裁判字號：最高行政法院109年判字第398號判決
裁判日期：民國109年07月29日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決
109年度判字第398號上訴人經濟部工業局仁大工業區服務中心代表人 嚴國豪 訴訟代理人 鄭渼蓁 律師
王佩心 律師被上訴人高雄市政府環境保護局代表人 張瑞琿 訴訟代理人 邱義雄
潘忠政 上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年6月25日高雄高等行政法院107年度訴字第392號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人代表人由 袁中新 先後變更為 吳家安 、 王玨 、張瑞琿，茲據其等先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、事實概要：上訴人位在高雄市○○區○○路○號（下稱系爭場址）屬於水污染防治法之石油化○○○區○○○○道系統，領有被上訴人核發之高市府環水排許字第00000-00號水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（自民國105年3月3日起至107年1月26日止）、高市府環水排許字第00000-00號水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（自106年6月5日起至107年1月26日止）。被上訴人於105年9月12日9時25分許派員前往系爭場址稽查，發現上訴人放流口D01（海洋放流口）正常排放。惟排放地面水體放流口D02（陸上放流口）排放至系爭場址外地面水體（後勁溪），經被上訴人人員在D02（陸上放流口）取樣送驗結果，其中氨氮316mg/L（標準限值60mg/L），超過行為時石油化○○○區○○○○道系統放流水標準（下稱放流水標準）。上訴人於105年9月13日以仁大環字第1057102467號函（下稱上訴人105年9月13日函）向被上訴人提出報告說明D02（陸上放流口）止水閘門及止水閥同年月10日15時30分許發生故障。嗣被上訴人以同年11月7日高市環局稽字第10541397500號函通知上訴人陳述意見。上訴人於同年月17日提出書面意見。經被上訴人審酌調查事實證據及上訴人所陳述之意見後，仍認定上訴人違反行為時水污染防治法(下稱水污染防治法)第7條、第28條第1項，乃依同法第40條第1項、違反行為時水污染防治法罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)第2條、第3條第1項、第2項、行為時環境教育法第23條第2款(下稱環境教育法)、行為時同法施行細則第14條第2項、行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點等規定，以106年9月14日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分）裁罰上訴人新臺幣（下同）2,052,000元及環境教育講習2小時，並限期於105年9月19日前改善完成。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
（一）本件係因被上訴人於105年9月12日上午9時25分派員稽查前往系爭場址進行專案稽查，發覺放流口D01（海洋放流口）正常排放，但亦發覺有廢水自地面水體放流口D02（陸上放流口）流出至系爭場址外地面水體（後勁溪）。現場採集D02水樣送驗，檢測結果中之氨氮361mg/L等，堪認上訴人污水下水道系統經由放流口D02（陸上放流口）排放至地面水體之廢水，已超過行為時放流水標準第4條附表一所定之氨氮標準限值，而違反水污染防治法第7條第1項規定。又稽查當時並未有上訴人之故障報備及維護紀錄，再對照上訴人105年9月13日函說明表示，因D02排放口制水閥故障，自105年9月10日15時30分起少量洩漏至後勁溪等語，顯見上訴人於105年9月10日下午即已知悉其所管理之系爭污水下水道D02排放口制水閥故障而有廢水洩漏至後勁溪。然上訴人遲至被上訴人到場稽查後，始於當日上午11時5分以電傳方式通知被上訴人，堪認其並未依水污染防治法第28條第1項規定，於事故發生後3小時內通知被上訴人。從而，被上訴人認定上訴人有違反水污染防治法第28條第1項規定之行為，亦屬有據。
（二）水污染防治法第28條第1項與同法第7條第1項實係立法者課予事業之不同行政法上義務，且其構成要件互有差異。縱使行為人係因對廢污水處理設備維護不當發生設備故障、損壞，而致超過放流水標準之廢污水排入、逸散、流布於承受水體，又未於法定時限內通報地方主管機關，亦僅屬同時違反水污染防治法第7條第1項及第28條第1項前段規定之問題。尚難僅因水污染防治法第28條第1項設有前揭通報義務之規定，即推導出該條所定疏漏情形即排除水污染防治法第7條第1項適用之結論。至被上訴人於訴願答辯書引用之行政院環境保護署(下稱環保署)104年7月28日環署水字第1040060814號函釋，僅係被上訴人在訴願程序中就本案應適用放流水標準之答辯理由。原處分就水污染防治法第7條之法律適用，並無違反前揭水污染防治法之立法意旨，自無上訴人所指稱逾越法律文義，增加法律所無之限制，違反法律保留原則之情形。
（三）由環保署環境檢驗所108年1月23日環檢五字第1080000466號函及附件內容，足見上訴人誤解前揭環保署「水質檢測方法總則」採樣規定之適用範圍，且未慮及環保署就事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施放流水之採集，另訂有「事業放流水採樣之方法（NIEAW109.51B）」。
而被上訴人於105年9月12日到場稽查採樣時，已依「事業放流水採樣之方法」規定執行採樣，故其採樣所得之樣品與其檢驗報告，自得作為被上訴人認定上訴人排放廢水有無超過行為時放流水標準最大限值之依據。被上訴人據此採樣及檢驗結果，認定上訴人違反水污染防治法第7條第1項規定，自無違誤等由為據。
五、上訴意旨略以：
（一）由環保署108年1月14日環署水字第1080003765號函、環保署107年3月27日環署訴字第1060092624號訴願決定書、102年10月24日環署訴字第1020059568號訴願決定書意旨，以及水污染防治法第7條第1項及第28條第1項規定之文義解釋、歷史、立法目的、課予事業之義務、主管機關裁罰處分及罰鍰數額之計算標準、水污染防治法整體體系觀之，可見水污染防治法第7條第1項及第28條第1項規定之「排放」行為、「疏漏」情形，實為獨立不同之行為態樣。
（二）原判決雖於判決第17頁申論水污染防治法第7條第1項規定，與第28條第1項規定所賦予事業所應遵守作為義務內容之不同，以及違反時，主管機關所為行政罰內容之異同之處，進而作成前揭水污染防治法第7條第1項規定與第28條第1項規定構成要件不同、課予事業之行政法上義務亦為不同之見解。然原審卻肯認原處分之裁罰為正確，認定水污染防治法第7條第1項規定之「排放」行為，包含同法第28條第1項規定之「疏漏致汙染水體」行為，是由故障之D02陸上放流口「滲漏」至後勁溪之行為，亦屬前揭第7條第1項規定之「排放」行為。原判決顯有適用水污染防治法第7條第1項不當規定及不適用同法第28條第1項規定、違反行政程序法第4條規定、違反論理法則、解釋法律錯誤及判決理由矛盾、判決不備理由之違誤。
（三）上訴人於105年9月12日實係使用D01海洋放流口進行排放，惟因D02陸上放流口門閥故障，始致廢（污）水自D02陸上放流口疏漏至後勁溪。由D02陸上放流口實已長有青苔，疏漏之廢污水係呈現涓流並非「水柱狀」且水量甚少，足徵上訴人並無使用D02陸上放流口進行排放行為之事實，實非屬水污染防治法第7條第1項規定之故意「排放」行為。且依上訴人長期監測後勁溪水質所得之監測結果，後勁溪並無因前揭疏漏情形受到污染，是上訴人所為亦不構成前揭水污染防治法第28條第1項規範之「疏漏致污染水體」之構成要件。原判決對於上訴人疏漏之水量多寡、是否有疏漏致污染水體等，均未依職權調查證據，即認上訴人於前揭疏漏情形發生時，未依法定程序採取緊急措施及通報主管機關，係屬水污染防治法第7條第1項規定之排放行為，顯有違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、證據法則之重大違誤。
（四）縱認水污染防治法第7條第1項規定之排放行為，包含同法第28條第1項規定「疏漏」情形，然此係屬行為人之「過失」行為，可責性及違法性實均低於故意排放行為，影響程度亦遠少於「直接排放」之情形。原判決未察本件實非第7條第1項規範之故意排放情形，即以該規定之「排放行為」包含同法第28條第1項之「疏漏」，認被上訴人依裁罰準則規範之排放行為計罰標準計算本件罰鍰數額為有理由，實已違反行政罰法第18條第1項、水污染防治法第66條之1、裁罰準則第2條第1項規定。且原審未依職權調查證據，亦有違反證據法則，以及行政訴訟法第125條第1項、第133條前段規定之違誤。
（五）本件僅需上訴人將D02之止水閥等相關零件修復後，即可立即阻止疏漏情形。則被上訴人為達保護後勁溪水質之目的，所應採取對上訴人造成最小影響之行政行為，應屬命上訴人限期改善。況上訴人於被上訴人105年9月12日稽查後，即已於當日下午修復D02陸上放流管線之故障處，解決疏漏情形。故被上訴人於106年9月14日裁處上訴人罰鍰之目的，應僅在於警惕上訴人，避免再次發生疏漏情形。然被上訴人裁罰上訴人之罰鍰金額竟高達200萬元，此罰鍰金額對上訴人造成之損害誠屬重大，核與前揭其所欲追求之目的間實有失平衡，顯有違比例原則。
六、本院查：
(一)按「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。……」「（第1項）事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關。主管機關應命其採取必要之防治措施，情節嚴重者，並令其停業或部分或全部停工。……。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」水污染防治法第7條第1項、第28條第1項、第40條第1項分別定有明文。另環境教育法第23條規定「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
(二)本件被上訴人於105年9月12日上午9時25分派員稽查廢（污）水排放情形，發現上訴人排放地面水體放流口D01（海洋放流口）正常排放，惟排放地面水體放流口D02（陸上放流口）亦有廢水排放至地面水體（後勁溪），現場採集D02水樣送驗，檢測結果中之氨氮361mg/L，上訴人污水下水道系統經由放流口D02（陸上放流口）排放至地面水體之廢水已超過行為時放流水標準第4條附表一所定之氨氮標準限值。
惟稽查當時並未有上訴人之故障報備及維護紀錄。上訴人於105年9月10日下午，即已知悉其所管理之系爭污水下水道D02排放口制水閥故障而有廢水洩漏至後勁溪。然上訴人遲至被上訴人到場稽查後，始於當日上午11時5分以電傳方式通知被上訴人，並未依水污染防治法第28條第1項規定於事故發生後3小時內通知被上訴人等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
(三)原審已說明水污染防治法第7條係立法者基於水污染防治法之立法目的，考量水體之涵容能力而授權中央主管機關會同相關目的事業主管機關制訂放流水標準，為防治水污染所採取之水質管制措施，從而將事業廢（污）水排入、逸散、流布於承受水體而可能超過水體之涵容能力的行為態樣，均應屬該條「排放」之文義所涵蓋之範圍，而非僅以事業故意或有意識地利用法定放流口將事業廢（污）水排入、逸散、流布於承受水體為限，否則將無以達成同法第1條所定確保水資源清潔之立法目的。對照前揭水污染防治法第28條第1項前段規定以觀，該條係立法於同法第7條第1項規定之外，另課予事業對設備維護防範、採取緊急應變措施及通報之作為義務；倘行為人違反此項作為義務，除有同法第51條後段之行政罰（包含故意及過失）外，其怠於採取緊急應變措施或不遵守主管機關依同法所為之命令時，尚可構成同法第34條第1項之行政刑罰之處罰要件（僅處罰故意行為）。足見水污染防治法第28條第1項與同法第7條第1項實係立法者課予事業之不同行政法上義務，且其構成要件互有差異。縱使行為人係因對廢污水處理設備維護不當發生設備故障、損壞，而致超過放流水標準之廢污水排入、逸散、流布於承受水體，又未於法定時限內通報地方主管機關，亦僅屬同時違反水污染防治法第7條第1項及第28條第1項前段規定之問題，尚難僅因水污染防治法第28條第1項設有前揭通報義務之規定即推導出該條所定疏漏情形即排除水污染防治法第7條第1項適用之結論等情明確，經核於法並無不合。上訴人主張原審認水污染防治法第7條第1項規定之「排放」行為，包含同法第28條第1項規定之「疏漏致汙染水體」行為，由故障之D02陸上放流口「滲漏」至後勁溪之行為，亦屬前揭第7條第1項規定之「排放」行為，顯有判決適用水污染防治法第7條第1項不當規定及不適用同法第28條第1項規定、違反行政程序法第4條規定、違反論理法則、解釋法律錯誤及判決理由矛盾、判決不備理由之違誤等等，均係以其主觀之歧異見解指摘原判決違法，非為可採。
(四)上訴人於105年9月12日因D02陸上放流口門閥故障，致廢（污）水自D02陸上放流口排放至後勁溪。無論該廢污水水量多寡，均仍屬使用D02陸上放流口之排放行為。而上訴人排放地面水體放流口D02（陸上放流口）有廢水排放至地面水體（後勁溪），現場採集D02水樣送驗，檢測結果其中之氨氮361mg/L，而行為時放流水標準系爭污水道系統適用之氨氮標準限值為60mg/L，上訴人污水下水道系統確有經由放流口D02（陸上放流口）排放至地面水體之廢水已超過行為時放流水標準第4條附表一所定之氨氮標準限值而有違反水污染防治法第7條第1項規定之事實。縱該排放至地面水體之廢水，係因上訴人陸上放流口門閥故障所致，仍不影響其排放至地面水體之廢水已超過行為時放流水標準之事實認定。上訴人主張原判決對於上訴人疏漏之水量多寡、是否有疏漏致污染水體等，未依職權調查證據，即認上訴人於前揭疏漏情形發生時，未依法定程序採取緊急措施及通報主管機關，係屬水污染防治法第7條第1項規定之排放行為，顯有違反行政訴訟法第125條第1項與第133條前段規定、證據法則之重大違誤，自非可採。
(五)查水污染防治法第7條第1項所定排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準，該排放係屬行為客觀要件。本件原審亦論明系爭污水下水道所排放至地面水體之廢水確有超過行為時放流水標準所定之最大限值情形。且上訴人設置之輸送或貯存設備疏漏致污染水體而未於事故發生後3小時內通知當地主管機關；上訴人所屬管理系爭污水下水道之從業人員就上開違章行為縱無故意，亦難謂無過失等情。因此，原審係認上訴人至少成立過失責任，並未認上訴人確有故意排放行為。而被上訴人依裁罰準則規範之排放行為計罰標準計算本件罰鍰數額時，並未因上訴人係故意或過失行為，而在加重或減輕點數事項產生不同之計算結果。因此，上訴人主張原判決未察本件並非故意排放情形，則將該「排放行為」包含同法第28條第1項之「疏漏」，已違反行政罰法第18條第1項、水污染防治法第66條之1、裁罰準則第2條第1項規定等語，非屬可採，不足據為其有利判斷之論據。
(六)本件上訴人一行為違反水污染防治法第7條第1項及第28條第1項規定，應從一重依違反水污染防治法第7條第1項處罰。被上訴人依裁罰準則第2條、第3條第1項、第2項規定，計算本件罰鍰，其依照上訴人係領有之廢（污）水排放地面水體許可文件所核准之廢污水排放量19,210立方公尺/日，計基本點數28點；排放超標之濃度超過放流水限值之（其他水質項目，C2）5倍≦C2＜6倍，計違規點數為10；又其稽查配合度良好，計減輕點數3.8點，有被上訴人違規態樣點數試算表在卷足據（見原處分卷第189頁至第190頁）。被上訴人將上開依裁罰準則第2條附表三所得總點數扣除減輕點數後，再與同條附表八所列違反第18條之1第1項之嚴重違規情形之處分基數60,000相乘，計算罰鍰額度為2,052,000元【計算式：（28＋10－3.8）60,000＝2,052,000】。經核均無不合。因此，原處分係以裁罰準則第2條附表三及附表八之規定作為計算依據，其罰鍰額度之裁量尚無違法。上訴人指被上訴人裁罰上訴人之罰鍰金額高達200萬元，與其所欲追求之目的間有失平衡，有違比例原則，非屬有據。
(七)從而被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰2,052,000元及依環境教育法第23條處環境講習2小時並限期改善，依上說明，於法尚無違誤。原審據此維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人原審之訴，應屬合法。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年7月29日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官王碧芳法官蘇嫊娟法官鍾啟煌法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國109年7月29日
書記官蔡宜婷