裁判字號：最高行政法院101年判字第953號判決
裁判日期：民國101年11月08日
裁判案由：區段徵收
最高行政法院判決
101年度判字第953號上訴人 陳文彬
陳輝成 陳蘇玉英 陳秀琴 陳輝全 朱樹 （兼朱 馮敏之 承受訴訟人） 朱炳坤 （兼 朱馮敏之 承受訴訟人） 朱炳進 （兼朱馮敏之承受訴訟人） 朱炳文 （兼朱馮敏之承受訴訟人） 彭秀春 邱獻毅 邱大明 邱大成 葉仁岳 葉仁寬 葉仁河 葉仁章 葉美琴 葉仁貴 葉秀桃 何良雄 陳名洲 柯成福 黃福記 黃坤裕 黃坤義 黃坤麟 林昭平 楊苗堂 翁月娥 陳輝章 陳翰增 （民國○年0月0日生）上一人法定代理人陳輝章
邱玉君 共同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師被上訴人內政部代表人 李鴻源
送達代收人 劉雅惠 上列當事人間區段徵收事件，上訴人對於中華民國100年6月30日臺中高等行政法院99年度訴字第315號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、被上訴人內政部代表人自民國101年2月6日起變更為李鴻源，業據其具狀聲明承受訴訟，應予准許，合先敘明。
二、緣臺灣省苗栗縣政府（即原審共同被告）為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地（下稱竹科竹南基地）周邊地區發展需要，檢具區段徵收計畫書、圖等，報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收臺灣省苗栗縣○○鎮○○段○○○○段78-1地號○○○鎮○○段1地號等852筆土地，面積124.61公頃，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物，交由苗栗縣政府於98年4月21日以府地權字第09800653315號公告，同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人。上訴人不服，於98年7月2日向苗栗縣政府提起訴願，經苗栗縣政府移送被上訴人內政部，嗣經被上訴人以：上訴人不服苗栗縣政府98年4月21日府地權字第0980065018號函部分，以98年7月15日台內訴字第0980132783號函復「查本件徵收補償訴願案，參考臺北高等行政法院96年度訴字第241號判決意旨，應視為異議申請案，請貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就上訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案，依訴願管轄規定，移請行政院審理，嗣經行政院訴願決定駁回。上訴人不服，對被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分（下稱原處分）、行政院訴願決定及苗栗縣政府98年4月21日以府地權字第09800653315號公告提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，上訴人就駁回請求撤銷行政院訴願決定及被上訴人原處分部分不服，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠苗栗縣政府98年4月21日府地權字第0980063315號函徵收公告之徵收處分及內政部98年4月14日內授中辦地字第09680724263號核准徵收處分皆為行政處分。後者既經行政院99年5月14日院臺訴字第0990097540號訴願決定駁回，前者因內政部逾訴願法第85條所定訴願決定期間，迄未作出訴願決定，上訴人乃合法對上揭二處分提起行政訴訟。㈡因政府違法之行政處分侵害上訴人權益，上訴人為排除被上訴人違法徵收所造成之侵害，回復至「權利之完整狀態」，而提起本件訴訟。前行政院長 吳敦義 雖於99年8月17日提出「劃地還農」方案，苗栗縣政府並於99年11月「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（配合行政院『劃地還農』專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫」，惟此皆係上訴人退萬步、勉為其難接受之方案。此從上開協商方案「以地易地」、「農地集中劃設」之結論，並非「保留上訴人之原有財產」觀之甚明，「回到原先無本案都市計畫、土地徵收前之家園及農地」才是上訴人「權利之完整狀態」，上訴人提起本件訴訟實有權利保護必要。㈢本件核准徵收處分及徵收公告處分，皆未記載區段徵收審議通過之理由、徵收是否符合公益性及必要性之說明、參採哪些土地所有權人陳述之意見等裁量斟酌之因素，上訴人無法從該二處分之書面得知內政部土地徵收審議委員會審酌哪些因素而作成審議通過之結論，無從獲得詳盡正確之資訊，實已違反司法院釋字第409號解釋理由書意旨及行政程序法第96條第1項第2款及第97條第1款規定，且亦未於本件訴訟提起前為事後補正，上揭二處分實有理由不備之違法及瑕疵。㈣本案需地機關苗栗縣政府申請區段徵收檢具之區段徵收計畫書，僅粗略地記載「因應新竹科學園區竹南基地發展、創造優質產業環境為由」作為區段徵收之原因，未具體記載公益性及必要性；土地徵收審議委員會第210次會議初審意見表及會議紀錄亦隻字未提本案所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何（初審意見表「申請原因及標的」僅記載：「苗栗縣政府為辦理竹科竹南基地周邊地區區段徵收，擬徵收苗栗縣○○鎮○○段○○○○段78-1地號○○○鎮○○段○○號等852筆土地，面積合計124.61公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物」、內政部土地徵收審議委員會會議紀錄僅記載「通過」）；而核准徵收處分及徵收公告處分更未記載符合公益性及必要性之說明，足證本件區段徵收處分時，未審酌及判斷公共利益及比例原則，且違反土地法第208條、同法施行法第49條、土地徵收條例施行細則第2條第2項及釋字第409號解釋意旨。㈤苗栗縣政府未檢具經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫（即經內政部都委會第718次會議審議通過及核定之都市計畫），被上訴人繼之97年10月6日核定本案區段徵收開發範圍及98年4月14日核定區段徵收時，主要計畫尚未審議通過及核定（主要計畫於98年11月10日內政部都委會718次會議始審議通過，並於98年12月22日核定），內政部據此為開發範圍之核定，實已違反區段徵收實施辦法第6條之規定，是以苗栗縣政府於97年9月既未檢具經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫（即經審議通過及核定之都市計畫），實為違法。㈥苗栗縣政府並未依第689次會議會議決議修正細部計畫，逕以縣都委會第204次會議（係針對內政部都委會第679次會議決議修正後之版本）辦理區段徵收。被上訴人98年7月22日內授營都字第09800807354號函亦於說明二第三點「查本部都委會審定主要計畫（97年8月26日）時間，在貴縣都委會審定細部計畫案（97年6月26日）之後，請補充說明原因。」指出縣政府未依第689次會議審定細部計畫之程序違法。是內政部核准本件徵收之申請，基於錯誤事實並悖於法定程序，未依第689次會議決議修訂細部計畫即先行區段徵收，違反都市計畫法第17條、區段徵收實施辦法第2、5、6、8條之規定及第689次會議決議第二點，該核定處分即有違法瑕疵；苗栗縣政府徵收公告，既源自內政部瑕疵核准處分，亦屬無效或得撤銷。㈦苗栗縣政府顯然未依第689次會議審定內容，亦未依縣都委會第204次會議審議內容檢具區段徵收評估報告書及區段徵收開發計畫書，兩者內容明顯不符。苗栗縣政府既未檢具合法之區段徵收評估報告書及開發計畫，被上訴人97年10月6日以內授中辦地字第0970051102號函開發範圍之核定顯有違法，繼之核准區段徵收實為違法。另苗栗縣政府98年3○○○區段徵收核准之「區段徵收計畫書」亦未依第689次會議審定內容記載「土地使用配置情形」，則核准徵收處分○○○區段徵收處分違反土地徵收條例第38條第1項及土地徵收條例施行細則第36條第12款之規定。㈧被上訴人都委會第689次會議既已決議本案區段徵收須以「從優從寬」方式辦理補償，檢具之區段徵收評估報告書及開發計畫之財務計畫資料以最低抵價地比例分析財務計畫，顯與該決議內容不符，則開發範圍之核定逕認「區段徵收財務計畫亦經貴府評估可行，同意照案辦理」，顯有違法等語，求為判決撤銷內政部98年4月14日內授中辦地字第09680724263號核准徵收處分及行政院99年5月14日院臺訴字0000000000號訴願決定暨苗栗縣98年4月21日府地權字第0980063315號徵收公告處分應撤銷（經依法提起訴願，逾越訴願審議期間未為決定）。
四、被上訴人則以：㈠苗栗縣政府辦理竹科竹南基地○○○區區段徵收案係為開發新社區並因應該地區發展需要，依據苗栗縣政府「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫（主要計畫）案」及「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫案」辦理，其主要都市計畫經被上訴人都委會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次及97年8月26日第689次大會審議通過（期間經2次公開展覽及公民團體提供陳情意見供審議參考，歷次會議審議之開發範圍不變，僅第679次會議後涉調整部分土地使用配置）。爰苗栗縣政府以97年9月23日府地權字第0970143936號函報本案開發範圍時，並依區段徵收實施辦法第6條規定檢具區段徵收評估報告書及本案特定區計畫經內政部都委會審定通過之相關會議紀錄，報經被上訴人97年10月6日內授中辦地字第0970051102號函核定本案開發範圍，內容略以：查本區區段徵收開發範圍，既係依本部都市計畫委員會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次、97年7月27日第687次及97年8月26日第689次會議審議『擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區（主要計畫案）』決議辦理，且區段徵收財務計畫亦經貴府評估可行，同意照案辦理。」是以，被上訴人核定本案開發範圍，均依相關法令規定辦理。嗣後苗栗縣政府依法完成抵價地比例報核、與土地及土地改良物所有權人辦理協議價購及召開區段徵收說明會等程序，於98年3月26日依土地徵收條例第38條規○○○區段徵收計畫書、圖報被上訴人，申請區段徵收系爭土地，案經提送被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議審議通過，被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函准予辦理區段徵收。而該都市計畫嗣經提被上訴人都委會98年11月10日第718次會議通過並以98年12月22日台內營字第098022891號函核定，苗栗縣政府並以98年12月30日府商都字第098002210352號公告發布實施，過程均依法定程序辦理。被上訴人核准區段徵收計畫書圖核與上開都市計畫審定範圍並無不符，是以，上訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號核准函之處分並訴請撤銷該核准處分，顯無理由。另苗栗縣政府97年9月23日府地權字第0970143936號函報本案開發範圍時，業依土地徵收條例第4條第2項規定檢具區段徵收評估報告書、開發計畫及被上訴人都委會審定通過之相關會議紀錄，經查檢附資料所載包含開發範圍、土地使用配置內容、相關財務計畫分析等，與第689次大會審定通過計畫內容並無不符，並無上訴人所陳被上訴人核准之區段徵收範圍有違法得撤銷之瑕疵。區段徵收係實現都市計畫規劃內容之一種土地整體開發方式，是依都市計畫審定內容據以執行徵收作業。又上訴人質疑本案都市計畫規劃內容及審議程序等事項，經查其不服被上訴人98年12月22日台內營字第0980228891號函核定「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」並請求撤銷該核定內容，業經上訴人等另案提出訴願及行政訴訟，目前正於臺北高等行政法院審理中，而於該行政法院裁判前，本區段徵收案本應依已核定發布實施之都市計畫繼續執行區段徵收後續相關作業，斷無撤銷內政部98年4月14日核准徵收函之理由。
㈡按區段徵收實施辦法第4條規定，都市○○○○○段應提出區段徵收評估報告書供委員會審議參考，又同辦法第5條第6款規定區段徵收評估報告書應載明「都市計畫或土地使用配置規劃情形」，因該評估報告書係提供都市計畫委員會審議參考，所載當指都市計畫草案規劃內容，而非核定通過之都市計畫，上訴人所陳，應係對於區段徵收相關法令規定及都市計畫審議作業程序有所誤解所致。上訴人另陳「未依都委會第689次決議修訂細部計畫，即先行徵收，實有程序違法之瑕疵」乙節，按本案區段徵收之執行係依被上訴人都委會第689次會議決議二㈠「請苗栗縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟苗栗縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後（即完成徵收補償費發放作業），再檢具變更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施」及土地徵收條例第4條第2項規定先行區段徵收，即完成徵收報准、公告及補償費發放作業程序後，其主要計畫再報核定及實施，至細部計畫部分，須俟苗栗縣都委會審定後，再檢具主要計畫書、圖報由被上訴人逕予核定後實施，故細部計畫之審定，為主要計畫核定前之要件，而非先行區段徵收之要件；況本案細部計畫嗣經苗栗縣政府依第689次會議主要計畫審定內容，於98年8月13日提經苗栗縣都委會第216次會議審議通過細部計畫，其主要計畫始經被上訴人98年12月22日台內營字第0980228891號函核定後由苗栗縣政府發布實施，亦無違背上訴人所陳「主要計畫優於細部計畫之法理」情形。㈢本案區段徵收評估報告書係依據苗栗縣都委會審議通過之細部計畫內容進行評估。本案細部計畫劃設之公共設施用地面積增至約為
52.58公頃，較之主要計畫公共設施用地面積46.36公頃約增加6.22公頃，主要原因係於主要計畫規劃之大街○住○區○○設道路、人行廣場用地等公共設施用地，住宅區面積故而相對減少，此係依主要計畫規範原則予以劃設，故與第689次會議審定通過計畫內容並無不符。㈣本案區段徵收計畫書「拾壹、都市計畫或興辦事業概略」載明本區主要計畫及細部計畫分別經第689次等歷次會議及苗栗縣都委會第204次會議審議通過，「拾貳、徵收範圍內土地之使用配置」載明各項用地面積配置詳如計畫書附件十三土地使用配置表，依該配置表所列，都市計畫面積計約154.13公頃，其中部分文中小用地、電力事業用地、道路用地及農業區、零星工業區等合計約17.51公頃土地不納入區段徵收範圍，經核表內「辦理區段徵收面積」一欄所列公共設施用地面積合計47.89公頃，核與第689次會議審議通過之主要計畫書附錄第31頁表列內容一致，係依審定通過之細部計畫土地使用配置內容報核，故其公共設施用地自與主要計畫所列46.36公頃有所差異。㈤本案區段徵收計畫書所載徵收原因、徵收範圍、土地使用計畫等項內容，與第689次會議審定主要計畫內容並無不符。並依法完成開發範圍核定、抵價地比例報核，與土地及土地改良物所有權人辦理協議價購及召開區段徵收說明會等程序，且舉行說明會時，均有踐行行政程序法第104條、第105條規定，給予土地所有權人陳述意見之機會，案經提送被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議審議通過，故被上訴人核准徵收函，並無違誤。㈥苗栗縣政府97年9月報請核定開發範圍時檢具之區段徵收評估報告書「拾壹、總結㈥」與第689次會議審定通過之主要計畫書附錄評估報告書「第七章、總結㈥」內容一致，皆略以「本特定區區段徵收預計土地所有權人領回抵價地比例，於非農地重劃區部分預計土地所有權人領回抵價地比例為40％，於農地重劃區部分預計土地所有權人領回抵價地比例為45％，惟實際土地所有權人領回抵價地比例應以苗栗縣政府報經中央區段徵收主管機關（內政部）核定之抵價地比例為準。」嗣經苗栗縣政府97年11月28日以「曾經辦理農地重劃地區為46％，未曾辦理農地重劃地區為41％」函報本案抵價地比例，並經被上訴人97年12月16日內授中辦地字第0970724953號函核定，其抵價地比例已較原評估為高，是與被上訴人都委會決議內容並無不符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分部分：⒈苗栗縣政府辦理竹科竹南基地周邊地區區段徵收案係為開發新社區並因應該地區發展需要，依據苗栗縣政府「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區計畫（主要計畫）案」及「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（不含原新竹科學園區竹南基地）細部計畫案」辦理，其主要都市計畫經被上訴人都委會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次及97年8月26日第689次大會審議通過（期間經
2次公開展覽及公民團體提供陳情意見供審議參考，歷次會議審議之開發範圍不變，僅第679次會議後涉調整部分土地使用配置）。爰苗栗縣政府以97年9月23日府地權字第0970143936號函報本案開發範圍時，並依區段徵收實施辦法第6條規定檢具區段徵收評估報告書及本案特定區計畫經被上訴人都委會審定通過之相關會議紀錄，報經被上訴人97年10月6日內授中辦地字第0970051102號函核定本案開發範圍，內容略以○○○區區區段徵收開發範圍，既係依本部都市計畫委員會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次、97年7月27日第687次及97年8月26日第689次會議審議『擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區（主要計畫案）』決議辦理，且區段徵收財務計畫亦經貴府評估可行，同意照案辦理。」是以，被上訴人核定本案開發範圍，均依相關法令規定辦理。嗣苗栗縣政府依法完成抵價地比例報核，與土地及土地改良物所有權人辦理協議價購及召開區段徵收說明會等程序，於98年3月26日依土地徵收條例第38條規定檢具區段徵收計畫書、圖報被上訴人，申請區段徵收系爭土地，案經提送被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議審議通過，被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函准予辦理區段徵收。而該都市計畫嗣經提被上訴人都委會98年11月10日第718次會議通過並以98年12月22日台內營字第098022891號函核定，苗栗縣政府並以98年12月30日府商都字第098002210352號公告發布實施，過程均依法定程序辦理。被上訴人核准區段徵收計畫書圖核與上開都市計畫審定範圍並無不符。另苗栗縣政府97年9月23日府地權字第0970143936號函報本案開發範圍時，業依土地徵收條例第4條第2項規○○○區段徵收評估報告書、開發計畫及被上訴人都委會審定通過之相關會議紀錄，經查檢附資料所載包含開發範圍、土地使用配置內容、相關財務計畫分析等，與第689次會議審定通過計畫內容並無不符。⒉按區段徵收實施辦法第4條規定，都市○○○○○段應提出區段徵收評估報告書供委員會審議參考，又同辦法第5條第6款規定區段徵收評估報告書應載明「都市計畫或土地使用配置規劃情形」，因該評估報告書係提供都市計畫委員會審議參考，所載當指都市計畫草案規劃內容，而非核定通過之都市計畫，上訴人上開主張，應係對於區段徵收相關法令規定及都市計畫審議作業程序有所誤解所致。上訴人另主張「未依都委會第689次決議修訂細部計畫，即先行徵收，實有程序違法之瑕疵」乙節，按本案區段徵收之執行係依被上訴人都委會第689次會議決議二㈠「請苗栗縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，俟苗栗縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定後（即完成徵收補償費發放作業），再檢具變更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施。」及土地徵收條例第4條第2項規定先行區段徵收，即完成徵收報准、公告及補償費發放作業程序後，其主要計畫再報核定及實施，至細部計畫部分，須俟苗栗縣都委會審定後，再檢具主要計畫書、圖報由被上訴人逕予核定後實施，故細部計畫之審定，為主要計畫核定前之要件，而非先行區段徵收之要件。苗栗縣政府先行辦理區段徵收，並無違背法律之規定。⒊本案主要計畫及細部計畫之規劃、審議過程係同步進行，其主要計畫於被上訴人都委會審議階段時，苗栗縣政府業已擬定細部計畫實質規劃內容且提經該縣都委會審議通過，並依前開主要計畫規範原則劃設「人行廣場用地」（約0.53公頃）及調整增加其他公共設施用地面積，故苗栗縣政府依區段徵收實施辦法第4條規定提供被上訴人都委會審議參考之區段徵收評估報告書，係依該縣都委會審議通過之細部計畫土地使用配置內容進行評估，以確保評估報告之精確性。於主要計畫提送第672次會議審議前，苗栗縣政府即依規定製作區段徵收可行性報告書提供被上訴人都委會專案小組審查。又第689次會議審議通過之主要計畫書內附錄，附具苗栗縣政府依第679次會議審議通過內容調整○○○區段徵收評估報告書，其內容係依該縣配合第679次會議審議通過內容而予調整之細部計畫內容予以評估（該細部計畫並經該縣都委會97年6月26日第204次會議審議通過）。⒋苗栗縣政府97年9月報請核定開發範圍時檢具之區段徵收評估報告書拾壹、總結㈥略以「本特定區區段徵收預計土地所有權人領回抵價地比例，於非農地重劃區部分預計土地所有權人領回抵價地比例為40％，於農地重劃區部分預計土地所有權人領回抵價地比例為45％，惟實際土地所有權人領回抵價地比例應以苗栗縣政府報經中央區段徵收主管機關（內政部）核定之抵價地比例為準。」嗣經苗栗縣政府97年11月28日府地權字第0970183869號函「曾經辦理農地重劃地區為46％，未曾辦理農地重劃地區為41％」函報本案抵價地比例，並經被上訴人97年12月16日內授中辦地字第0970724953號函核定，其抵價地比例已較原評估為高，與被上訴人都委會第689次會議決議徵收補償「從優從寬」辦理之內容，並無不符。
⒌本案都市計畫之主要計畫、細部計畫，分別經被上訴人都委會、苗栗縣都委會核定及審定，區段徵收計畫書亦經被上訴人土地徵收審議委員會審議通過。故被上訴人已就本件徵收之公益性及必要性，予以考量後核准徵收，即無不合，亦無違反比例原則之規定。另有關群創光電股份有限公司及上訴人之陳情意見，皆係於被上訴人都委會第672次會議後都市計畫二次公開展覽期間所提出，並經該都委會第679次、第687次及第689次會議討論審議修正通過。是本區段徵收案之核准及辦理依據，係依上開第689次會議審定內容辦理，並非未經審慎評估即逕自辦理區段徵收作業，亦非為個別廠商利益而為土地使用配置之調整。至於上訴人主張其他工業區尚有多餘之閒置土地可供廠商建廠使用，並無再辦理本案區段徵收之必要。惟本件區段徵收係就竹科竹南基地周邊地區進行整體規劃及新設都市地區之開發，與其他工業區之開發並不相同，且無必然之關係，尚不得以其他工業區尚有閒置土地可供廠商建廠使用，即認本件無徵收之必要。⒍本件被上訴人核准區段徵收處分縱不足認已有「理由」之記載，然被上訴人核准區段徵收處分前已經多次說明會、座談會、公開展覽、陳情，則該徵收處分相對人或利害關係人可充分得知旨案相關訊息，無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由。則依行政程序法第97條第2款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰．．．處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」之規定，被上訴人作成核准區段徵收處分函，雖未記載理由，依前開法條之規定及說明，亦無違誤。㈡關於苗栗縣政府（即原審共同被告）98年4月21日府地權字第09800653315號徵收公告部分：上訴人雖於訴願書之「行政處分發文日期及文號」欄、「訴願請求」欄、「事實及理由」欄及起訴書訴之聲明第2項均明確記載不服之處分為「98年4月21日府地權字第0980065018號函」，核其性質應係對苗栗縣政府之徵收補償處分不服，提出異議，被上訴人受理上訴人不服上揭通知函後，以98年7月15日台內訴字第0980132783號函請苗栗縣政府將上揭補償訴願案視為異議申請案，應依土地徵收條例第22條規定處理，並副知上訴人等人。苗栗縣政府乃依被上訴人之上開函文，以異議程序處理，於98年8月3日以府地權字第0980130936號函將查處結果函知各土地改良物異議人，上訴人就該查處結果並無不服而告確定，上訴人即不得再為爭執。上訴人復對該徵收公告提起本件行政訴訟，其訴於法不合。又縱如上訴人所主張，其並未對苗栗縣政府98年4月21日府地權字第0980065018號函不服提起訴願及本件訴訟，訴願及本件訴訟請求記載不服「對苗栗縣政府發文日期98年4月21日府地權字第0980065018號函」係屬誤植函號，其係對苗栗縣政府98年4月21日府地權字第09800653315號徵收公告不服，並未對徵收補償處分等事項表示不服，僅係對苗栗縣政府依被上訴人之核准徵收處分函所為單純之徵收公告部分不服。準此，上訴人既僅係對苗栗縣政府就被上訴人核准徵收處分之徵收公告不服，惟該徵收公告，僅為通知性質，並非行政處分，上訴人對之提起訴訟，其訴亦為不合法（此部分上訴人並未對之提起上訴）等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原判決既認為被上訴人98年4月14日內授中辦地字第09680724263號核准徵收處分及苗栗縣政府98年4月21日府地權字第0980063315號徵收處分公告未作成處分之理由，則本件徵收處分實有違反行政程序法第96條第1項第2款之違法，惟原判決又率以本案都市○○○區段徵收已辦理多次說明會認上訴人等已能知悉作成處分之理由，而該當行政程序法第97條第2款不須記載理由之規定，其判決理由顯違反司法院釋字第409號解釋「土地徵收須嚴格之行政程序加以制度性保障」之意旨，忽視行政程序法第96條第1項第2款保障人民知悉行政處分作成理由之意旨，實有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」及同法第243條第2項第6款「判決不備理由」之判決違背法令。㈡本案都市○○○區段徵收顯已違背司法院釋字第409號解釋「土地徵收需具體衡量公共利益及急迫性」之意旨，更違反行政程序法第4條、第7條、土地法第208條、土地法施行法第49條及土地徵收條例施行細則第2條第2項之規定，惟原判決卻僅依據都市計畫法規範之程序及組織而認本案之公共利益及必要性業經具體審酌，未具體就本案審查是否符合公共利益，逕以被上訴人都委會之結論，而認本案具公益性及必要性，實未發揮司法機關具體審查公共利益之職權功能；且上訴人於原審已提出諸多學者見解指出本案區段徵收無法通過比例原則之檢驗，惟原判決卻完全未加以審酌，顯有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」及同法第243條第2項第6款「判決不備理由」之判決違背法令。㈢本案徵收處分具未依被上訴人都委會決議修訂細部計畫即先行區段徵收之違法瑕疵，原判決未就上訴人所提主張及法令依據判斷是否可採，亦完全未具體論述如何不可採之理由，甚而完全未載明於判決理由項下，且亦忽視都市○○○○區段徵收實施辦法之相關規定，未以維護整體法制度之角度解釋被上訴人都委會第689次會議結論，實有行政訴訟法第243條第1項「判決不適用法規或適用不當」及同法第243條第2項第6款「判決不備理由」之判決違背法令。㈣本案先稱主要計畫已規範細部計畫相關規定，又稱苗栗縣政府在主要計畫未審議通過前，先行審議通過細部計畫，主要計畫既未審議通過，舊版本之細部計畫要如何依主要計畫之原則自行變更土地使用分區，前後顯然立論不一，實有行政訴訟法第243條第2項第6款「判決理由矛盾」之判決違背法令。進步言之，上訴人於原審亦指出97年9月之區段徵收評估報告書、開發計畫及98年3月之區段徵收計畫書與苗栗縣都委會第204次修正之細部計畫內容土地使用配置亦明顯不同，無從得知區段徵收評估報告書及區段徵收開發計畫書「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫土地使用計畫面積表」是依據如何之都市計畫，被上訴人據此核定區段徵收範圍○○○區段徵收實為違法。原判決未審酌上訴人於原審之主張，完全未予判斷是否可採，亦完全未具體論述如何不可採之理由，甚而完全未載明於判決理由項下，實有行政訴訟法第243條第2項第6款「判決不備理由」之判決違背法令。㈤本案被上訴人應待從優從寬方式達成共識後，始能據此核定開發範圍，惟被上訴人卻逕以最低抵價地比例核定開發範圍，開發範圍之核定顯有違法，則核准區段徵收處分亦為違法，是原判決率以不相關之苗栗縣政府97年11月28日府地權字第0970183869號函認「抵價地已較原評估為高，與內政部都委會第689次會議決議從優從寬辦理之內容，並無不符」，不僅誤解上訴人之主張，亦完全未具體論述不採上訴人主張之理由，實有同法第243條第2項第6款「判決不備理由」之判決違背法令。㈥本案協議價購之金額係依97年公告現值計算（即本案補償費金額），被徵收人僅有接受或不接受兩選擇，需地機關苗栗縣政府未實質與被徵收人就土地價格進行協商，不僅違反被上訴人90年5月18日台內地字第9072972號函釋意旨，亦與本院95年度判字第383號及96年度判字第2039號判決意旨相違，致使協議價購流於形式，實已違反土地徵收條例第11條規定，更與比例原則與正當法律程序相悖。次就協議價購程序，需地機關苗栗縣政府僅係通知土地所有權人於指定時間，至指定地點，形式性地說明法定徵收補償價格，而無實質內容與意義，顯與正當法律程序有違。而原判決未審酌本案協議價購程序流於形式，率予認定本案被上訴人所為之核准徵收處分合法，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈦被上訴人於審議本案期間，並未依行政程序法第102條規定通知上訴人等人陳述意見，因而未能參與被上訴人土地徵收審議委員會第210次會議，由於該次會議僅有苗栗縣政府代表出席，土地徵收審議委員會因此無從面對及聽見被徵收人意見，審議過程流於偏聽，參照司法院釋字第409號解釋理由書意旨，顯與行政程序法第102條及本院94年度判字第1709號判決意旨所貫徹之正當法律程序相違，原判決未經審酌，率予認定原處分合法，顯有判決不適用法令之違背法令，且原判決以本案前經苗栗縣政府辦理地上物查估作業及舉辦協議價購會議暨區段徵收說明會等，逕自認定上訴人等可從此些會議之舉辦充分得知處分作成之理由，不僅混淆需地機關與徵收核准機關之角色，更忽略及誤解土地徵收條例之規定及程序，顯有判決適用法令不當之違法。㈧被上訴人所為之核准徵收處分已違反行政程序法第9條之利益衡平原則，且土地徵收審議委員會第210次會議有思慮不周之裁量瑕疵而損害上訴人等人之權益，原判決未實質審酌土地徵收審議委員會第210次會議之組織是否客觀公平，及審議過程是否合於正當法律程序，實有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。㈨本案需地機關苗栗縣政府申請區段徵收檢具之區段徵收計畫書，僅粗略地記載因應新竹科學園區竹南基地發展、創造優質產業環境為由作為區段徵收之原因，未具體記載本案區段徵收之公益性及必要性為何，另觀本案土地徵收審議委員會第210次會議初審意見表及會議紀錄，亦隻字未提本案所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何，顯無具體審酌本案區段徵收所欲促進之公共利益，亦無與被徵收人遭嚴重剝奪之財產綜合考量，業已違反憲法第23條、司法院釋字第409號及第513號解釋意旨，原判決認本案業經被上訴人都市計畫委員會及苗栗縣都市計畫委員會審議通過，是以本案區段徵收已具備徵收之公平、合理及公共利益云云，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈩本案區段徵收顯已違背司法院釋字第409號解釋土地徵收須具體衡量公共利益及急迫性之意旨，更違反行政程序法第4條規定，上訴人於原審已提出諸多學者見解指出區段徵收無法通過公共利益之檢驗，惟原判決卻完全未加以審酌，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當及第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。我國公民與政治權利國際公約國家人權報告初稿坦承，本案系爭核准徵收處分之作成，有缺乏公益性與必要性，未落實協議價購，及政府在徵收過程中未與人民進行有效溝通等程序瑕疵，原判決未慮及此逕認原處分合法，實有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當及第2項第6款判決不備理由之判決違背法令。
七、本院查：
（一）按：
１、中華民國憲法第15條、第23條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第108條第1項第14款及第143條第1項、第4項規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：．．．公用徵收。」「（第1項）中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。（第2項）．．．（第4項）國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。」
２、民法第18條第1項規定：「人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞時，得請求防止之。」其立法理由載明：「查民律草案第51條理由謂凡人格權受侵害者，始得向加害人請求屏除其侵害，及損害之賠償，以保全其人格，此本條所由設也；按人格權者，個人所享有之私權，即關於生命、身體、名譽、自由、姓名、身分及能力等之權利是。」71年1月4日修正立法理由明載：「人格尊嚴之維護，日趨重要，為加強人格權之保護，不但於人格權受侵害時，應許被害人請求除去其侵害，即對於未然之侵害，亦應許其請求防止，爰增訂本條後段規定。」第148條規定：「（第1項）權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。（第2項）行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」按本條原條文為：「權利之行使，不得以損害他人為主要目的。」其立法理由載稱：「謹按權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，然其目的，要以保護自己之利益為必要，若專以損害他人利益為目的者，其權利之行使，實為不法行為，自為法所不許。」嗣於71年1月4日修正為前揭條文，修正立法理由記載：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃『權利社會化』之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。又因本條增列誠信原則為第2項，故將修正後之原條文改作第1項。誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，現行法僅就行使債權，履行債務之誠信原則，於債編第219條中規定。似難涵蓋其他權利之行使與義務之履行，爰於第148條增列第2項明示其旨（參考瑞士民法第2條、日本民法第1條）。」
３、司法院釋字第400號（85年4月12日公布）解釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人『依財產之存續狀態』行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」其解釋理由書第2段闡釋：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟『個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制』，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地（參照土地法第208條及第209條），但應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。」第409號（85年7月5日公布）解釋：「人民之財產權應受國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地，此觀憲法第23條及第143條第1項之規定自明。徵收私有土地，給予相當補償，即為達成公用需要手段之一種，而徵收土地之要件及程序，憲法並未規定，係委由法律予以規範，此亦有憲法第108條第1項第14款可資依據。土地法第208條第9款及都市計畫法第48條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。．．．。」其解釋理由書第2段載明：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾『公益考量與私益維護得以兼顧』，且有促進決策之透明化作用。．．．。」第513號（89年9月29日公布）解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。．．．。」第534號（90年11月30日公布）解釋：「人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，為憲法第143條第1項所明定。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，應符合憲法第23條所定必要性之原則。．
．．。」
４、行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
（二）次按：
１、土地法第三編第一章「土地使用」第80條規定：「土地使用，謂施以勞力資本為土地之利用。」第二章「使用限制」第90條、第91條、第92條第1項依序規定：「城市區○道路溝渠及其他公共使用之土地，應依都市計畫法預為規定之。」「新設之都市，得由政府依都市計畫法，將市區土地之全部或一部依法徵收整理重劃，再照徵收原價分宗放領，但得加收整理土地所需之費用。」第五編「土地徵收」第一章「通則」第208條規定：「國家因下列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：國防設備。交通事業。公用事業。．．．其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」第212條規定：「（第1項）因下列各款之一徵收土地，得為區段徵收：實施國家經濟政策。新設都市地域。舉辦第二百零八條第一款或第三款之事業。（第2項）前項區段徵收，謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」第二章「徵收程序」第222條、第224條規定：「徵收土地，由中央地政機關核准之。」「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖．．．。」
２、土地法施行法第49條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」
３、農業發展條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第3條規定：「本條例用辭定義如下：農業：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休閒之事業。．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。．．．。．．．。」第9條之1、第10條規定：「（第1項）為促進農村建設，並兼顧農業用地資源有效利用與生產環境之維護，縣（市）主管機關得依據當地農業用地資源規劃與整體農村發展需要，徵詢農業用地所有權人意願，會同有關機關，以土地重劃或區段徵收等方式，規劃辦理農業用地開發利用。（第2項）前項農業用地開發利用之規劃、協調與實施方式及其他相關事項，由中央主管機關會商有關機關定之。」「（第1項）農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。（第2項）在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。」
４、行為時-即89年2月2日制定公布、101年1月4日修正公布前土地徵收條例第一章「總則」第1條規定：「（第1項）為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：國防事業。交通事業。公用事業。．．．其他依法得徵收土地之事業。」本條立法理由為：「國家因公益需要興辦事業徵收私有土地，其徵收土地之範圍應以其事業所必需者為限，以防濫行徵收權，而損害土地所有權人之權益。」第4條第1項、第2項、第6項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。非都市土地實施開發建設者。農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。（第3項）．．．（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」其立法理由記載：「區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與前條規定之一般徵收不同，爰明定得為區段徵收之地區與事業。為利區段徵收之開發，爰於第2項．．．規定得先區段徵收後，再發布實施都市計畫．．．。」第二章「徵收程序」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」本條立法理由載明：「為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故公益事業用地之取得，應先以協議價購或其他方法如：聯合開發、設定地上權、捐贈等方式，與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收之。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條規定：「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」其立法理由載稱：「徵收私有土地，關係人民財產權益甚鉅，為保障私有財產權益，『徵收之範圍是否為其事業所必需？』『是否就損失最少之地方為之？』『是否符合都市計畫？』等事項允宜慎重，故規定應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件，以求審慎。」第28條規定：「（第1項）被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣。（第2項）應受領遷移費人無可考或所在地不明，致其應遷移之物件未能遷移者，直轄市或縣（市）主管機關應公告三十日限期遷移完竣。（第3項）徵收範圍內應遷移之物件逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。」第三章「徵收補償」第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」第四章「區段徵收」第38條、第39條規定：「（第1項）需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。（第2項）內政部申請區段徵收時，準用前項規定報請行政院核准。」「（第1項）區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」第48條、第62條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第二章及第三章規定。」「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」
５、101年6月27日修正發布前土地徵收條例施行細則第一章「總則」第1條、第2條規定：「本細則依土地徵收條例第六十二條規定訂定之。」「（第1項）需用土地人申請徵收土地前，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。（第2項）徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」第二章「徵收程序」第13條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。．．．。（第2項）前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之。」第四章「區段徵收」第35條、第36條規定：「依本條例第三十八條規定報請核准區段徵收時，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊、土地使用計畫圖及區段徵收說明會紀錄各二份，送核准徵收機關核准。」「本條例第三十八條第一項規定之區段徵收計畫書，應載明下列事項：徵收土地或土地改良物原因。徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。辦理區段徵收之法令依據。徵收範圍內土地權屬及面積統計。土地使用之現況及其使用人之姓名、住所。一併徵收土地改良物。．．．與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之情形。．．．。都市計畫或興辦事業計畫概略。徵收範圍內土地之使用配置。原位置保留分配土地之差額地價減輕比例。．．．抵價地比例。．．．。」第38條、第39條規定：「本條例第三十八條第一項規定之土地使用計畫圖，指區段徵收後土地使用之計畫配置圖；於完成都市計畫地區，指都市計畫圖。」「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第三十八條第一項規定舉行說明會時，應說明下列事項：區段徵收目的。各項補償標準。抵價地比例及申請程序。地價稅與土地增值稅之減免及扣繳。耕地租約之處理。他項權利或其他負擔之處理。其他事項。」第40條規定：「（第1項）本條例第三十九條第二項所稱因情況特殊，經上級主管機關核准者，指抵價地總面積非為徵收總面積百分之五十時，經需用土地人擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准者。所稱曾經農地重劃者，指原有土地曾參加農地重劃並分擔農路、水路用地，且該農路、水路用地已登記為直轄市、縣（市）或農田水利會所有者。（第2項）抵價地發給比例因土地所有權人領取現金補償或選擇高價區位土地較多者，致實際發給面積比例降低，視為已符合本條例第三十九條之規定。」
６、區段徵收實施辦法第1條、第2條規定：「本辦法依土地徵收條例第四條第六項規定訂定之。」「區段徵收作業程序如下：準備作業：㈠範圍勘選。㈡辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。㈢．．．㈥徵收補償費查估及繕造清冊。正式作業：㈠核定抵價地比例。㈡召開協議價購會議。㈢召開區段徵收說明會。㈣區段徵收計畫書之報核、審議及核准。㈤區段徵收公告及通知。㈥異議處理及通知。㈦發給抵價地案件之申請、審查及核定。㈧徵收補償費之發放或存入保管專戶。㈨．．．撰寫成果報告。」第3條、第4條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理；未明確記載區段徵收範圍者，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選。」「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣（市）主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。」第5條、第6條規定：「前條區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：
開發目的。法令依據。區段徵收範圍勘選原則、四至及面積。土地權屬及其面積。土地使用現況。都市計畫或土地使用配置規劃情形。預計土地所有權人領回抵價地比例。土地所有權人意願。開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析。目前實際作業情況及預定工作進度表。總結。」「（第1項）依本條例第四條第二項至第四項規定先行區段徵收地區，需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經核定之開發計畫或經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫。（第2項）前項開發計畫○○○區段徵收評估報告書應記載事項且開發範圍相同者，得免再檢具區段徵收評估報告書。」第11條、第16條規定：「（第1項）區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於一年六個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。（第2項）前項迅行變更、新訂或擴大都市○○○區○○鄉街計畫或特定區計畫者，其主要計畫得與細部計畫合併辦理，並於一年六個月內發布實施。（第3項○○○區段○○○區○○於區段徵收公告期滿一年內發布實施都市計畫。」「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」
７、都市計畫法第1條至第4條依次規定：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第7條規定：「本法用語定義如下：主要計畫：係指依第十五條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。細部計畫：係指依第二十二條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。都市計畫事業：係指依本法規定所舉辦之公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設之事業。
．．．新市區建設：係指建築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。．．．。」第12條、第13條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣（局）境者，得由縣（局）政府擬定之。」第15條、第16條規定：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就下列事項分別表明之：．．．（第2項）前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖．．．。」「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第一項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」第18條、第19條規定：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。．．．。」「（第1項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。（第2項）前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。（第3項）該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」第20條、第21條規定：「（第1項）主要計畫應依下列規定分別層報核定之：．．．縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。．．．。特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。（第2項）．．．。（第3項）第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。」「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）．．．。（第3項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」第22條、第23條第1項規定：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就下列事項表明之：計畫地區範圍。居住密度及容納人口。土地使用分區管制。事業及財務計畫。道路系統。地區性之公共設施用地。其他。（第2項）．．．。」「細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第52條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市)(局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」
（三）綜合上開憲法關於人民財產權保障、人民行使權利限制及徵收私有土地之規定與司法院解釋意旨整體觀察可知：
１、人民之財產權，應予保障；除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。而中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制；是土地所有權人於法律限制內，雖得自由行使、享用其財產權，惟本於權利社會化之基本內涵，所有權之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的，仍應依法受社會責任及環境狀態之限制。
２、憲法關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人「依財產之存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。準此，保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人生命、身體、名譽、自由等人格尊嚴之保障與維護，具有實質之關聯；而人格尊嚴之維護，乃民主憲政國家施政之指針與究竟目標（中華民國憲法增修條文第10條「基本國策」第6項參照）。
３、國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準」，政府特制定農業發展條例；而「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整」為前提。因此，維護農業生產環境之完整，確保農業永續發展，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，亦屬政府有關農業政策之公益措施，落實上開農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源之維護。
４、土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱「區段徵收」，係指於一定區域內之土地，予以重新規劃、分宗整理，而為全區土地徵收之綜合性土地改良事業。經由強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：
（１）公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。
（２）必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。而以協議方式取得事業用地，除能順利並迅速完成興辦之事業外，且可促進社會祥和、避免人民抗爭、減少社會成本，增進人民對政府之信賴與整體社會之利益。是以協議取得事業用地，成就「政通人和」，亦屬整體社會公益之內涵。前揭土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違（本院96年度判字第1442號判決參照）。
（３）符合比例原則：維護農業生產環境之完整，確保農業「永續發展」，促進農地合理利用，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，為政府有關農業政策之公益措施，落實該農業政策，有助於提高國家糧食安全與農業土地資源維護之公共利益，故徵收土地，應儘量避免耕地（農業用地）。又保障人民財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人自由、發展人格及維護尊嚴，具有實質之關聯；而人格尊嚴之維護，乃民主憲政國家施政之指針與目標。從而，因興辦公共事業徵收私有土地所造成減少耕地（農業用地）以及剝奪人民私有財產存續狀態所生被強制徵收人生命、身體、財產、強制遷移等居住遷徙自由之損害，與公共事業之公益目的相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，亦即符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
５、內政部土地徵收審議委員會乃土地徵收條例因「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，專司「審議土地徵收案件」，為行政程序上執行特定職務之組織，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分作成之委員會」。該會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」，「決議事項應作成紀錄」（以上見內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9條及第10條）。準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。
（四）本件臺灣省苗栗縣政府（即原審共同被告）為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要○○○區段徵收計畫書、圖等，報經被上訴人以98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收臺灣省苗栗縣○○鎮○○段○○○○段78-1地號○○○鎮○○段○○號等852筆私有土地，面積124.61公頃，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物，交由苗栗縣政府於98年4月21日以府地權字第09800653315號公告，同日並以府地權字第0980065018號函知各所有權人。上訴人不服，於98年7月2日向苗栗縣政府提起訴願，經苗栗縣政府移送被上訴人內政部，嗣經被上訴人對上訴人不服苗栗縣政府98年4月21日第0000000000號函部分，以98年7月15日台內訴字第0980132783號函復「查本件徵收補償訴願案，參考臺北高等行政法院96年度訴字第241號判決意旨，應視為異議申請案，請貴府依土地徵收條例第22條規定處理。」就上訴人不服被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收案部分，依訴願管轄規定，移請行政院審理，嗣經行政院訴願決定駁回。上訴人不服，對被上訴人98年4月14日內授中辦地字第0980724263號函核准徵收處分（原處分）、行政院訴願決定及苗栗縣政府98年4月21日府地權字第09800653315號公告提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，上訴人就駁回請求撤銷行政院訴願決定及被上訴人原處分部分不服，提起上訴。而對於上訴人不服被上訴人系爭徵收處分部分，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用行為時土地徵收條例第4條第1項、第2項、第4項及區段徵收實施辦法第6條第1項規定，以前揭理由，認被上訴人系爭徵收處分及行政院訴願決定，均無不合，駁回上訴人關於此部分之訴，固非無見。惟查：
１、為實施開發建設新設都市地區之全部或一部（即都市計畫法第12條所指「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，所擬定之之特定區計畫」），其開發範圍經中央主管機關內政部核定者，雖得先行區段徵收；然需用土地人於申請徵收土地或建築改良物前，仍應確實踐行與土地所有人協議價購或以其他方式取得土地，因所有權人拒絕參加或經開會未能達成協議之程序後，需用土地人始得依土地徵收條例規定申請徵收。內政部在審核該申請徵收案時，應先由土地徵收審議委員會開會審議該申請徵收案之公益性、必要性及是否符合比例原則，並作成紀錄，送交內政部辦理；內政部審查核定土地徵收審議委員會審議決議各具體申請徵收案件時，基於中央主管機關之權責，仍應就審議委員會審議該土地徵收議案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地之公益性、必要性及是否符合比例原則）為實質審議、判斷及其判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查、確認後，作成決定，始稱完備。
２、被上訴人系爭徵收處分載稱：「主旨：貴府為開發新社區及因應竹科竹南基地周邊地區發展需要，申請區段徵收貴縣○○鎮○○段○○○○段78-1地號○○○鎮○○段1地號等852筆土地，面積合計124.61公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地之私有土地改良物乙案，復請查照。說明：．．．本案經提送本部土地徵收審議委員會第210次會議審議通過，准予辦理區段徵收。．．．
」（原審卷一第108頁、被上訴人原處分卷第1頁）。觀諸系爭徵收處分上載內容，顯見被上訴人作成系爭處分，係以被上訴人所設土地徵收審議委員會第210次會議為據。
查，依該土地徵收審議委員會第210次會議紀錄記載，該次會議開會時間為98年4月8日（星期三）上午9點30分、散會是中午12時整；審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計35件，包括區段徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10件、撤銷徵收7件，其決議如下，並詳如後附件2審議結果一覽表：㈠．．．不予一併徵收。㈡．．．㈣其餘提案（本院按：即包含系爭徵收案）皆通過」，系爭區段徵收案列為第32案，審議結果為「通過」，其審議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明（同上原處分卷第5至18頁）。是從上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之程序與實質要件，予以審議、判斷。雖被上訴人原處分卷附有系爭徵收案審議之「初審意見」，記載：「本案苗栗縣政府為開發新社區並配合高速鐵路苗栗車站特定區用地取得需要，擬以區段徵收方式進行整體規劃及開發，其都市計畫前經本部都委會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次及97年8月26日第689次大會審議通過，其細部計畫業經苗栗縣都市計畫委員會97年6月26日第204次會議通過，本案區段徵收範圍並報經本部97年10月6日內授中辦地字第0970051102號函核定在案。本區抵價地比例之訂定．．．。苗栗縣政府業依土地徵收條例第11條規定，於97年12月25、26二日與土地及土地改良物所有權人協議價購，並召開區段徵收說明會完竣」（同上原處分卷第19頁）等情。然該「初審意見」有無提經上開第210次土地審議委員會討論、審議，由該次會議紀錄並未記明審議過程，僅於「審議結果」欄記載「通過」觀之，尚有未明。又該「初審意見」固記載系爭開發案前經被上訴人都市計畫委員會以第672、679、689次大會審議通過，其區段徵收範圍並經被上訴人97年10月6日內授中辦地字第0970051102號函核定在案云云；惟都市計畫委員會係依據都市計畫法第74條及其授權訂定之「各級都市計畫委員會組織規程」而設置，職掌關於「都市計畫擬定變更；舊市區更新計畫；新市區建設計畫」等審議事項，與「內政部土地徵收審議委員會」係依據土地徵收條例第11條及其授權訂定之「內政部土地徵收審議委員會組織規程」所設置，專司關於「申請徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物徵收失效或撤銷徵收；申請收回被徵收土地或土地改良物；申請區段徵收土地或土地改良物；土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收」案件之審議不同。被上訴人土地徵收審議委員會審議系爭之徵收案時，自應本其職掌，就需用土地人申請之系爭土地徵收案件是否合於前揭徵收私有土地之各項要件予以調查、審議、判斷，始稱適法。非可僅憑系爭特定區都市計畫業經被上訴人「都市計畫委員會」前開會議審議通過由需用土地人苗栗縣政府適用上開土地徵收條例第4條規定先行辦理區段徵收，且該區段徵收範圍嗣經被上訴人依據被上訴人「都市計畫委員會」前後3次審議通過予以核定（按：被上訴人上開97年10月6日內授中辦地字第0970051102號函全文載稱：「主旨：貴府報請核定貴縣新竹科學園區竹南基地特定區區段徵收開發範圍乙案，復請查照。說明：復貴府97年9月23日府地權字第0970143936號函。查本區區段徵收開發範圍，既係依本部都市計畫委員會96年12月11日第672次、97年4月1日第679次、97年7月29日第687次及97年8月26日第689次會議審議『擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定計畫區計畫（主要計畫案）』決議辦理，且區段徵收財務計畫亦經貴府評估可行，同意照案辦理」等語，原審卷一第77頁），援為通過系爭徵收案之理由。再上開「初審意見」所指系爭需用土地人苗栗縣政府申請徵收前，於97年12月25、26二日與土地及土地改良物所有權人協議價購，並召開區段徵收說明會完竣乙節，查該協議價購係與區段徵收說明會一併舉行，分別為：97年12月25日（星期四）上午9時（第一場）；同日下午14時（第二場）；97年12月26日（星期五）上午9時（第三場），依據「苗栗縣竹科竹南基地○○○區○區段徵收協議價購會』會議紀錄」記載，該協議價購會議所有權人意見陳述分別為：第一場 柳子文 、 何榮松 、 吳聲松 、 何臺榮 ；第二場 陳昭明 、 陳起彬 、 何榮輝 、 陳欽水 、 王坤祥 ；第三場葉秀桃，其中吳聲松提出「協議價購現金的方式是否能以市價並加成計算來發放」、何臺榮提出「土地是否能有合理的補償方式」、陳昭明提出「⒈協議價購不該只是形式，並非協議不成，就強制進入區段徵收，而是要取得老百姓的同意。⒉補償標準不公平，公告現值並無按照市價做適時調整」、王坤祥提出「此次協議價購非真正議價，無議價空間，且要分給民眾的土地亦未說明是何塊地，請縣府說明清楚」。同時間舉辦之「區段徵收『說明會』會議紀錄」記載，第一場分別有 吳金台 等13人；第二場陳昭明等9人；第三場葉秀桃等10人提出相關土地徵收問題，其中第一場之 陳輝棟 提出「⒈徵收價格是否有加成標準的空間。⒉徵收後是否能原地分配土地」；第二場之邱玉君提出「徵收公告現值太低，與市價有落差，縣府應調整」、 陳輝安 提出「公告地價與市價差太多，並未調整」；第三場之 謝汝坤 提出「希望徵收公告價格能比照道路徵收的價格加8成」、 黎煥玉 提出「⒈政府徵收土地單價應該要以公告現值加4成來計算。⒉．．．」各等情。經需用土地人苗栗縣政府綜合上開「區段徵收協議價購」與「區段徵收說明會」到場人之提問，一次答覆，關於到場所有權人提出之區段徵收用地價格補償部分之說明為：「本區『協議價購補償金額』均依據苗栗縣政府97年公告現值來計算，依照土地徵收條例第30條規定，『被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值，補償其地價。．．．前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告現值時評定之。』有關本縣辦理區段徵收之地價不加成補償案，業經本府地價及標準地價評議委員會評議通過；準此，本府辦理區段徵收之協議價購金額，係依上開規定辦理。但本區段徵收方式為區段徵收，所以公告現值並無任何加成補償，主要考量為降低開發成本，較低的開發成本直接影響開發後評定地價，最終目的是希望能給各位土地所有權人較高的抵價地發還比例」等語（以上見原審卷一第93至104頁）。觀諸上開協議價購與說明會之會議紀錄全文，足見需用土地人僅係利用該次會議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之法定補償地價暨苗栗縣政府辦理區段徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償系爭區段徵收土地地價之立場，且未及以其他方式取得土地。
參以內政部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋：
「說明：．．．按．．．為土地徵收條例第11條所明定，協議價購或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並告知土地徵收條例第30條之法定補償地價，自難謂係合法之協議價購或以其他方式取得』。．．．請需用土地人參酌前開土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收並應於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過情形」意旨，系爭土地徵收案是否確實踐行徵收前之協議程序，亦非無疑。
３、依據需用土地人苗栗縣政府98年3月26日府地權字第0980048932號函申請被上訴人核准系爭區段徵收案，所檢送之「區段徵收計畫書」記載，該計畫書依序就：徵收土地或土地改良物原因、徵收土地或改良物所在地範圍及面積、興辦事業之法令依據、徵收範圍內土地權屬及面積統計、土地使用之現況及其使用人之姓名與住所、一併徵收土地改良物、四鄰接連土地之使用及其改良物情形、徵收土地區內有無古蹟並註明其現狀及維護措施、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形、土地或土地改良物所有權人或管理人姓名住所、都市計畫或興辦事業概略、徵收範圍內土地之使用配置、原位置保留分配土地之差額地價減輕比例、合法建物拆遷安置計畫、公有土地以作價或領回土地方式處理及其協調情形、抵價地比例、開發完成後道路等9項以外公共設施用地預定有償或無償撥用或讓售情形、財務計畫、預計區段徵收工作進度等，予以分項說明，並未就其「興辦之系爭特定區事業所欲達成之公益」與「徵收特定區內農地重劃區對政府農業政策維護之公益」及「徵收範圍內土地暨土地改良物所有權人私益」之影響，予以分析、比較及權衡利益輕重；且其中「徵收土地或土地改良物原因」項下記載：「本府有鑑於『新竹科學園區竹南基地』之開發，將使周邊地區的土地使用、交通運輸及都市發展結構帶來重大影響，故為因應新竹科學園區竹南基地未來用地需求及周邊地區整體發展，擬以區段徵收方式進行新竹科學園區竹南基地周邊地區整體規劃及開發新社區，期能藉由完善公共設施及生活服務機能之提供，以創造優質的產業與生活環境」、「徵收範圍內土地權屬及面積統計」項下記載：「私有土地面積：124.61公頃。公有土地面積：10.02公頃。未登記土地面積：1.99公頃。以上面積合計：136.62公頃」，此項下附件二「區段徵收範圍土地權屬表」顯示，系爭區段徵收範圍「農地重劃區」私有土地分別為：農田水利會1,744平方公尺；其他私有地1,010,449平方公尺，占區段徵收土地之74.76％，以上農地重劃區合計占總面積74.89％；非農地重劃區之私有土地農田水利會所有者為2,204平方公尺、其他私有地為232,030.34平方公尺，占區段徵收土地之17.17％，合計占總面積17.33％。上開區段徵收計畫書其中「土地使用之現況及其使用人之姓名、住所」項下記載：「本區範圍內土地以水稻、果園等農業使用為主，占本特區區段徵收範圍面積之
80.52％」等語。徵收範圍內土地及土地改良物所有人計有1,039人（見苗栗縣政府協議價購會議開會通知單所附土地及土地改良物所有權人清冊）。是系爭區段徵收土地連同公有土地合計面積：136.62公頃，其中私人所有面積為124.61公頃，供農業使用之面積多達80.52％；農地重劃區之土地占系爭區段徵收土地之76.46％，面積合計1,033,423平方公尺。故被上訴人土地徵收審議委員會審議系爭區段徵收案時，有無就徵收之範圍是否為需用土地人系爭特定區事業所必需？於不妨礙徵收目的之範圍，是否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地）？藉由開發系爭特定區之完善公共設施及生活服務機能的提供所創造之優質產業暨生活環境，與前開維護農業生產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、增進農民所得及福利暨國家糧食安全等政府有關農業措施之公益，並系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人1,039人的財產存續狀態私益間，相互權衡輕重，是否顯失均衡等情，予以斟酌、審議？被上訴人於核定系爭徵收處分前有無針對上揭情形予以審查、認定後，作成系爭徵收決定等各節？原審未予審究、探明，尚嫌疏失。
（五）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴意旨執以指摘，求予廢棄，非無理由。因本件尚有如上事實未明，本院無從據以判決，爰將原判決廢棄，由原審法院重為審理後，另為適法之判決，俾符法制，並昭折服。
（六）另系爭區段徵收私有土地面積合計124.61公頃，業如上述。上訴人等之土地或建築改良物坐落於系爭區段徵收範圍內之位置為何？其等所有土地或建築改良物坐落之部分是否與系爭區段徵收土地可分？倘屬可分，其等何以請求將被上訴人系爭徵收處分全部撤銷？若屬不可分，本件訴訟有無行政訴訟法第41條訴訟參加之情形？原審於重為審理時，宜併予審究，用資適法，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國101年11月8日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官陳秀媖法官林玫君法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國101年11月8日
書記官阮思瑩