裁判字號：最高行政法院106年裁字第1147號裁定
裁判日期：民國106年06月08日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院裁定
106年度裁字第1147號聲請人兆亨事業有限公司代表人 李正祥 訴訟代理人 郭雨嵐 律師
呂紹凡 律師 謝祥揚 律師相對人臺北市政府代表人 柯文哲 相對人內政部代表人 葉俊榮 上列當事人間都市計畫事件，聲請人對於中華民國103年10月30日本院103年度裁字第1505號裁定，聲請再審，本院裁定如下：
主文本院103年度裁字第1505號裁定（即原確定裁定）關於相對人內政部部分及該訴訟費用均廢棄。
臺北高等行政法院102年度訴字第2024號裁定（即原裁定）關於相對人內政部部分及該訴訟費用均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
其餘再審之聲請駁回。
駁回部分再審訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、相對人臺北市政府（下逕稱「臺北市政府」）依都市計畫法第26條規定，檢陳臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（下稱「系爭都市計畫通盤檢討變更案」）計畫書、圖，報經相對人內政部以民國102年5月6日台內營字第1020804997號函（下稱「102年5月6日函」）核定，臺北市政府遂以102年5月13日府都規字第10201401200號公告（下稱「102年5月13日公告」）實施，並自102年5月14日零時起生效。聲請人不服臺北市政府102年5月13日公告，向相對人內政部（下逕稱「內政部」）提起訴願，經內政部認聲請人係不服其102年5月6日函，乃移由行政院管轄，並經行政院訴願決定不受理。聲請人不服，提起行政訴訟，並聲明：1.臺北市政府102年5月13日公告及訴願決定均撤銷。2.內政部102年5月6日函及訴願決定均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱「原審法院」）102年度訴字第2024號裁定（下稱「原裁定」）以：㈠內政部部分：都市計畫應定期通盤檢討為都市計畫法第5條、第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條所明定。而依司法院釋字第156號解釋及其解釋理由書意旨，依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫屬「法規」性質，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，故非行政處分。本件內政部核定臺北市政府辦理系爭都市計畫通盤檢討變更案，既係依都市計畫法第26條規定辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，自非行政處分，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟。聲請人提起本件撤銷訴訟，屬起訴不備要件且無從補正。㈡臺北市政府部分：依都市計畫法第4條、第9條、第12條、第13條第2款、第19條第1項、第20條第1項第5款、第21條規定及本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議，臺北市政府僅為系爭都市計畫通盤檢討變更案之擬定機關，其於內政部核定後所為之102年5月13日公告，僅係揭示內政部所核定都市計畫內容之執行行為，非屬行政處分，聲請人以該公告為行政處分提起本件撤銷訴訟，亦有未合等語，乃依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回。聲請人不服，提起抗告，經本院103年度裁字第1505號裁定（下稱「原確定裁定」）駁回抗告確定。嗣聲請人聲請司法院大法官解釋，經司法院於105年12月9日作成釋字第742號解釋在案，聲請人爰以原確定裁定有行政訴訟法第273條第2項之再審事由，聲請本件再審。
二、本件聲請再審意旨略以：原確定裁定依司法院釋字第156號解釋，認聲請人不得對系爭都市計畫通盤檢討變更案提起行政訴訟，與司法院釋字第742號解釋不合。又系爭都市計畫通盤檢討變更案將聲請人所有坐落臺北市○○區○○段5小段00000000000000000000000號等土地（下稱「系爭土地」），自「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」，屬司法院釋字第742號解釋所稱「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔」，依該號解釋意旨，自應許聲請人對系爭都市計畫通盤檢討變更案提起行政救濟，原確定裁定以系爭都市計畫通盤檢討變更案屬法規命令，不得對之提起撤銷訴訟為由，駁回聲請人之抗告，與上開解釋意旨有違，本件確有行政訴訟法第273條第2項規定所稱之再審事由等語。並聲明：㈠原確定裁定及原裁定均廢棄。㈡訴願決定撤銷，應由行政院更為審議；或發回原審法院更為審理；或依司法院釋字第742號解釋另為適法處置。
三、本院判斷如下：㈠廢棄部分（即內政部部分）：
1.按「確定終局判決所適用之法律或命令，經司法院大法官依當事人之聲請解釋為牴觸憲法者，其聲請人亦得提起再審之訴。」「（第1項）再審之訴應於30日之不變期間內提起。……（第3項）依第273條第2項提起再審之訴者，第1項期間自解釋公布當日起算。」及「裁定已經確定，而有第273條之情形者，得準用本編之規定，聲請再審。
」行政訴訟法第273條第2項、第276條第1項、第3項及第283條分別定有明文。查司法院釋字第742號解釋係聲請人據原確定裁定向司法院聲請所作成（尚有 闕永煌 等6人據本院104年度判字第680號判決提出聲請），是依前揭規定，聲請人應於解釋公布當日起算30日之不變期間內，對原確定裁定聲請再審。司法院釋字第742號解釋係於105年12月9日公布，聲請人於105年12月23日聲請本件再審，未逾法定不變期間，合先敘明。
2.次按系爭都市計畫通盤檢討變更案公告時（下同）之都市計畫法第26條第1項及第27條分別規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」及「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」可知，都市計畫經發布實施後，並非不得變更，除應依據發展情況並參考人民建議定期通盤檢討作必要之變更外，如遇有重大事變、災害，或為適應國防、經濟發展需要，或為配合興建重大設施，尚應視實際情況迅行變更。
3.又按司法院釋字第156號解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明依都市計畫法第27條第1項規定對都市計畫所為之個別變更，具有行政處分之性質，而依同法第26條規定對都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，則屬法規性質。惟因同法第26條未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。故司法院於105年12月9日公布釋字第742號解釋就前揭釋字第156號解釋進一步補充：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。」準此，行政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，如該個別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。
4.本件聲請人不服系爭都市計畫通盤檢討變更案，提起訴願，經決定不受理，向原審法院提起行政訴訟，經原裁定駁回，聲請人不服，提起抗告，亦經本院原確定裁定以依據司法院釋字第156號解釋及其理由書意旨，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，並非行政處分，內政部核定臺北市政府辦理系爭都市計畫通盤檢討變更案，既係依都市計畫法第26條規定辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，自非行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟，原裁定以聲請人對內政部102年5月6日函核定之系爭都市計畫通盤檢討變更案提起撤銷訴訟，認其起訴不合法，予以駁回，即無不合為由，而駁回聲請人此部分之抗告。惟查：
⑴原確定裁定所依據之司法院釋字第156號解釋，其僅以
形式上究為都市計畫之個案變更或通盤檢討變更，據以判斷其是否具有行政處分性質，以及得否對其提起行政爭訟之見解，因與憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨有違，業經司法院釋字第742號解釋予以補充解釋，而實質上變更該解釋所持之見解，則聲請人依行政訴訟法第273條第2項規定，對原確定裁定聲請再審，為有理由，原確定裁定自應予廢棄，並回復至抗告審程序。
⑵系爭土地為聲請人所有，其使用分區為「加油站用地」
，前經臺北市政府所屬都市發展00000000000000000000號建造執照，許可聲請人於系爭土地上興建加油站，惟嗣經臺北市政府都市發展局依行政程序法第123條第5款規定，於96年11月27日以北市都建字第09662886600號函廢止該建造執照，聲請人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院97年度訴字第1366號判決撤銷訴願決定及廢止建造執照之處分，臺北市政府都市發展局提起上訴，復經本院以99年度判字第807號判決駁回其上訴而確定；又臺北市政府依據都市計畫法第27條第1項第2款、第4款關於個案變更之規定，於97年11月14日以府都規字第09707333300號公告「變更臺北市○○區○○段0○段0000000000號等加油站用地為公園用地細部計畫案」，將系爭土地由「加油站用地」變更為「公園用地」，聲請人不服，提起訴願，經內政部於98年11月24日以台內訴字第0980184913號訴願決定撤銷該個案變更之處分等情，有臺北市○○○市000000000000號建造執照影本、原審法院97年度訴字第1366號判決、本院99年度判字第807號判決、內政部訴願決定在卷可稽。
⑶臺北市政府於本院99年8月5日99年度判字第807號判決
駁回臺北市政府都市發展局之上訴後，旋依都市計畫法第26條規定，擬定系爭都市計畫通盤檢討變更案，自99年8月28日起公告公開徵求意見，並自100年3月1日起公開展覽30天，復於100年3月18日舉辦說明會，先後經臺北市都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議通過後，經內政部以102年5月6日函核定，臺北市政府遂以102年5月13日公告實施，並自102年5月14日零時起生效；而系爭都市計畫通盤檢討變更案「陸、變更主要計畫內容」中，將聲請人所有系爭土地，自原本主要計畫之「公園及綠地」（細部計畫為「加油站用地」）變更為「交通用地（遊客中心）」，且於該計畫案「柒、實施進度及經費」二、載明「本計畫區內『交通用地（遊客中心）』，本府於本計畫公告實施後1年內編列預算執行或支應，並賡續辦理土地取得（含公有地撥用、私有地徵收及地上物補償等）及開闢興建事宜，初估實施經費細項如下……」等情，有系爭都市計畫通盤檢討變更案影本附卷可憑。
⑷綜觀上開行政流程，無論是廢止聲請人興建加油站之建
造執照處分，或細部計畫個別變更，將系爭土地使用分區「加油站用地」變更為「公園用地」，其目的均係為限制聲請人於系爭土地不得供作加油站使用。而系爭都市計畫通盤檢討變更案，係臺北市政府依都市計畫法第26條規定所辦理之都市計畫定期通盤檢討變更，其形式上雖屬法規性質，惟因其中將系爭土地由原本「公園及綠地」（細部計畫為「加油站用地」）變更為「交通用地（遊客中心）」之具體內容，甚至臺北市政府將據以徵收系爭土地及地上物拆遷補償，以取得系爭土地，確已直接限制聲請人就系爭土地之使用用途（不得用於興建加油站）的權益，具有個案變更之行政處分性質，揆諸前揭司法院釋字第742號解釋意旨，應許聲請人針對系爭都市計畫通盤檢討變更案提起行政訴訟以資救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則。原裁定未及審酌司法院釋字第742號解釋，以內政部核定之系爭都市計畫通盤檢討變更案非屬行政處分，聲請人對之提起撤銷訴訟，屬起訴不備要件且無從補正為由，而駁回聲請人針對內政部之起訴部分，容有未洽，又因系爭都市計畫通盤檢討變更案是否確有聲請人起訴所主張之違法事由，尚有待原審法院依法調查審認，是聲請人聲明原確定裁定及原裁定均廢棄，發回原審法院更為審理，其關於內政部部分，為有理由，應予准許。
㈡駁回部分（即臺北市政府部分）：
按當事人對於本院所為之確定裁定聲請再審，必須原裁定具有行政訴訟法第273條第1項、第2項所列情形之一者，始得為之，此觀同法第283條之規定自明。原確定裁定係以依都市計畫法第28條、第19條第1項、第21條及本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告，本件臺北市政府僅為系爭都市計畫通盤檢討變更案之擬定機關，其於內政部核定後所為之102年5月13日公告，僅係揭示內政部所核定都市計畫內容之執行行為，非屬行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟，原裁定以聲請人以該公告為行政處分對臺北市政府提起本件撤銷訴訟，於法未合，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，並無不合為由，而駁回聲請人此部分之抗告。經查，原確定裁定據以裁判所援引之上開規定及本院決議，並未經司法院釋字第742號解釋為牴觸憲法，則聲請人就原確定裁定此部分聲請再審，即屬無據，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件聲請再審及抗告均為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第283條、第281條、第272條、第278條第2項、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第79條，裁定如主文。
中華民國106年6月8日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官汪漢卿法官程怡怡法官張國勳以上正本證明與原本無異中華民國106年6月15日
書記官張玉純