發動漲價的廠商，可以無風險地將新價格付諸實施，因此可以成功的發動漲價。故上訴人與台塑石化公司透過調價預告，偵測競爭對手反應或交換價格資訊進行意思聯絡，致上訴人與台塑石化公司形成同時間、同幅度之一致性調價之結果，足認上訴人與台塑石化公司上開調價機制合致公平交易法第7條規定所稱「其他方式之合意」之構成要件。原處分以上訴人所為，違反公平交易法第14條前段聯合行為之禁制規定，乃命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，原判決予以維持，均無不合。上訴意旨雖主張「油價調整預告機制」乃遵照主管機關指示而為，係為提供資訊予社會大眾，且為兼顧避免民生物價過度波動，維持經濟穩定政府政策執行之考量，並非聯合行為。本件乃寡占市場價格追隨之僵固一致性使然云云。然查上訴人油價調整預告，如果競爭對手未宣布跟進，或雖宣布跟進但調價幅度不同時，率先宣布調價訊息的廠商則立刻在新價格未實際生效前，宣布放棄調價或修正原先預告的調幅，係因寡占市場業者之間顯有相互依賴之互動關係，故較易透過契約、協議或其他方式之合意（其意思聯絡不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者屬之，而利用相關促進行為達成合意之默契即屬此種合意態樣），形成聯合行為。於油品寡占市場結構中，率先調漲價格的廠商須面對競爭對手不跟進，加盟加油站業者大幅流失等風險，而不跟漲的一方可藉以分食調價廠商原有的市場，是欲免於競爭並確保獲利，率先發動價格戰之廠商在市場上預先公布調價訊息，對市場上的競爭同業釋放出價格訊號，俾減少偵測可能發生的時間遲延或資訊不正確的風險，他競爭廠商在「知悉」的情況下，「有能力」且「有誘因」的選擇跟進或不跟進，致發動價格戰之業者可隨之維持價格、撤回價格戰或調整競價策略，以達成雙方利益之極大化。故本件情形與上訴人所稱寡占市場單純有價格追隨之僵固一致性，顯屬有異。又查上訴人所提經濟部83年6月22日經（83）國營第021040號及82年10月28日經（82）能第091039號函，均為油品自由化前，國內油品市場為上訴人1家所獨占之時期。且依其意旨，油價仍由上訴人檢討決定，報經濟部備查，並充分提供資訊予社會大眾，以降低社會疑慮。惟油價調整涉及多種資訊，包括原油價格上漲、匯率變動、到岸成本等等，上訴人對此等資訊並未明確揭露予社會大眾，僅僅以喊價方式偵測對手之調價反應，不僅未消除社會疑慮，反而增加聯合行為之合理懷疑。另外，被上訴人一再主張聯合行為係對於市場競爭之減損，而非市場上全然無競爭，上訴人稱針對加盟站之實際供應價格，或加油站在末端零售價格仍有競爭，與本案處分認定事實實屬二事。另查被上訴人所引國外之案例或理論，並非僅有美國Ethyl案，另有美國法院西元1990年「InreCoordinatedPretrialProo-ceedingsinPetroleumProductsAntitrustLitigation」案及ATP等案，上訴人以原處分僅有美國Ethyl案，並未及於其他未經調查之案件，尚屬誤解。縱Ethyl案業經美國法院廢棄確定，然該案所提出之「促進作為」之理論，並非無參酌之價值。況本件是否構成違反聯合行為之禁制，仍以我國公平交易法相關規定為主要論據，外國法例僅作為認定之輔，尚不因外國法例尚未經該國法院判決維持即不得採為參據之資料。從而上訴人以上開之詞加以爭執，核無足取。原判決對上訴人上開主張雖未詳與指駁不可採之理由。但原判決已指明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，不逐一論述。自難遽謂原判決有理由不備之違誤。（三）又供油業者之調價行為而進行同步、同幅之調價，不僅造成水平競爭同業之批售價格齊一，更因其預告調整批售價格之後，大多數加油站業者即同步、同幅調整零售牌價，限縮加油站業者競價空間，終至影響消費者權益，是在水平及垂直競爭上，預告調價已實質減損市場競爭機能。亦經原審敘明甚詳。次查調降價格行為，亦可能使依市場機能原應調降之幅度因聯合調降而減小，仍足以限縮加油站業者競價空間，終至影響消費者權益。又目前我國供油市場雖僅上訴人與台塑石化公司2家，惟油品市場已全面自由化，為可自由競爭市場，當有潛在競爭者存在，聯合降價行為對市場競爭效果仍有減損，自難認降價行為無影響市場合法之競爭。是上訴人猶執其與中油公司間價格調整僅限於「批售價格」，並不影響加油站售予消費者之「零售價格」，故並未減損下游市場之競爭機能，尤其降價行為更不構成影響市場自由競爭機能等詞，作為上訴理由，亦無可採。至原處分書第10頁所稱「供油商調漲批受價格時，加油站業者如何反映其零售價格，皆屬油品通路下游零售商經營策略考量之範疇」，係指加油站者之零售價格考量其經營策略，因而零售價格並不一定一致，此與供油商調整批發價格時加油站之取得油品成本必然跟隨調整，係屬不同之事項，尚難混為一談，附此指明。（四）公平交易法第7條第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。為前引同法第7條第3項所明定。依據前開上訴人與中油公司間調整油價行為之特徵事實，已足認定上訴人有事實上可導致共同行為，故原處分依上開規定認定上訴人與中油公司有聯合行為，於法並無不合，原判決以依本案事實已足以推定上訴人與中油公司之聯合行為，除上訴人能提出預告油價調整及跟進行為之正當理由，始能動搖該事實，上訴人並未提出本件行為之正當具體理由，是被上訴人與原判決認定上訴人有本件違章行為，自與證據、經驗或論理法則無悖，亦與本院32年判字第16號判例揭示之舉證責任分配原則無違。（五）原判決對上訴人在原審中多項主張中雖有部分爭點未於理由中加以指駁，但因該疏漏與判決結果尚不生影響，且原判決亦已附帶敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，不逐一論述。從而原判決仍應予以維持。（六）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，尚無判決不備理由、理由矛盾或適用法規錯誤之違背法令。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年2月12日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年2月12日
書記官彭秀玲