裁判字號：臺灣新竹地方法院106年簡字第7號判決
裁判日期：民國106年06月16日
裁判案由：水土保持法
臺灣新竹地方法院行政訴訟判決106年度簡字第7號原告 楊璨維 被告新竹縣政府法定代理人 邱鏡淳 訴訟代理人 陳韋利
盧宥宇 蕭錦發 上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會於中華民國105年12月13日農訴字第1050728777號訴願決定，提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告民國105年8月22日府農保字第1050097099號函所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）24萬元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
二、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於所承租坐落新竹縣○○鎮○○段435-67、435-141、435-47、435-162地號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）上開挖整地、修闢道路、埋設涵管及舖設營建廢棄土方，違規使用面積約3986平方公尺，案經被告機關於104年12月1日派員至現場勘查屬實。被告機關以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第33條第1項第2款、新竹縣違反水土保持案件裁罰基準第3點規定，以105年8月22日府農保字第1050097099號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰24萬元。原告不服原處分，經提起訴願復遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告承租訴外人 楊正妹 所有系爭土地，砍伐竹林改作造林，約定砍伐竹林運送道路由地主負責。砍伐竹林依法提出聲請許可，因配合卡車進出需要而埋設涵管、舖設礫石，並非營建廢棄土方，亦經土地所有權人同意，新竹地方法院檢察署亦為不起訴處分。
（二）本件修闢道路、埋設涵管實為訴外人地主楊正妹所為，原告僅有僱請怪手砍伐竹林、挖除竹根。被告所稱擅自開挖整地破壞地貌3,986平方公尺等均為虛構，砍伐竹林留下竹頭，只能僱怪手挖掘搬離，並非加工整地。
（三）原告與訴外人地主皆務實農作，生活收入微薄，罰款24萬元無法負擔，不服被告所為裁處，向行政院農委會提起訴願卻遭駁回，故依法提起本件行政訴訟。為此聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：
（一）依據被告100年8月23日府農保字第1000160600號公告：公告事項第三條規定有關違反水土保持法情事之裁處以違規開發面積大小處6萬元以上30萬元以下罰鍰。
（二）原告聲稱：本府105年08月22日府農保字第1050097099號函裁定，處罰與事項於事實不符，依法向行政院農業委員會訴願請撤銷原處分。惟本案經行政院農業委員會105年12月13日農訴字第1050728777號訴願決定：訴願不受理，提起訴願日期已逾期，依據訴願法第77條第2款及第8款規定，本件訴願為不合法；另被告104年12月01日現場會勘結果：原告確實有未先擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自於本案地號土地（使用分區：山坡地保育區農牧用地）開挖整地、修闢道路、埋設涵管及鋪設營建廢棄土方，已屬水土保持法第12條第1項第3款及第4款之行為。本案違規土地邊坡地表均因開挖而呈裸露現象，經被告現場勘查，其違規事實明確，原告亦自承施作（104年12月07日新竹縣山坡地違規使用案件到府陳述紀錄表），違規面積達3,986平方公尺，依據被告100年8月23日府農保字第0000000000號公告本縣違反水土保持法案件裁罰基準規定：違規面積為2,000-20,000平方公尺且為第一次者，罰鍰12-24萬元，故以原告為違規行為人罰鍰24萬元，被告處置並無不當。
（三）本案原告 楊君 （違規行為人）未先擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開挖整地、修闢道路、埋設涵管及鋪設營建廢棄土方，違規面積約3,986平方公尺，影響水土保持，違規事實明確，且均有相關會勘紀錄、現場照片及光碟及97年4月9日農授水保字第0971850525號解釋函影本附卷可稽。原處分機關依水土保持法裁處原告24萬元罰鍰，該等處分並無不當，原告之主張無理由，聲明請求駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有被告所提關西鎮公所函及所附山坡地違規使用查報表、制止通知書、照片、新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄、現場會勘衛星定位軌跡圖、新竹縣山坡地違規使用案件到府陳述紀錄表、現場照片、原處分書及行政院農業委員會105年12月13日農訴字第1050728777號訴願決定書為證，核堪認定為真正。而查，本件兩造之爭點，經核應為：（一）原告於所承租之系爭土地上開挖整地、修闢道路、埋設涵管及舖設營建廢棄土方，卻未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是否有違反水土保持法第12條第1項第4款規定？（二）原告請求被告減輕裁罰有無理由？茲論述如下：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持義務人。」，水土保持法第4條定有明文；又同法第12條第1項第1、4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」，第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之1，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。
（二）經查，系爭土地屬山坡地保育區，原告為系爭土地承租人，即事實上使用權人，此為原告所不爭，依水土保持法規定，原告應為水土保持義務人無訛；次查，系爭土地經被告於104年12月1日派員會同相關單位人員赴現場勘查，發現原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於系爭土地上違規開挖整地、修闢道路、埋設涵管及舖設營建廢棄土方，其違規面積約3,986平方公尺之事實，有被告所提上開資料附卷可憑（見本院卷第59-77頁、第122頁），原告違規使用系爭土地之事實明確。從而，被告以原告違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告24萬元罰鍰，於法並無不合。
（三）原告雖主張其係因砍伐竹林、挖除竹根及運送所需，始開挖、修闢道路、埋設涵管及舖設礫石，砍伐竹林並經許可云云，然查，依據原告所提新竹縣政府104年2月2日府原經字第1040018221號函所示，土地所有權人即訴外人楊正妹申請許可伐採之土地○○○鎮○○段○○○○○○○號乙筆，其餘違規土地並無採伐許可，且該函文中已明示：本案土地緊臨道路，周邊無伐採，採伐無須另行開闢採運道路，採取人伐採林產物時，不得有破壞水土保持之行為，如涉及開闢便道、開挖整地等，需於開工前依據水土保持法第8條第2款及第12條第1款提出水土保持計畫報府核定後始得動工等語，有該函文附卷可稽（見本院卷第35頁），是原告以砍伐竹林為由修闢道路，並無必要，已屬無據；甚且，上開許可採伐之產物為桂竹8,000支，原告雖稱開挖土地行為係為挖除竹根云云，惟為被告所否認，且由現場照片所示，系爭土地開挖情形係大○○○區○○○○○道路、埋設涵管、舖設道路，顯非為挖除竹根所為，且照片顯示尚有竹林並未砍除，則原告主張係因砍伐竹林、挖除竹根及運送所需，始為開挖、修闢道路、埋設涵管及舖設礫石等行為，顯非真實而不足採。縱認原告確係為砍伐竹林而開挖土地，其亦應依上開許可函之提示，先行擬具水土保持計畫送主管機關核定，原告明知而捨此未為，擅自開挖整地，自屬違法。
（四）原告雖又主張埋設涵管、修闢道路之行為係訴外人楊正妹指示他人所為云云。惟查：
1.按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實（前行政法院39年判字第2號判例要旨參照）。
2.經查，原告雖主張埋設涵管、修闢道路之行為係訴外人楊正妹指示他人所為，然查，原告並未提出證據證明之，已難採信；原告於104年12月7日至被告處陳述意見時，於陳述紀錄表上「行為人」處簽名，自承其為上開行為之行為人，且明確陳述：「地主承諾開路進去，且因有水路必須以涵管讓水流通暢，故有埋設涵管，另因地形狹長，故延舊有步道開設道路，以利將來植樹」等語（見本院卷第83頁），即原告對於系爭土地之開挖整地、埋設涵管、修闢道路等均知之甚詳，再衡以原告為系爭土地承租人，既支付租金承租使用系爭土地，應無任人在系爭土地上任意整地修路之可能，無論實際上埋設涵管、修闢道路之行為係何第三人所為，衡情尚難排除該等行為係由原告指示或同意所為之可能，參以原告於本院審理時亦自承實際施工者會聽從其意見等語（見本院卷第118頁），由此可知原告知悉且同意、容任第三人進行修闢道路、埋設涵管、舖設道路之行為，其既為系爭土地之水土保持義務人，知悉在系爭土地上將有上開行為，即應依法申請，而在明知未依法申請之情形下，同意且容任他人進行上開行為，自有應注意且能注意，卻未注意之過失，而有違反水土保持義務。
3.是以，原告未舉出其他證據證明第三人係經系爭土地所有權人指示而為上開違規行為，而原告既為系爭山坡地之承租人，且已明知應有實施水土保持之計畫，以利開墾植造，詎其明知有第三人將在系爭土地為開挖整地、修闢道路、埋設涵管、舖設土方之事，卻容任為之，且疏未注意依法取得向主管機關核定之水土保持計畫，就其行為該當水土保持法第12條第1項第1、4款規定，而得依同法第33條第1項第2款加以處罰之事，自難辭其究，難認其無主觀之歸責事由，原告之主張均難憑採。被告以原告為系爭土地水土保持義務人而為裁處，要無不合。
（五）至原告主張違規面積計算有疑義，其務實農作，無法負擔高額罰款云云，惟查，「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項定有明文；而按，被告為水土保持法所稱縣（市）主管機關，此觀該法第2條規定即明，被告在該法授權裁罰金額範圍內，訂定裁罰基準，並以100年8月23日府農保字第1000160600號公告（見本院卷第98頁），核此基準，係就違規開發面積、次數多寡加以分類，訂定裁罰基準表，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，亦未違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合。而查，本件原告違規面積約3,986平方公尺，係經被告現場勘驗依衛星定位確認者，有衛星定位軌跡圖在卷可參（見本院第122頁），原告主張違規面積有疑義，尚不足採，則依裁罰基準表規定，罰鍰金額為12-24萬元，是被告以原告有違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定之違規行為，據以裁處原告罰鍰24萬元，並未逾法律規定之罰鍰金額上限，且被告擇定裁罰金額之原因為：「本案除開挖整地、修闢道路之一般違反水土保持法之行為態樣外，另有埋設涵管及舖設營建廢棄土方等情形，且開路土方堆置高低落差甚高，兼之就受處分人所陳，係明知並有意所為之行為，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並考量受處罰者之資力，予以處罰鍰新台幣24萬元整」等情，有原處分書可憑（見本院卷第84、85頁），行政裁量亦無濫用之情，被告據以前揭裁罰基準所為法定罰鍰之裁罰，即有所憑，並無違反比例原則，原告主張違規面積有疑義，其無力負擔罰鍰云云，於法並無足採。
六、綜上所述，原告主張各節，均乏憑採。被告以原告未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自開挖整地、修闢道路、埋設涵管、舖設營建廢棄土方，違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定，依同法第33條第1項第2款，以原處分裁處原告罰鍰24萬元，於法並無違誤，訴願決定不予受理，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年6月16日
行政訴訟庭法官林南薰上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國106年6月20日
書記官謝淑敏