裁判字號：臺灣臺南地方法院89年易字第2990號刑事判決
裁判日期：民國90年03月28日
裁判案由：違反區域計劃法
臺灣臺南地方法院刑事判決八十九年度易字第二九九О號
公訴人臺灣台南地方法院檢察署檢察官被告乙○○
甲○○右列被告因違反區域計畫法案件，經檢察官提起公訴（八十九年度營偵字第一一五四號、八十九年度偵字第一○七三六號），本院判決如左：
主文乙○○、甲○○均無罪。
理由
一、公訴意旨略以：被告乙○○係台南縣○○鎮○○○段三○四七、三○四八、三○
四九、三○五○、三○五一、三○五二地號農牧用地（下稱系爭土地）之所有權人，被告甲○○則為系爭土地之承租人，二人明知系爭土地業經主管機關依據區域計畫法編定為特定農業區之農牧用地，非經申請核准，不得變更使用，竟於民國八十九年五、六月間，由被告乙○○出租系爭土地供被告甲○○採取土石，造成系爭土地地勢低窪，無法供農牧使用。嗣被告乙○○於八十九年五月二十六日經台南縣政府以八九府城綜字第八○八七三號函，限期二月內恢復原狀，復於八十九年七月二十九日經台南縣政府以八九府城綜字第一一七八九六號函，二度限其儘速恢復原狀（起訴書誤載為八十九年五月六日、八月二十八日、十月二十日三度函請被告乙○○恢復土地原狀），仍不依限恢復原狀供農牧使用，迄台南縣鹽水鎮公所於八十九年八月七日現場勘查系爭土地時，猶未恢復原狀，因認被告乙○○、甲○○均有違反區域計畫法第二十二條罪嫌等語。
二、按行為之處罰以行為時之法律有明文規定者為限，此為刑法第一條所揭櫫之「罪刑法定主義原則」。又不問對於行為人處以刑事處分之法律，係規定於刑法典中或其他非刑法法律內之罰則而為學理上所謂之「行政刑罰」，凡對於人民處以刑事處分者，即有罪刑法定主義原則之適用；雖於立法技術上，部分法律之內容由法律授權主管行政機關以命令補充，而有空白之犯罪構成要件存在，惟如欲認定行為人構成該犯罪行為，仍應以該經補充之構成要件在行為人行為時業已合法存在並確定其內容，始得依該經授權補充完整構成要件之法律對行為人予以論罪科刑，不得以事後之行政命令補充須經法律授權之空白構成要件，使行為人受有刑事處分之不確定危險，而有違罪刑法定主義原則。又法律與憲法牴觸者無效，命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第一百七十一條第一項、第一百七十二條分別定有明文；申言之，於法律體系中，下位規範如牴觸上位規範，則下位規範即為無效，此於行政機關依據法律授權而訂定之授權命令，亦不得逾越法律之授權之範圍，如逾越法律授權而訂定授權命令，依前揭說明，該授權命令自不發生拘束人民之效力，同理，下級行政機關逾越上級行政機關之行政命令授權範圍而訂定之職權命令，該逾越授權部分之職權命令，亦難認有拘束人民之效力；再依憲法第一百七十一條第二項規定，法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之，而由司法院大法官會議掌理，命令與憲法有無牴觸發生疑義時，依司法院大法官審理案件法第四條第一項第二款規定，亦應由司法院大法官會議審理之；至於命令有無牴觸法律，參照司法院大法官會議釋字第一三七號解釋之意旨：「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解。」、釋字第二一六號解釋：「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文，各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。」；再參照司法院大法官會議釋字第三十八號解釋之意旨，法院得引為審判依據之行政規章，亦以與憲法或法律不相牴觸者為限；另有關人民自由權利除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第二十三條定有明文，即人民之自由權利除有妨害社會秩序公共利益之情事，雖非憲法列舉之項目，仍受憲法之保障；而於法律對於涉及限制人民自由權利之規定，並未詳列其細目，而其具體之內容固非不得授權行政機關訂定行政命令予以補充，若其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件，且不違反前揭憲法之限制時，當亦為憲法之所許，若法律僅就概括授權行政機關訂定行政命令，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性、手續性等事項以行政命令定之，惟其內容不能抵觸母法即法律之授權範圍或對人民之自由權利增加法律所無之限制，倘行政機關依據法律授權所訂定之行政命令逾越法律授權之範圍，增加法律所無對人民自由權利之限制，如前所述，不能認該逾越母法授權範圍之行政命令為有效，法院自得拒絕援用，從而，法院審判案件時，若有引用行政機關所訂定之行政命令之必要，如行政命令有牴觸憲法之疑義時，自應聲請司法院大法官會議解釋之，若係對該行政命令有牴觸法律規定之疑義，則可於審判上本於法律之意旨表示適當之見解，並據以做成裁判，亦經司法院大法官會議釋字第三七一號解釋闡述此旨甚明。
三、次按區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制；變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之；違反前開規定管制使用土地者，該管直轄市、縣市政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀，又違反前揭規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政罰處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰緩外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役，區域計畫法第十五條第一項、第二十一條、第二十二條分別定有明文。依前述說明，區域計畫法第二十二條對於違反主管機關命令之土地使用人處以刑罰之規定，即為學理上所謂之「行政刑罰」，其有前揭罪刑法定主義原則之適用，業如前述，又其係以省市主管機關於區域計畫公告實施後，將不屬區域計畫法第十一條規定之非都市土地按照非都市土地使用計畫，製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地，於報經上級主管機關核備後，實施管制，土地使用人如違反使用分區之管制，而不依縣市主管機關之命令於限期內變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀之行為，為其犯罪之構成要件，如土地使用人依土地使用編定種類之容許項目使用土地，或依縣市主管機關之命令變更使用或或恢復原狀者，自不得依上開區域計畫法罰則之規定對土地使用人處以刑事處分。另依照司法院大法官會議釋字第四四四號解釋所示：「區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用、改善生活環境、增進公共利益而制定，其第二條後段謂：『本法未規定者，適用其他法律』，凡符合本法立法目的之其他法律，均在適用之列。內政部訂定之非都市土地使用管制規則即本此於第六條第一項規定：『經編定為某種使用之土地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。』中華民國八十四年六月七日修正發布之臺灣省非都市土地容許使用執行要點第二十五點規定：『在水質、水量保護區規定範圍內，不得新設立畜牧場者，不得同意畜牧設施使用』，係為執行自來水法及水汙染防治法，乃按本項但書之意旨，就某種使用土地應否依容許使用之項目使用或應否禁止或限制其使用為具體明確之例示規定（本例示規定已於八十六年八月六日經內政部（八六）內地字第八六八四八三三號函核定刪除），此亦為實現前揭之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨及第二十三條法律保留原則尚無牴觸。」是以，國家為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，而基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，固得訂定符合社會需要之土地使用保育政策，而制定區域發展計畫，在區域計畫公告實施後，屬於區域計畫法第十一條規定之土地，應由都市計畫主管機關依法擬定或辦理變更，而不屬於該法第十一條之非都市土地，則應依同法第十五條第一項規定，由有關直轄市或縣市政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地分區使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，變更之程序亦同；其管制規則，由中央主管機關定之。內政部即依據區域計畫法第十五條第一項規定之授權，訂定發布「非都市土地使用管制規則」，將非都市土地依照區域計畫法施行細則第十三條之規定，劃分為九種使用區，並依其使用區之性質編定成十八種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制，該非都市土地使用管制規則第六條第一項規定：「經編定為某種使用之地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」並於同條第二項規定各種使用地容許使用之項目如該規則之附表一所示，則依上開規定，非都市土地經編定為特定使用類別後，除如自來水法、山坡地保育利用條例、水土保持法等其他法律有禁止或限制使用之規定外，土地使用人即可依其容許使用之項目使用其土地，並無規定土地使用人依容許使用目的使用土地時，尚應辦理容許手續之限制，亦即土地使用人如將土地供作為使用編定種類以外之用途使用，固有違反區域計畫法管制之事實，但如土地使用人依照該非都市土地使用管制規則容許使用之用途使用土地，則不能謂其有何違反區域計畫法之管制行為。另該非都市土地使用管制規則並於第六條第三項授權各省市政府訂定非都市土地容許使用執行要點，臺灣省政府即依據前揭授權規定，於八十六年八月十四日以八六府地四字第七四六六四號函修正發布「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」，其中第四點規定：「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」該規定雖係基於公共利益之考慮，必須先經主管機關就各別之土地區位、環境及鄰近使用等分別審查使用人之土地使用計畫，並經主管機關核准容許其將土地供容許使用之用途後方得使用將該土地供容許使用之用途，而對於土地之使用予以事前之管制，以補劃定使用編定時，對於特定或個別土地之使用不能周全之缺失，然前揭內政部訂定之非都市土地使用管制規則第六條第三項僅係授權省市政府就辦理各種使用地容許使用案件之申請、審查、核定事項，可擬定非都市土地容許使用執行要點，於報經內政部核定後作為其執行之準據，不惟並未在該使用管制規則中自行規定依照使用分區編定項目使用土地者，仍應向主管機關申請容許後，始得依編定項目使用土地，亦未授權省（市）政府得於其所訂定之執行要點中增加按照使用分區編定項目使用土地應經申請容許之規定，而臺灣省政府則在其所訂定之前揭非都市土地容許使用執行要點第四點中竟增列前揭除未涉及建築行為或變更地形地貌者應辦理容許手續之規定，造成土地使用人原依區域計畫法及非都市土地使用管制規即可依照使用編定項目使用土地，反而依據臺灣省政府為執行該「母法」而訂定之「子法」即「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」之限制竟不能使用土地，其不合理之處甚為顯然，是該臺灣省非都市土地容許使用執行要點第四點之規定，顯係逾越區域計畫法第十五條第一項及非都市土地使用管制規則第六條第一項、第二項規定之授權，而增加法律所無之限制，且逾越母法之授權範圍，而已涉及人民權利之限制，揆諸前開說明，仍有法律保留原則之適用，應以法律或法律具體明確授權之規定為依據，始得為之，則以其上開逾越母法授權之規定，作為補充區域計畫法第二十二條對土地使用人處以刑事處分之犯罪構成要件之依據，實難認為適法，法院於案件審理時自得拒絕適用。
四、本件被告乙○○所有坐落台南縣○○鎮○○○段三○四七、三○四八、三○四九、三○五○、三○五一、三○五二地號土地，經編定為「特定農業區農牧用地」，而被告乙○○於八十九年五、六月間，出租系爭土地供被告甲○○採取土石，遭台南縣鹽水鎮公所查獲，並經台南縣政府命令其於限期二月內恢復原狀，迄今仍未恢復原狀之情，固據被告乙○○於偵審中坦承不諱，又有台南縣鹽水鎮公所於八十九年八月七日現場勘查系爭土地之照片影本四紙及台南縣政府八十九八月二十八日八九府城綜字第一三八一九七號函在卷可稽。然依內政部八十五年五月二十三日台(八五)內地字第八五七四九六二號令修正之「非都市土地使用管制規則」第六條第二項附表一、「五、農牧用地」之規定，其法定容許使用項目包括採取土石在內，此有該規則附表一各種使用地容許使用項目表附卷可稽，則被告乙○○出租系爭土地予被告甲○○採取土石，既係依編定使用種類之農牧用地所容許使用之項目使用，自未違反編定為農牧用地之土地使用管制，核與首開區域計畫法之規定不符；而被告在其所有之土地上為涉及變更地形地貌之採取土石使用，應否遵守臺灣省非都市土地容許使用執行要點第四點辦理容許使用手續，此係是否違反行政管制措施問題，如前所述，上開臺灣省政府所訂定之執行要點欠缺法律明確授權之依據，並逾越其所由訂定之法源所授權之範圍，逕行訂定涉及建築行為或變更地形地貌須辦理容許使用手續之要件，甚且須經各級主管機關核准始得使用土地，無異禁止或限制行為人就某種使用土地依容許使用之項目使用，與憲法保障人民財產權之意旨不符，且違背區域計畫法及非都市土地使用管制規則有關規定，自不得資為科以行為人刑罰之依據，行為人違反該點規定未辦理容許使用手續即採取土石，無由依據區域計畫法有關罰則之規定予以處罰，此與都市計畫法第七十九條規定行為人違反該法之規定及各級政府基於該法授權所發布之命令而在都市計畫地區範圍內建造或使用建築物、採取土石、變更地形時，未遵守當地政府或鄉鎮縣轄市公所命令其拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，應依同法第八十條規定處以刑罰，及水污染防法第三十四條、第三十五條，完全以行政機關之許可與否決定行為可罰性之情形，顯然有別，況其他法律亦未有禁止或限制行為人在農牧用地採取土石之規定，是被告乙○○出租系爭土地予被告甲○○採取土石，既係依編定使用種類之農牧用地所容許使用之項目使用，自未違反編定為農牧用地之土地使用管制，當無何恢復土地原狀之必要，核被告二人上開所為非屬區域計畫法第十五條第一項、第二十一條規範之內容，不得對之處以同法第二十二條規定之刑罰，此外，復查無其他積極證據足資證明被告有何違反區域計畫法之犯行，應為無罪判決之諭知。
五、至行政主管機關認為土地使用人任意在其土地上超量挖取土石，造成深達數公尺之坑洞，行為人對該土地之使用已超過該土地所能負荷之程度，以致於危害整體土地利用管制政策，且危害水土保持與國土保安及鄰地安全，而以行政作為制止該超限使用行為，自有其符合社會需求之政策考量，惟該行政主管機關之行政行為並非屬於法院司法審查範圍，法院依法審判，對於主管機關基於其政策考量得於其職權範圍內而採取之措施無所謂之配合政策考量，僅因對於人民處以刑事處分，尤其涉及剝奪人民人身自由權利之自由刑，法院於論罪科刑時，自應適用有效之法律予以審判，以充分保障人權，不得僅為配合行政機關之政策，置前揭刑法之基本原則於不顧，而在未完全符合法律所規定之犯罪構成要件之情形下，對人民處以刑事處分，導致對於人民人身自由權利之不當侵害，故行政主管機關如認為其欲達到促進土地有效合理利用及天然資源保育之目的，且於土地上採取土石應予管制，而有規定行為人於使用各種使用地前辦理容許使用手續，以使主管機關得於事前審查其於管制政策上是否適當，避免因土地使用人超越土地負荷使用土地，且除行政機關所採取之行政管制措施外，並有以刑罰加諸於違反管制措施之土地使用人之必要，以加強管制阻嚇之效果者，自應檢討修正區域計畫法或非都市土地使用管制規則等關於非都市土地管制之相關法令，以符合前揭區域計畫法有關對於土地使用人處以刑罰法律所規定之構成要件，而達到以刑事處分加強其管制土地利用效果之目的，併此敘明。
據上論斷，應依刑事訴訟法第三百零一條第一項，判決如主文。
中華民國九十年三月二十八日
臺灣臺南地方法院刑事第四庭
審判長法官張菁
法官鄧希賢法官張銘晃右正本證明與原本無異如不服本判決應於送達後十日內向本院提出上訴狀（應附繕本）
書記官杜孟珍中華民國九十年三月二十九日