裁判字號：高雄高等行政法院108年原訴字第1號判決
裁判日期：民國109年02月25日
裁判案由：原住民保留地
高雄高等行政法院判決
108年度原訴字第1號民國109年1月21日辯論終結原告 施金枝 訴訟代理人 梁錦文 律師被告臺東縣達仁鄉公所代表人 陳新輝 訴訟代理人 劉佳雯 上列當事人間原住民保留地事件，原告不服臺東縣政府中華民國107年11月2日第107014號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告之母 施秀蘭 於民國59年12月1日經被告准予就坐落臺東縣○○鄉○○○段○○○號原住民保留地（重測前為土坂段134地號國有土地，下稱系爭土地；59年12月1日總登記，編定使用種類為鄉村區乙種建築用地）設定地上權，並於同年12月2日登記完畢（存續期間自59年12月1日至69年11月30日）。施秀蘭於該地上權存續期間屆滿後法定取得所有權，並於70年6月4日登記完畢。89年2月19日施秀蘭死亡後，原告於89年10月17日因分割繼承登記為系爭土地所有權人。
（二）嗣被告依訴外人 邱春花 陳情、臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）106年度東簡字第64號民事判決之記載及其自行查得資料，認定施秀蘭就系爭土地申請設定地上權時，即不符臺灣省山地保留地管理辦法第20條規定，乃依行政程序法第117條以107年5月10日達鄉農字第1070005446號函（下稱原處分）撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花之房屋坐落實際使用部分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原處分之相對人已無當事人能力：被告於其處分相對人施秀蘭死亡後逾17年始作成此對任何人而言均屬不能實現之行政處分，被告對於已喪失行政程序行為能力之物仍作出此剝奪原授益處分之行政行為，顯然違法。
2、原處分之標的已滅失：系爭土地由施秀蘭先後取得地上權及所有權，於70年6月4日完成所有權移轉登記時，先前之地上權因與所有權混同而消滅，則原處分之標的已不復存在，原處分具有重大明顯之瑕疵。
3、原處分之撤銷逾越裁處權3年之不變期間：被告對於已歿之訴外人施秀蘭所為原授益處分之撤銷，係因訴外人邱春花50年前未經使用權人施秀蘭之同意擅自占用系爭土地之一部分，縱係屬實，亦非可歸責於原授益處分人之事由，蓋因第三人之侵權行為事實屬事變，縱認使用權人應負善良管理人之責任，仍不負不可抗力之事變責任，始符事理之平。
4、被告並未舉證證明原告該當主觀要件：訴願決定未考慮系爭土地係因訴外人邱春花未經施秀蘭同意而非法占有系爭土地，應不影響原告對於系爭土地之合法使用權源。況邱春花曾向被告申請撤銷施秀蘭就系爭土地登記地上權之行政處分，案經被告以罹於時效為由駁回確定，邱春花亦未訴請管轄之行政法院審究，本案應已確定。被告並未舉證證明原告違反行政法上義務之行為出於故意或過失，故被告撤銷施秀蘭之地上權並不合法。
5、原處分認事用法違反行政程序法相關規定：被告僅憑訴外人邱春花一面之詞，即撤銷對於施秀蘭之授益處分，採證認事，有違行政程序法第36條規定。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭土地重測前為土坂段134地號，現編定為鄉村區乙種建築用地，系爭土地於59年12月1日辦理土地總登記，當時登記面積為590平方公尺，後於59年12月2日全筆設定地上權予施秀蘭。據邱春花所述其父於日治時期在該地蓋有豬舍一棟，並提出自59年3月1日裝設電表之用電證明1份。另據原告所述邱春花夫妻於50多年間未經原告之母同意即在系爭土地蓋房居住，不論系爭土地於日治時期究為何人所用，依雙方所述，邱春花於土地總登記前即自行建屋居住在系爭土地。據此，邱春花於當時亦有依臺灣省山地保留地管理辦法就該房屋所占部分提出申請設定地上權之權利，而原告之母提出申請設定地上權時並未使用全筆系爭土地。
2、依55年臺灣省山地保留地管理辦法第6條規定，在辦理土地總登記前，山地人民有無償使用收益之權，原告之母及邱春花皆為原住民，並於土地總登記前即各自使用部分系爭土地建屋居住，故原告之母及邱春花當時皆有權依臺灣省山地保留地管理辦法第16條及第20條，各自就其房屋及附屬用地實際使用面積申請設定地上權，並於權利存續期間繼續無償使用後，取得所有權。至於系爭土地日治時期究為原告之母全筆使用抑或是邱春花之父部分使用，現已無可考。而原告之母於59年12月2日申請設定地上權之範圍卻包含非其使用之部分，致被告依該資料作成錯誤行政處分，而後該非其所使用之部分亦不符合同法第7條規定，無繼續使用事實，屬不應移轉取得所有權部分。邱春花使用範圍本非原告之母可設定及取得權利之範圍，依原告於訴願書所述，其母當時亦知邱春花有使用占有該部分，卻仍將該範圍申請設定地上權予己，屬行政程序法第119條第2款所定其信賴不值得保護者，而被告於106年10月26日收受邱春花之起訴狀繕本始知有撤銷之原因，並無逾2年之除斥期間。
3、原告既於89年10月17日繼承取得系爭土地所有權，依民法第114條規定，自應概括承受一切權利、義務。且系爭土地未滅失，依55年臺灣省山地保留地管理辦法第23條及第12條，被告有收回土地及撤銷登記之權。此外，原處分並非行政罰，自無所謂應舉證證明罰鍰之要件。
4、被告並非僅憑邱春花之說詞，而是依台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）所出具之用電證明及現場勘查結果，且依原告及邱春花所述雙方於土地總登記前即使用系爭土地，作成認定。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花實際使用部分，是否符合行政程序法第117條所定要件？
（二）被告依行政程序法第117條作成原處分，是否已逾撤銷權行使之除斥期間？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭土地登記簿謄本（見原處分卷第5頁至第9頁）、土地登記第一類謄本（見本院卷第23頁）、異動索引（見本院卷第25頁、第27頁）、戶籍謄本（見本院卷第19頁）、臺東地院106年度東簡字第64號民事判決（見本院卷第143頁至第152頁）、臺東縣太麻里地政事務所（下稱太麻里地政）土地複丈成果圖（見本院卷第153頁、第155頁）、原處分（見本院卷第139頁至第141頁）及訴願決定（見本院卷第31頁至第49頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、行政程序法：
（1）第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
（2）第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
（3）第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」
2、臺灣省山地保留地管理辦法：
（1）第7條第1款、第2款（55年1月5日修正發布；80年4月10日廢止）：「地籍測量完竣地區，山地人民對其所使用之山地保留地，應按左列規定取得土地權利：一、農地登記耕作權，於登記後繼續耕作滿10年後，無償取得土地所有權並於登記8年內准予免納土地稅或田賦。二、建築用地登記地上權，繼續無償使用，於前款農地移轉時，隨同農地一併無償移轉。」
（2）第7條第1項第2款（63年10月9日修正發布；80年4月10日廢止）：「山地人民對其所使用之山地保留地，應按左列規定取得土地權利：……二、自住房屋建地登記地上權，於登記後繼續無償使用滿10年時，無償取得土地所有權。」
（3）第20條（55年1月5日修正發布；80年4月10日廢止）：「山地人民聲請登記地上權之土地，以地上房屋係自費建築並供為自用者為限，其面積以建築物及其附屬用地實際使用之面積為準。」
（三）被告作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花實際使用部分，符合行政程序法第117條所定要件：
1、原告之母施秀蘭係於59年12月1日經被告准予就系爭土地整筆設定地上權，並於同年12月2日登記完畢（存續期間自59年12月1日至69年11月30日）等情，業如前述。依前揭當時臺灣省山地保留地管理辦法第20條規定，其登記地上權之土地應以地上房屋係自費建築並供為自用者為限，其面積以建築物及其附屬用地實際使用之面積為準。然系爭土地事實上為訴外人邱春花所有、門牌號碼臺東縣○○鄉○○村000號房屋及其他占有使用範圍如太麻里地政106年7月11日土地複丈成果圖所示B部分（共計282.10平方公尺），且該房屋於59年3月1日即已裝表供電等情，為原告所自承（見本院卷第137頁），並有臺東地院106年度東簡字第64號民事判決（見本院卷第143頁至第152頁）、太麻里地政106年7月11日土地複丈成果圖（見本院卷第153頁、第155頁）及台電公司104年11月6日臺東費核證字第104001881號函（見原處分卷第11頁）附卷可憑，足見系爭土地如太麻里地政106年7月11日土地複丈成果圖所示B部分，應非被告依前揭當時規定所得准許原告之母施秀蘭設定地上權之範圍，堪認被告於59年12月間就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於前揭部分確屬違法。而原告之母施秀蘭與訴外人邱春花就系爭土地所分別占用部分相鄰，且訴外人邱春花係興建房屋坐落在系爭土地上加以使用，衡情原告之母施秀蘭於59年12月間就系爭土地向被告申請設定地上權時，主觀上自無可能不知訴外人邱春花之上開占用系爭土地情事，惟其仍就系爭土地整筆向被告申請設定地上權，堪認其對關於被告審核地上權設定範圍之重要事項未為完全陳述，致使被告依陳述而作成准予其就系爭土地整筆設定地上權之行政處分。此外，訴外人邱春花曾於86年2月12日與施秀蘭因系爭土地互有占用之情事欲委託地政機關實測釐清而達成調解等情，有臺東縣達仁鄉公所調解委員會86年民調字第64號調解書在卷可佐（見本院卷第157頁），亦足徵原告之母施秀蘭向來均明知其並未使用系爭土地之全部。從而，依行政程序法第119條第2款規定，其對於原授益處分就其未實際使用系爭土地之部分並無值得保護之信賴，且被告撤銷該部分授益處分對公益亦難認有何重大危害，故被告作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花實際使用部分，核符行政程序法第117條所定要件。
2、原告雖主張：原處分之相對人已無當事人能力，被告於其處分相對人施秀蘭死亡後逾17年始作成此對任何人而言均屬不能實現之行政處分，被告對於已喪失行政程序行為能力之物作出此剝奪原授益處分之行政行為，顯然違法云云。然被告作成原處分之相對人為原告，並非原告之母施秀蘭，此觀原處分之正本受文者即明（見本院卷第141頁），原告主張原處分之相對人已無當事人能力或行政程序行為能力，顯然悖於客觀事實。且按繼承人自繼承開始時，除另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務，此觀民法第1148條即明。而原告之母施秀蘭於地上權存續期間屆滿後，於70年6月4日登記取得所有權；其於89年2月19日死亡後，系爭土地即由原告於89年10月17日因分割繼承登記為所有權人，已如上述；依前揭規定，原告就其繼承所得之系爭土地自應承受其上之一切權利、義務。從而，被告以原告為相對人作成原處分，亦難認有何違誤。原告仍執前詞主張原處分違法，自無可採。
3、原告另主張：系爭土地由施秀蘭先後取得地上權及所有權，於70年6月4日完成所有權移轉登記時，先前之地上權因與所有權混同而消滅，則原處分之標的已不復存在，原處分具有重大明顯之瑕疵云云。惟按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。查原處分之程序標的為被告先前准予原告之母就系爭土地設定地上權之行政處分，並非地上權。而原告之母施秀蘭之所以取得系爭土地之所有權係依前揭臺灣省山地保留地管理辦法第7條規定，亦即：必須其自住房屋建地登記地上權，於登記後繼續無償使用滿10年時，始能無償取得土地所有權。故被告准予其取得系爭土地所有權必須基於先前准予其就系爭土地設定地上權之行政處分因合法存續的構成要件效力。而被告先前准予其就系爭土地設定地上權之行政處分，在本案發生前既未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力，依上開說明，其效力自仍繼續存在，原處分之程序標的並不因為施秀蘭於70年6月4日完成所有權移轉登記即失其存在。從而，原告主張原處分之程序標的已不存在云云，容有誤解，亦不可採。
4、原告復主張：訴願決定未考慮系爭土地係因訴外人邱春花未經施秀蘭同意而非法占有系爭土地，應不影響原告對於系爭土地之合法使用權源，且屬非可歸責於原授益處分人之事由，因第三人之侵權行為事實屬事變，縱認使用權人應負善良管理人之責任，仍不負不可抗力之事變責任；邱春花曾向被告申請撤銷施秀蘭就系爭土地登記地上權之行政處分，案經被告以罹於時效為由駁回確定，邱春花亦未訴請管轄之行政法院審究，本案應已確定；且被告並未舉證證明原告違反行政法上義務之行為出於故意或過失，被告撤銷施秀蘭之地上權並不合法云云。惟原處分係依行政程序法第117條所作成，其性質上為授益處分之撤銷，並非行政罰，被告得否作成撤銷授益處分之原處分，悉依行政程序法第117條及被告准予設定地上權當時所據法令之所定要件，顯與原告有無違反行政法上義務行為之故意或過失，訴外人邱春花占用系爭土地是否經過原告之母同意、以及是否可歸責於原告之母等節無涉，原告仍執前詞主張原處分違法，顯係誤解原處分之性質，自無可採。此外，訴外人邱春花固曾申請撤銷被告准予施秀蘭就系爭土地設定地上權及取得所有權之行政處分，然被告係以其已逾提起訴願之不變期間，亦已逾行政程序法第128條申請行政程序重開之法定期間，以及行政程序法第117條非賦予其請求撤銷行政處分之公法上請求權，其應循民事訴訟途徑解決其私權爭執為由而駁回其申請等情，有訴外人邱春花之申請書（見訴願卷第13頁）及被告106年2月6日達鄉農字第1060001291號函（下稱被告106年2月6日函；見訴願卷第14頁、第15頁）在卷可稽，足見該申請案之爭點為訴外人邱春花得否對原准予設定地上權及取得所有權行政處分提起行政救濟或申請行政程序重開，以及其有無依行政程序法第117條請求被告撤銷該行政處分之公法上請求權，俱與本件之爭點為被告得否依行政程序法第117條依職權撤銷違法之授益處分不同，故原告主張本案應已確定云云，亦有誤解，並無可採。
5、原告又主張：被告僅憑訴外人邱春花一面之詞，即撤銷對於施秀蘭之授益處分，原處分認事用法有違行政程序法第36條規定云云。惟按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第36條定有明文，足見該條係規定行政機關為調查確定事實所必要之一切證據，應依職權調查事實，並決定調查之種類、範圍、順序及方法，不受當事人提出之證據及申請調查證據之拘束；且行政機關本其職權，對當事人有利及不利之事項，均應予以注意。而被告作成原處分係經斟酌台電公司所出具之用電證明認定訴外人邱春花所居住房屋裝設電錶之日期，並參酌現場勘查結果，以及原告之母與訴外人邱春花於86年間就系爭土地成立調解等情始作成，此觀原處分即明，堪認被告並非未依前揭行政程序法第36條規定依職權調查證據；且於原處分作成前，臺東地院已作成106年度東簡字第64號民事判決，此經訴外人邱春花於106年10月間對被告提起行政訴訟時檢附作為書證（見原處分卷第18頁、第19頁），足見被告於作成原處分亦已經審酌該民事判決及其附圖，是更難謂被告僅憑訴外人邱春花一面之詞，即撤銷對於施秀蘭之授益處分，故原告上開主張，亦無可採。
（四）被告依行政程序法第117條作成原處分尚未逾撤銷權行使之除斥期間：
1、原告固主張被告106年2月6日函已提及其撤銷權逾越除斥期間云云。然按行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」條文明示以「知有撤銷原因時」作為撤銷權除斥期間之起算點；在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關「可得知悉」違法原因時，即為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關「確實知曉」原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。查被告106年2月6日函係因訴外人邱春花於106年1月25日向被告陳情系爭土地並非施秀蘭實際使用，請求撤銷設定地上權及所有權登記之違法處分，被告乃函覆訴外人邱春花請求撤銷上開處分已逾訴願及申請行政程序重開之不變期間，並說明行政程序法第117條非賦予請求撤銷行政處分之公法上請求權，應循民事訴訟途徑解決等語，業如上述；細譯該函文中與行政程序法第117條所定撤銷權有關之部分僅敘及該條規定並非賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權（見訴願卷第15頁），並無提及任何撤銷權已逾除斥期間之情事。原告上開主張，顯與事實相違，自難執此即謂被告當時已確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因。且訴外人邱春花係於106年10月19日以系爭土地如太麻里地政複丈成果圖B部分所示部分並非施秀蘭占有使用為由，向本院訴請確認被告核定施秀蘭設定地上權及取得所有權之行政處分違法，被告迄106年10月26日收受訴外人邱春花之行政訴訟起訴狀繕本及所附臺東地院106年度東簡字第64號民事判決影本後，參考該判決中所附土地複丈成果圖中有關土地位置、範圍、面積鑑界結果，再參酌台電公司104年11月6日函及被告調解委員會86年民調字第64號調解書，始作成原處分等情，有邱春花106年10月18日行政訴訟起訴狀（見原處分卷第17頁至第19頁）、本院106年10月23日 高行惠 紀審三106原訴8字第1060003816號函（見原處分卷第15頁）、臺東地院106年度東簡字第64號民事判決及太麻里地政106年7月11日土地複丈成果圖（見本院卷第143頁至第155頁）在卷足憑，復經本院調取106年度原訴字第8號行政訴訟卷宗查明無誤，堪認被告於106年10月26日始確實知曉原作成之授益處分有應撤銷之違法原因存在，依前揭說明，自斯時起始起算撤銷權之除斥期間。從而，堪認被告於107年5月10日作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花實際使用部分，尚未逾2年之除斥期間。
2、至原告另主張：原處分逾越裁處權3年之不變期間云云。惟按行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，行政罰法第27條第1項固有明文。然該裁處權時效之規定僅於行政機關裁處行政罰時始有其適用。而被告作成原處分係依行政程序法第117條所作成，其性質上為授益處分之撤銷，並非行政罰，已如上述，顯無行政罰法第27條第1項所定裁罰權時效之適用，原告上開主張顯屬誤解法令，亦無可採。
3、原告之母施秀蘭就系爭土地向被告申請設定地上權時確有未實際使用整筆土地之情形，且符合行政程序法第117條所定要件，被告亦係於確實知曉原作成之授益處分有應撤銷之違法原因存在起2年內作成原處分，故被告作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花實際使用部分，依法有據，核無違法。
（五）綜上所述，原告之主張，均不可採，被告作成原處分撤銷原就系爭土地核准設定地上權之行政處分關於由訴外人邱春花之房屋坐落實際使用部分，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無違法，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，併此敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中華民國109年2月25日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官林韋岑法官曾宏揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年2月25日
書記官林幸怡