裁判字號：最高行政法院89年判字第2573號判決
裁判日期：民國89年08月24日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決八十九年度判字第二五七三號
原告良品纖維工業股份有限公司代表人甲○○被告台北縣政府代表人 蘇貞昌 右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年六月一日環署訴字第一四一一六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告從事印染整理業，工廠排放廢水，經台北縣環境保護局於八十七年三月二十四日派員前往稽查，於放流口採樣，檢驗結果：氫離子濃度指數九．五、化學需氧量五二六毫克＼公升、懸浮固體七十五毫克＼公升，均未符合放流水標準，乃由被告據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並限期於八十七年五月十日前改善完成。原告於改善期限屆滿前（八十七年五月七日）檢具改善完成報告書，向環保主管機關報請查驗。台北縣環境保護局於八十七年五月十二日派員前往複查，採樣、檢驗結果：化學需氧量四二九毫克＼公升、懸浮固體九十八毫克＼公升，均未符合放流水標準。惟原告於同日檢具改善完成報告書，向環保主管機關再報請查驗。被告乃據以裁處該日（八十七年五月十二日）新台幣六萬元罰鍰。又台北縣環境保護局於八十七年五月二十日再派員前往複查，採樣、檢驗結果：化學需氧量一二一毫克＼公升、懸浮固體五十二毫克＼公升，均未符合放流水標準。惟原告再於同日（八十七年五月二十日）檢具改善完成報告書，向環保主管機關再報請查驗。被告乃據以自八十七年五月十三日至同年月二十日裁處按日連續處罰。環保署督察大隊於八十七年五月二十八日十一時二十五分派員前往稽查，採樣、檢驗結果：化學需氧量一四九．五毫克＼公升、生化需氧量五十四．八毫克＼公升，仍未符合放流水標準所定化學需氧量一○○毫克＼公升、生化需氧量三○毫克＼公升之限值。被告乃認定原告仍未完成改善，自八十七年五月二十一日起按日連續處罰至同年六月十一日止，每日各裁處新台幣六萬元罰鍰（計二十二日，共新台幣一百三十二萬元）（註：台北縣環境保護局於八十七年六月十二日再派員前往複查，採樣、檢驗結果符合放流水標準）。原告不服自八十七年五月二十一日起至同年六月十一日止之按日連續處罰，每日各裁處新台幣六萬元罰鍰之處分（計二十二日，共新台幣一百三十二萬元），提起訴願、再訴願遞遭駁回後，依法提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：壹、就原處分之違法部分：按水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」；水污染防治法施行細則第六十五條第一項、第二項規定：「事業或污水下水道系統於本法第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」；「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處，其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」；查本案中，原告於按日連續處罰中，經完成改善，於八十七年五月二十日即檢具水質改善完成報告書之證明文件向主管機關（即台北縣政府環境保護局）報請查驗，被告於八十七年六月十二日前來查驗改善結果符合標準，依「法定原則」，被告即應受上開法律明文規定之拘束，自八十七年五月二十一日起，停止按日連續處罰，未料，被告竟以與右揭連續處罰規定不相關之八十七年五月二十八日環保署執行一般稽查化驗結果未符合放流水標準為由，自八十七年五月二十一日起按日連續處罰原告罰鍰至八十七年六月十一日止；核諸被告之處分，除顯然違反上開法律明文規定外，尚有諸多違法之處，茲臚列如后，以利鈞院詳查：一、原處分違反「處罰性法律應作嚴格解釋方法」：按法律之適用，乃以正確的解釋為先決條件，因此，法律之解釋乃法律適用之先前步驟及不可或缺的一環；次按，現代法治國家，因保障人民之自由與權利，因此，對於制裁性法律之解釋與適用，尤著重於嚴格之文義解釋方法（參照 吳庚 大法官著，行政法之理論與實用，民國八十七年七月增訂四版，第一四二頁）；上開嚴格解釋的要求，乃係因憲政主義下的憲法以人民基本權的保障為原則，允許國家對之加以限制則為例外之情形，對例外之解釋應從嚴以對，由上論證，足徵被告倘欲對原告論以原處分之按日連續處罰，被告必須先確定據以處罰之法令涵義，即正確的解釋法令，方能作成具有特定法律效果之處置，蓋此殆為適用法令之際必然之正確程序。茲查原處分性質上係屬行政制裁中之執行罰，是為適用「處罰性法律」所作成之處分，因此，被告對於所適用法令之解釋，自應受「處罰性法律應作嚴格解釋方法」之拘束；因此，被告倘欲依前開水污染防治法施行細則第六十五條（以下簡稱系爭法令）第二項之規定繼續按日連續處罰原告，應依系爭法令所欲達成之立法目的及該處罰規定之性質，對於其要件「經主管機關查驗結果未符合規定」之涵義之確定，遵照「處罰性法律應作嚴格解釋方法」，始符法制：⒈所謂「主管機關」：就系爭法令第一項、第二項規定內容，藉推理法則及關聯性的比較，可知系爭法令第二項規定之「主管機關」，係指系爭法令第一項規定「收容符合放流水標準或其他規定之證明文件送達之主管機關」，在本案中，主管機關即應為「台北縣政府環境保護局」，亦即須以收受改善結果報請查驗之主管機關的查驗結果未符合規定時，始得作為繼續按日連續處罰被告之事由，而非泛指水污染防治之各級主管機關所作之檢驗，均可作為依上開規定按日連續處罰事業單位之事由。因此，本案中，被告以「行政院環境保護署」之一般稽查化驗結果繼續按日連續處罰被告罰鍰，即明顯違反依「處罰性法律應作嚴格解釋方法」所確定之系爭法令涵義，至甚顯然。被告於訴願中答辯書理由㈢謂環保署與縣（市）政府同為水污染防治之主管機關，殊不知環保署與縣政府雖同為水污染防治之主管機關，然而並非各級主管機關之檢驗結果，均可作為依系爭法令按日連續處罰被告之事由；被告所陳，更足彰顯其適用法令之際，未先明確解釋法令之真正涵義，僅是任意加以套用，致膠柱鼓瑟，不堪公評與檢驗，亦顯於法未合，殊非適法。恭請鈞院詳查。⒉所謂「查驗」：依右揭嚴格解釋方法之要求，係指依系爭法令第一項收受改善結果報請查驗後之「改善完成查驗」，而非為係屬一般性稽查作業之水污染源稽查化驗；因此，本案中，被告以環保署進行之一般性稽查結果作為按日連續處罰原告罰鍰之事由，顯已違反依「處罰性法律應作嚴格解釋方法」確認之系爭法令涵義，是為違法。（按環保署於八十七年五月二十八日至原告處所作稽查之性質為一般性稽查作業，此有環保署於八十七年九月四日覆原告函可資為證。按水污染防治之中央主管機關（即環保署）對於系爭法令一向亦採此「處罰性法律應作嚴格解釋方法」之立場：⑴環保署於收悉原告關於本案之陳情後，以八十七年環署督字第○○五九九九二號函函示，諭令被告依八十七年二月十七日（八七）北環三字第○六七六五號函函送之協商稽查處分紀錄（下稱系爭協商紀錄）辦理，按系爭協商紀錄為行政機關之往來文件，原告未能取得用以隨呈鈞院，祈請鈞院向環保署調閱系爭協商紀錄，以明事實；惟經環保署承辦人員告知原告，系爭協商紀錄內容乃謂下級主管機關不得以上級主管機關「一般稽查作業」之查驗結果，作為按日連續處罰之依據，由此足證環保署於本案中原亦採此「處罰性法律應作嚴格解釋方法」之立場，至甚顯然。⑵另查，環保署八十三年五月三十日環署水字第一九○九六號函對於水污染防治法第三十八條規定「改善」與否疑義之解釋：該函之內容謂「本案主管機關應先查明該事業是否已確定依規定改善．．．應查驗放流水水質，如不合規定再依水污染防治法第三十八條規定處罰鍰。」；觀諸環保署基於水污染防治之中央主管機關立場所作之解釋，係以「本案主管機關」所為之查驗結果始得作為是否應依水污染防治法第三十八條處罰之依據，是本案中，被告以環保署於八十七年五月二十八日之查驗結果處罰被告罰鍰，顯有悖於上揭環保署函示，足彰顯原告前揭論述殊屬無誤。⑶又查，環保署八十一年五月二十七日環字第二○三○三號函對下級主管機關關於水污染處分指示之應注意事項：上揭應注意事項㈡謂「事業單位依水污染防治法第五十四條檢具相關文件報請查驗或依水污染防治法第三十八條被執行按日連續處罰而檢具相關文件報請查驗者，經主管機關實地勘查未符合所檢具相關文件之事實．．。」；由上述環保署函之指示內容可知，「改善完成查驗」之意非僅係單純檢驗排放之水質，且須勘查是否符合報請查驗所檢具相關文件之事實，是故，「改善完成查驗」與「一般稽查作業」僅單純查驗排放水質，兩者在性質上實迥然有異；且據上開應注意事項所載內容：「．．．實地斟查未符合所檢具相關文件之事實．．．」可知，主管機關據以繼續按日連續處罰之查驗，應為「改善完成查驗」，而非僅係「一般稽查作業」所作之查驗。綜上所陳，原告於前揭論述指摘被告以八十七年五月二十八日環保署「一般稽查作業」查驗結果繼續按日連續處罰原告違背法律，顯屬於法有據，此亦有上開環保署所持之相同見解可資佐證。因此，原告祈請鈞院秉持憲法對於處罰性法律應作嚴格解釋之立場，賜准撤銷原處分、原訴願決定及再訴願決定，以符法制。二、原處分有逾越機關權限之違法：按水污染防治法第六十八條規定：「上級主管機關查知事業．．．違反本法規定者，應通知下級主管機關，下級主管機關應於接獲通知後三十日內執行處罰。」；上開規定，乃環保署就八十七年五月二十八日之查驗結果，委由被告開具罰鍰之依據；核諸上開法律關於該項處罰之規定，該項處罰之性質係為「行政秩序罰」，係以制裁當次的違反行政義務為目的，而依系爭法令作成原處分按日連續處罰之性質，則是為「行政執行罰」，其立法目的，在行政強制執行方法中以怠金為手段，於義務人未履行或實現行政義務前，以反覆課處義務人一定數額之金錢之方式，對於義務人形成一種心理上、精神上之逼迫壓力，促使義務人儘速履行或實現其依實體法應遵守之義務；因此，環保署就八十七年五月二十八日查驗結果依上開關於「權限委任」規定委託被告所為者，係為一「行政秩序罰」之行政制裁，而非被告所為性質上是為「行政執行罰」之原處分，因此，被告以環保署八十七年五月二十八日查驗結果，作為按日連續處罰原告之事由，顯然已經逾越環保署所委任行使權限之範圍，因此，被告所為原處分實已構成逾越機關權限之違法，足資認定。又查，關於「權限委任」事項，受任機關於受任事項範圍內應受委任機關之指示所拘束，因此，本案中受任機關（即被告）未依委任機關（即環保署）八十七環署督字第○○五九九九二號函關於本件具體案件之指示，而逕為按日連續處罰之原處分，顯有逾越委任機關（即環保署）之委任權限之虞，係屬違法，應予以撤銷，以符法制。三、原告處分有權力濫用之違法：蓋原處分性質上是為「行政執行罰」，已如前述，其目的無非係督促受處分人（即原告）完成改善，俾使所排放廢水確實符合放流水標準，惟被告基於主管機關之職責，仍應於受處分人（即原告）改善完成前，盡其輔導、督促受處分人改善之職責，倘如主管機關未善盡上開職責，僅於受處分人申報完成改善後，始行使其職權，開單按日連續處罰，則實已違背其輔導、督促受處分人將來改善之職責，顯已構成權力濫用，至為灼然。此觀諸鈞院八十三年度判字第二三三○號判決謂「．．．主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用．．．」亦同上揭論旨甚明；本案中，被告自八十七年三月二十四日第一次至原告處檢驗時起，迄為原處分之制裁止，未曾對於原告盡到輔導之職責，亦未斟酌原告於改善工程所作之真摯的努力，僅係一昧地開單處罰原告，是即構成上開論旨與前開判決要旨所揭示之「權力濫用」意旨之情事，因此，原處分構成「權力濫用」之違法，實昭然若揭。四、原處分違反「比例原則」之違法：按「比例原則」又稱為「禁止過度原則」，蓋此原則對行政秩序罰而言，具有重要之意義，蓋「國家採行此種制裁手段處罰行為人，以達到維護一般社會秩序之目的時，由於對人民之處罰必然干涉其基本權利，因此在兩者間必須符合比例原則之要求，比例原則既為憲法原則．．．當然執法者在個案之適用，亦須遵守此原則。」（參 洪家殷 著「行政秩序罰論」第二十二頁，又本比例原則之內涵，在行政秩序罰之適用，復有「適當性原則」、「必要性原則」及「比例性原則」等三個次要概念（子原則），茲分述如后：㈠「適當性原則」：適當性原則是一種目的導向的要求，即要求侵犯人權之措施必須確實的能達到其法定目的；即當行政措施可以達到所追求的目的時，方為適當；按本案中，被告據以作成原處分之水污染防治法第三十八條關於按日連續處罰之規定，其立法目的係以連續科處執行罰（怠金）之方式，督促行為人履行其義務，其性質並非對於行為人過去行為之制裁，而只是強制執行的一種手段，其主要目的在於督促行為人履行其行政法上的義務；惟查本案中，原告所應完成之改善工程業經完成並經被告於八十七年六月十二日檢驗合格，主管機關之行政目的顯然達成，已無上開法律規定所欲達成之目的存在；詎原處分機關竟嗣後於八十七年八月二十一日作成按日連續處罰之原處分，顯然與「適當性原則」目的性之要求相違背，故應予撤銷，以符法制。㈡「必要性原則」：「必要性原則」又稱為「最少侵害原則」，是指在所有達到立法目的的方式中，必須選擇予人權「最少侵害」之方法；茲查本案中，原告已於原處分作成（八十七年八月二十一日）前，完成污染防制設施之改善義務，並經被告檢驗合格（即八十七年六月十二日），被告機關在此行政目的已然達成的情況下，嗣後於八十七年八月二十一日又作成按日連續處罰之原處分，似有誤解執行罰本質之嫌。且前揭鈞署八十三年五月三十日環署水字第一九○九六號函之要旨謂：「．．．主管機關應先查明該事業是否已確實依規定改善．．．應查驗放流水水質，如不合規定再依水污染防治法第三十八條規定處罰鍰。」，亦可知環保署係以經檢驗不合規定，始有再依水污染防治法第三十八條規定處罰之必要性，由上論旨，顯然可知原處分殊屬不當，應予以撤銷。㈢「比例性原則」（狹義的比例原則）：按「比例原則」在理論結構上雖區分為三個子原則，然而並非硬性依先後順序作三個階段的討論，而是融合地判斷具體個案中行政機關所作的決定有無違反此一原則；茲查，原處分欠缺右述之合目的性且手段非為必要，其違背此一原則，當已毋復贄。本於「比例原則」之觀點，容許連續處罰之情形，必須於受處分人反社會秩序之惡性重大，原有之處罰已不符合受處分人之反社會性，並審慎斟酌具體情事後，此時不斷地連續處罰，始得作成；倘非如此，所為之按日連續處罰即與所欲達成之行政目的顯不相當，而與比例原則中之適當性則有所違背。查本案中，原告於八十七年四月八日接獲前述「事實一」所陳被告八十七年三月二十四日派員檢驗之結果通知後，即聘請污水處理公司及專家來廠改善，並無故意不作為之惡性，且改善工程已然完成，並經原處分機關於八十七年六月十二日檢驗合格，此時，主管機關之行政目的顯然已經達成，詎被告在原告並無連續處罰法令所欲非難之惡性，且行政目的已經滿足的情況下，竟又對原告作成按日連續處罰之原處分，似有誤解執行罰本質之嫌（請參照城仲模編「行政法裁判百選」第五一七頁，一九九六年七月初版二刷），且此種作法顯與比例原則不相符合。五、原處分違反「法秩序維持原則」：按主管機關就按日連續處罰中之事業，先接受該事業報請查驗，次為就該事業改善完成之查驗，再就查驗結果決定繼續或停止按日連續處罰，具有該環境行政正當法律程序所欲達成之法律程序，不僅人民信賴此一法律秩序，且主管機關亦應在此一法律秩序之規範內自我拘束。詎被告遽以逾越此一法律秩序之上級主管機關所作之一般性稽查結果，逕為不當之聯結，作為處罰被告罰鍰之依據，實已嚴重破壞原法定程序所欲達成之法律秩序，是為違法，實至臻明確。六、原處分之違法事項，屬「法安定性原則」規範範疇者：按「法安定性原則」，乃源自於「法治國原則」中的「法律保留原則」；析其概念之形成，即國家欲干涉人民的基本權利時，除必須有「法律」為依據外，且該法規範對於限制人民基本權之構成要件、法律效果及執行機關就該法規範之適用必須十分明確；核諸「法安定性原則」，茲析論如后：㈠概念內涵：⒈「可預見性原則」：即可發生限制人民基本權利效果之法規範，必須在行為時已經存在，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細的說明，是即該規範倘含有行政秩序罰之處罰規定時，其構成要件必須十分明確。（ 參洪著 「行政秩序罰論」，第十九頁；並請參照司法院大法官會議釋字第四○二號解釋文），始得為處罰之根據。⒉「可度量性原則」（即「可預計性原則」）：即成為行政秩序罰規定之法規，除構成違反秩序行為之要件必須明確外，在法律效果之規定亦須十分明確，且對於違反秩序行為之認定亦須明確（前 揭洪著 第二十一頁）；又對於法律之解釋與適用，必須使人民能預測其財產權會受到何種範圍與程度的侵害（參司法院大法官會議釋字第三一三、三四六、三九○、四○二、四三二解釋要旨）。⒊可信賴性原則：即人民可期待行政機關作成符合法規規範意旨的行政行為，以形成國家與人民間的法律關係。㈡「法安定性原則」保障人民效力的體現：⒈靜態面：即「明確性原則」；殆係要求限制人民權利之法規範本身必須具備如右揭櫫「法安定性原則」之概念內涵。⒉動態面：即「信賴保護原則」；殆係要求行政機關就形成國家與人民間法律關係之行政行為的作成（創設、撤銷或廢止國家與人民間的法律關係），及其法律效果，必須具備如右揭櫫「法安定性原則」之概念內涵。㈢原處分關於「法安定性原則」之違反：⒈前揭理由壹一、指摘原處分違反「處罰性法律應作嚴格解釋方法」部分：按法律之解釋，迨為法律適用之一環，原處分違背法治國家對於制裁性法律之解釋與適用著重於嚴格文義解釋方法之要求，殆與「法安定性原則」中之「可度量性」、「可信賴性」內涵相牴觸，是為「信賴保護原則」之違背。⒉前揭理由壹二、指摘原處分逾越機關權限部分：蓋前揭理由壹二、就此部分對於原處分之指摘，可為被告解釋法律與涵攝過程之違背法律規範意旨，核與「法安定性原則」中之「可信賴性」概念內涵牴觸，是為違法。⒊前揭理由壹五、關於原處分違反法秩序原則之指摘：查前揭理由壹五、就此部分對於原處分之指摘，乃指原處分違背法規範所建構之法秩序的安定性，請詳如前揭理由所述。七、原處分未將例假日等停工日除外之違法：㈠按系爭法令關於按日連續處罰之規定既係為行政罰之性質，則於例假日等工廠停止生產日，並無實際排放廢水之情形，因此應予以扣除，蓋此並有鈞院八十年度判字第二四一二號判決所持見解同此意旨。㈡惟查本案中，被告就八十七年五月二十一日起至八十七年六月十一日止按日連續處罰的原處分，期間有八十七年五月二十四日、同年月三十一日及同年六月七日等例假日，原告並未生產而排放廢水，因此上開期日之處罰原即應予以扣除，惟被告就此未予究明，概為每日處罰六萬元的原處分，實與前開鈞院八十年度判字第二四一二號判決揭示之意旨不符，而構成違法，應予以撤銷。八、原處分按日連續處罰處分之作成違背正當法律程序：核按日連續處罰之規定，旨在警督促受處分人改善違規情事，原處分機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能，蓋此並有鈞院八十年判字第二四一二號判決揭櫫意旨：「．．．被告嗣後就按日連續處罰之處分書類，宜按日依公文程序條例第十三條之規定送達，以收加速改善之效果，並予指明。」肯認系爭法令蘊含此項對於主筈機關作成按日連續處罰時之正當法律程序要求；因此，原處分累積多達二十二份處分書一次送達，其作成已違背正當法律程序，洵堪認定。另觀諸系爭法令之中央主管機關即環保署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函之意旨謂：「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。」顯然亦同此正當法律程序之要求。貳、就訴願決定及再訴願決定之違法與不當：按行政救濟程序乃為謀行政之合法性、具體妥當性並保障人民的權利，析言之，訴願乃係在行政體系之內尋求救濟，係受理訴願機關對於行政機關所為行政處分作合法性與具體妥當性的審查，因此，原行政處分之合法性與具體妥當與否，均為訴願機關應予審查之範圍。是故原訴願決定及再訴願決定之違法與不當，徵諸下列事實即可明瞭：一、按行政處分之違法係指其欠缺合法要件而言，至行政處分之合法要件，即行政處分免於瑕疵所須具備之基本條件，亦即行政機關作成一項行政處分所須遵循之事項，其中有屬於實體上之規範者，亦有基於程序之規定者，所應遵守者包含相關法律、法令、解釋例、判例及行政法之一般法律原則；行政爭訟程序中之訴願程序，即係訴願機關就行政機關所為之行政處分是否違背上揭法律規範進行合法與否的審查；惟查，本案中，原訴願決定機關及再訴願決定機關就原告於訴願書及再訴願書中指摘原處分違背「處罰性法律應作嚴格解釋方法」、「比例原則」等違法事項，原訴願決定及再訴願決定均未予以審酌，其認事用法實有疏漏，而有理由不備之違法，應併予以撤銷。二、再按，受理訴願機關對於行政機關所為行政處分妥當與否的審查，即行政機關所為縱為合法，仍須於該具體案件中具備具體妥當性，並合於所欲達成之行政目的，受理訴願機關應就此詳加審查；詎本案中，原訴願決定機關及再訴願決定機關就原告於訴願書及再訴願中指摘原處分欠缺具體妥當性及行政程序之遲誤等不當情事，原訴願決定與再訴願決定均未予以審酌，逕率駁回原告之一再訴願，顯有疏漏之嫌，應併予撤銷，始符法制。參、綜右所陳，併原起訴狀及原補呈理由狀論旨，原處分、原訴願決定及再訴願決定之違法，洵堪認定。狀請鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，以符法制，並維當事人權益。
被告答辯意旨略謂：一、查事業因違反水污染防治法事件，經環保機關限期改善完成者，意若有違反（未完成改善）依水污染防治法第三十八條規定，應予按日連續處罰。原告未能於改善期限內改善完成，並經環保機關複查採樣不符放流水標準，本縣環境保護局自查驗日起按日連續處罰，並無違法或不當。二、水污染防治法第三十八條規定之按日連續處罰，係行政執行罰之性質，其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善完成，對不遵行改善者即按日連續處罰至其遵行改善為止。故事業於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算按日連續處罰。三、水污染防治法施行細則第六十四條第二款亦定有明文，所謂「主管機關進行查驗」者，各級環保機關均得依其職權進行稽查（水污染防治法第三條），且目前因事業放水違反放流水標準被裁罰者，其複查係隨機採樣放流水、進行檢測之方式為之，故本縣環境保護局於改善期限屆滿後曾二次派員複查原告放流水，惟原告廢水均未符合放流水標準，又經行政院環保署督察大隊於八十七年五月二十八日派員前往工廠稽查，採樣送驗結果：化學需氧量及生化需氧量，均未符合放流水標準。四、原告被台北縣環境保護局限期於八十七年五月十日前改善完成，並於八十七年五月七日檢具改善完成報告書報請查驗。台北縣環境保護局於八十七年五月十二日前往複查，檢驗結果：化學需氧量、懸浮固體均未符合放流水標準，並於同日檢具改善完成報告書報請查驗，台北縣環境保護局處原告新台幣陸萬元罰鍰。又台北縣環境保護局於八十七年五月二十日再派員複查，檢驗結果：化學需氧量、懸浮固體又均未符合放流水標準。惟原告再於同日（87.05.20）檢具改善完成報告書，向環保主管機關再報請查驗。台北縣環境保護局乃據以自八十七年五月十三日至同年月二十日裁處按日連續處罰，並無不當或不妥。五、行政院環保署督察大隊於同年月二十八日派員前往複查，檢驗結果：化學需氧量、生化需氧量均未符合放流水標準，台北縣環境保護局乃認定原告仍未完成改善，自查驗日（87.05.21)起按日連續處罰至八十七年六月十一日(按日連續處罰二十二日)止(註：本縣環境保護局於87.06.12再派員前往複查，採樣檢驗符合放流水標準），其按日連續處罰之起算日及暫停開具處分日均依法令之規定，並無違誤之處。原告訴稱行政院環境保護署督察大隊派員前往稽查發現違規事情，應為單一之稽查行為而非複查行為，實與法無據。六、綜合以上各點，原告明顯違反水污染防治法規定無庸置疑，原告所述理由均屬牽強狡賴之詞。陳請大院駁回其行政訴訟，企使違法者負其應有之責任，並使水污染防治能有效管理。
理由按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，．．．。」水污染防治法第七條第一項及第三十八條定有明文。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．。二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。本件原告因違反水污染防治法事件，經被告裁處罰鍰，並限期於八十七年五月十日前改善完成在案。原告雖於改善期限屆滿前檢具改善完成報告書，向主管機關報請查驗，惟台北縣環境保護局於八十七年五月十二日、五月二十日分別派員前往複查，原告放流水均未符合放流水標準；而行政院環境保護署督察大隊於八十七年五月二十八日十一時許派員前往稽查，採樣、檢驗結果：化學需氧量一四九．五毫克＼公升、生化需氧量五十四．八毫克＼公升，仍未符合放流水標準所定化學需氧量一○○毫克＼公升、生化需氧量三○毫克＼公升之限值。被告乃認定原告仍未完成改善，自八十七年五月二十一日起按日連續處罰至同年六月十一日止，每日各裁處新台幣六萬元罰鍰（計二十二日，共一百三十二萬元），固非無見。惟查：㈠、按水污染防治法施行細則第六十五條第二項等（以下簡稱系爭法令）性質上是為「行政執行罰」，並賦予被告基於主管機關之職責，應於受處分人（即原告）改善完成前，盡其輔導、督促受處分人改善之職責，倘如主管機關未善盡上開職責，僅於受處分人申報完成改善後，始行使其職權，開單按日連續處罰，則已違背其輔導、督促受處分人將來改善之職責，而構成權力之濫用（本院八十三年度判字第二三三○號判決意旨參照）。在本案中，被告自八十七年三月二十四日第一次至原告處查驗時起，迄至為原處分之制裁止，未曾對於原告盡到輔導之職責，亦未斟酌原告於改善工程所作之努力，僅係一昧地開單處罰原告，自不無權力濫用之情形。㈡、原告依法所應完成之改善工程業經改善完成，並經被告於八十七年六月十二日檢驗合格，原告顯然已經履行及實現依行政實體法應履行之行政上義務。因此被告於八十七年八月二十一日依系爭法令對原告作成按日連續處罰之原處分時，已無系爭法令「授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務」之授權目的所規範之情事存在。準此，被告對之作成處分，顯然悖於系爭法令之授權目的，似亦有裁量濫用之疑。㈢、系爭法令按日連續處罰之規定，既具有促使義務人「將來」實現義務內容之目的，則於義務人已完成改善者，似無再對義務人處罰之必要，倘主管機關於義務人完成改善後，始行使職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用之違法（參照本院八十三年度判字第二三三○號判決意旨）。查本案中，原告係於八十七年五月二十日申報改善完成，並經被告於八十七年六月十二日查驗合格，已如前述。惟被告竟嗣後於八十七年八月二十一日行使職權，以八十七年八月二十一日北府環三字第一九八八九五號函附第二○○六四至二○○八五號處分書，回溯地自八十七年五月二十一日起至八十七年六月十一日止執行按日連續處罰，原處分亦有權力濫用之違法。㈣、查按日連續處罰之規定，旨在警惕督促受處分人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能（本院八十年度判字第二四一二號判決要旨參照）。行政院環境保護署八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨亦謂：「地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。」然本件被告累積多達二十二份處分書一次送達，且於原告完成改善之後，其作成已違背正當法律程序，難謂合法。㈤、按系爭法令關於按日連續處罰之規定既係為行為罰之性質，則於例假日等工廠停止生產日，並無實際排放廢水之情形，因此應予以扣除（本院八十年度判字第二四一二號判決要旨參照）。據原告陳稱：被告就八十七年五月二十一日起至八十七年六月十一日止按日連續處罰之原處分，其間有八十七年五月二十四日、同年月三十一日、及同年六月七日等例假日，原告並未生產而排放廢水，上開期日之處罰應予扣除云云。惟被告對此未予究明，概為每日處罰六萬元之處分，亦難謂適法。綜上所述，原處分既有上述之瑕疵，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，亦難謂合法，原告執以指摘，非無理由。又本案涉及地方主管機關之裁量權限，由本院將原處分及一再訴願決定均予撤銷，發回被告另為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年八月二十四日
最高行政法院第三庭
審判長法官徐樹海
法官吳錦龍法官黃合文法官鄭淑貞法官林家惠右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十九年八月二十五日