臺北高等行政法院99年度簡字第159號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年簡字第159號判決

裁判日期：民國99年06月10日

裁判案由：汽車運輸業管理規則

臺北高等行政法院判決
99年度簡字第159號原告和欣汽車客運股份有限公司代表人甲0000000000000000000被告交通部公路總局代表人乙○○○○○○住同上上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國99年1月19日交訴字第0980066462號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時其代表人為丙○○，於繫屬中變更為甲0000000，其指定自然人丁○○代表行使職務，業經新任代表人聲明承受訴訟；被告代表人原為戊○○，於本件繫屬中變更為己○○，茲據新任代表人己○○具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。㈡按行政訴訟法（民國99年
1月13日修正公布，同年5月1日施行）第229條第1項規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：……二、因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。……」，本件原告不服被告所為6件各新台幣（下同）9,000元罰鍰而涉訟，罰鍰在40萬元以下，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告前經被告所屬公路總局許可營運行駛「臺南市、縣-中山高-臺北市」及「臺中市○○○○○道○○道
1號-彰化交流道-彰化-鹿港」等路線。惟其所有如附表之營業大客車，分別於附表所示日期、地點，遭被告所屬臺北區監理所、臺中區監理所及臺北市公共運輸處稽查人員查獲有未依核定路線行駛之情事，被告以6件舉發違反汽車運輸業管理事件通知單舉發原告違規。嗣被告以如附表所示98年10月16日00000000000號等6件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告9,000元罰鍰。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告經公路總局許可而得營運行駛「台南市、縣-中山高-
台北市○路線。原告所獲准正常行駛營運之台北-台南路線，於附表所示時間，由駕駛員駕駛原告所有車牌號碼如附表所示之營業大客車，遭被告所屬稽查人員以未依核定路線行駛，開具違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發6件違規，被告依公路法第77條第1項及汽車運輸業管理規則第40條之規定，裁處原告各9000元之罰鍰。惟被告曾同意原告「台北-台南」國道客運路線，可發售台中至台北之車票，原告依此發售並行駛「台北-台南」國道客運路線中之台中至台北路線，並無違法。
㈡依據被告91年11月15日九十一嘉監運字第9117546號來函附
件業已指明：「……‥依交通部89年12月5日頒訂『公路汽車客運業申請調整客運路線處理原則第3點第3項第3目』…，依前開規定，和欣客運公司（即原告）『台北市○○○○市○○○道客運路線，可發售台北、三重、桃園、新竹等站至台南及台中、新營站至台北之車票」。原告據此發售台中至台北之車票並行駛「台北-台南」國道客運路線中之台中至台北路線，並無「未依核定路線行駛」之情況，被告不查，逕行以上述理由開立處分書並處以罰緩，顯無理由。
㈢原告所為之行駛方式並未逾越核可路線之範圍，並經被告同
意核可發售台中至台北車票，被告又以「未依核定路線行駛」理由開罰，被告處分之依據為何？實令原告不解。
㈣被告曾同意他客運業者以接駁方式載運旅客，即同意一條路
線得以二種不同車型來提供服務，亦即同意業者得開行部份路段班，原告以此原則為調度並未逾越核可範圍。
1.被告於96年9月20日召開之「公路汽車客運審議委員會第59次全體委員會議」（以下簡稱第59次委員會）中，曾同意日統客運公司就其「台北-梅山」國道客運路線斗六至梅山路段，採中型巴士直接接駁行駛，即同意一條路線得以二種不同車型來提供服務。可知被告曾同意客運業者對於其所營運之路線得分成兩段路線（即分為台北-斗六、斗六-梅山）為接駁服務之營運，並非嚴格要求同一營運路線皆須以單一車輛行駛全程。另同一路線以不同車型提供服務，就單一車輛以觀，無異是行駛一條路線之部分路段，例如行駛台北-斗六路段即形同行駛台北-梅山路線之部分路段，則既是同意以不同車型提供服務，亦等同間接承認業者於此種情形得開行部分路段，否則豈有同意以不同車型提供服務之可能。
2.原告所行駛之路線係被告機關核准營運行駛之台南-台北線，且，被告機關亦於九十一嘉監運字第9117546號來函中准許原告販售營運行駛台中-台北路線，原告依被告機關准許規定營運行駛台北-台南線當中的台中-台北路段，並未逾越核可路線之範圍，被告機關卻嚴格解釋汽車運輸業管理規則第40條規定，逕認原告已屬違規而處以罰鍰，實有違公路法授權管制之精神。
3.再者，91嘉監運字第9117546號來函行文中，原告認被告機關准許營運販售行駛台中-台北路線；另於96年9月20日召開之第59次委員會中，被告同意客運業者對於其所營運之路線得分成兩段路線營運行駛。原告基於對行政機關法令規章之信賴，依循上述函文及會議之原則規範，原告就獲核准營運之台北-台南路線其中台中-台北路線，蓋屬信賴被告機關來函內容及第59次委員會之會議結果。今卻以原告違反汽車運輸業管理規則第40條規定為由，開立處分書並罰鍰，行政機關法令規範與執行之前後原則不符，實令原告不知該以何為準。且依行政罰法第7條第l項規定，行政罰當以行為人主觀上具有可責性及可非難性為前提。如前述，原告因信賴被告所為之決議及來函，依規定營運行駛，嗣後卻又認原告依未依核定路線行駛而處以罰緩，如此作法顯有違行政程序法第8條之誠實信用原則，更有害原告正當合理之信賴。就經來函核准與決議通過之營運方式會遭認定為逾越核可路線乙事，顯無預見可能性，自無法認為原告具可非難性，實不該當行政罰之主觀要件，被告逕自課予罰緩，顯於法有違。
㈤又，司法院第432號解釋意旨謂：「法律明確性之要求，非
僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」；另「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」、「行政行為之內容應明確」行政程序法第3條第1項、第5條定有明文。可知，行政機關欲對人民課予處罰須符合明確性原則始可為之，亦即必須具備理解可能性、預見可能性及司法審查性始得作為處罰之正當依據。經查，被告以原告違反汽車運輸業管理規則第40條之規定，而依公路法第77條第1項課予罰緩。然汽車運輸業管理規則第40條並未規定業者依法規核可營運之行為係屬違法!是以，業者對於依法營運會遭主管機關處以罰緩並無預見可能性，被告機關以汽車運輸業管理規則第40條為依據，課予原告罰緩之行政處分，亦違反行政程序法第5條要求行政命令亦須符合明確性之規定，於法不合等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠按公路法第77條第1項：「汽車或電車運輸業，違反依第七
十九條第五項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照。」同法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第七十九條規定訂定之。」同規則第23條第6款：「汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。…六、變更或增減營運路線或區域。…」同規則第40條：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」及同規則第137條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第七十七條第一項之規定舉發。」均定有明文。
㈡原告所有之車輛於附表所列時間、地點，遭被告所屬監理所
站稽查人員攔檢舉發其未依核定路線行駛，有違反汽車運輸業管理事件通知單、談話紀錄及現場稽查照片可稽，其違規事實洵堪認定。復按汽車運輸業管理規則第40條於92年5月
7日修正前，原條文為：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運，不得逾越。營運路線銜接營運時，應報經公路主管機關核發新證。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」其於92年5月7日修正理由並載明：「營運路線以銜接營運方式經營，已逾越原核定路線範圍，應屬不同旅次之新路線，主管機關倘核予新證，恐影響營運秩序造成不公情事，故宜輔導以共站、班次調整等營運整合方式，在無逾越各業者原核准營運路線範圍內提供轉運服務，爰刪除銜接營運核發新證相關文字。」業者如擬達成不同營運路線間以接駁轉運之目的，就其銜接營運必須為新路線之申請，非得逕以某轉運點分為二段路線營運，以上合先敘明。
㈢原告所販售並行駛「臺中─臺北」路線，乃由臺中發車行駛
至臺北之區間班車，並非原核定路線中應由臺南發車行駛至臺北之班車，其逕自開行部分路段，顯已違反汽車運輸業管理規則第40條後段「除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」之規範。
㈣被告於96年9月20日召開之第59次委員會中，該次會議決議
係因日統客運公司之申請，其公司臺北至梅山本身具有路線經營權，只是在斗六至梅山路段改採中型巴士提供轉運接駁服務，是一條路線以二種不同車型來提供服務，並未衍生新路線，與統聯客運公司所規劃之中港轉運站轉運接駁將產生多點對多點的服務並衍生新路線的情形，顯有不同。本案原告稱被告同意業者得開行部分路段班車，並以此原則為調度，並未逾越核可範圍為由，並非事實。依汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」原告自行調度所有車輛開行部分路段班車，違反上開規定至為明確。
㈤按交通部據公路法第79條第5項之授權規定，就汽車及電車
運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營業路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸營業執照之要件等細節性及技術性事項予以詳細規定，係基於母法授權所訂定汽車運輸業管理規則，並未逾越母法授權範圍。又原告所有之車輛經被告嘉義區監理所麻豆監理站前於97年5月13日及97年9月9日因未依核定路線行駛分別開立39件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處罰鍰九千元，該案並經原告提起訴願及行政訴訟駁回在案。而本件原告再因未依核定路線行駛經被告嘉義區監理所麻豆監理站於如附表所列日期開立第00-00000000號等6件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處原告罰鍰九千元，尚難謂原告對於轉換行駛路線會遭到罰鍰並無預見可能性之情事。
㈥按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期
間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」此乃就違法行政處分，始有上開規定之適用，本案被告依法裁處，於法並無不合，自無撤銷必要，原告辯稱應為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：㈠按行為時公路法（97年1月9日修正）第77條第1項：「汽
車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上9萬元以下罰鍰…。」，同法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按行為時汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」同管理規則第40條：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」而「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」同管理規則第137條亦定有明文。
㈡次按汽車運輸業管理規則第40條於92年5月7日修正前原條
文為︰「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運，不得逾越。營運路線銜接營運時，應報經公路主管機關核發新證。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」修正理由載明︰「營運路線以銜接營運方式經營，已逾越原核定路線範圍，應屬不同旅次之新路線，主管機關倘核予新證，恐影響營運秩序造成不公情事，故宜輔導以共站、班次調整等營運整合方式，在無逾各業者原核准營運路線範圍內提供轉運服務，爰刪除銜接營運核發新證相關文字。」就文字解釋而論，上開規則之文字修正容有「修正後客運業者為接駁營運時無須再經申請」或「修正後客運業者不得再為接駁營運之申請」兩歧解釋，但以公路法對於經營大眾運輸採取特許制之精神而言，自無容許業者在核准路線外自行銜接營運之空間，否則即有違特許制之精神，而無以達到公路法兼顧人民營業權及公共福利之目的，從而，經母法即公路法授權而制定之子法即汽車運輸業管理規則斷無可能推翻母法之基本精神，是以，上開規則修正意旨無非重申營運路線以銜接營運方式經營，已逾越原核定路線範圍，為免影響營運秩序造成不公情事，業者如擬達成不同營運路線間接駁轉運之目的，就其銜接營運必須為新路線之申請，非得逕以所謂「路網」連接方法經營之，此並應為從事大眾運輸之客運業者所知悉。
㈢查原告經核准之路線為台南縣、市-中山高-台北市，經被
告稽查發現，原告所有之車輛未經核准，於98年9月2日擅自售票行駛台中-台北（參照訴願卷宗頁84附圖）客運路線載客13人；於98年8月25日未依營運路線許可證核定之起、經過地點、終點、里程行駛營運並停告核定之站位上下客；於98年9月3日未依核定擅自行駛台中○○○區00000000路線行駛；載客台中往台北；於98年9月9日載客31人由台中至台北，未依規定擅自售票，行駛台中至台北客運路線；98年9月22日二度被查獲未依核定路線行駛台中至台北（查獲時、地見被告答辯卷宗被證3「和欣汽車客運股份有限公司違反汽車運輸業管理事件通知單統計表」），原告上開違規事實，分別於98年10月16日以及同年月18日遭被告機關所屬台北區監理所、台中區監理所及台北市公共運輸處稽查人員查獲，此顯與經被告許可之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運有違，有交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件通知單6紙、交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書6紙、向行車人員查證之談話紀錄、票根（購票證明）、送達證書、向旅客查證之談話記錄及現場稽查照片影本附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗證物4），及有營運路線許可證（交路晉字第24062號）1紙附於原處分卷宗第15頁以下，原告對此事實亦不爭執。足見原告未依照規定路線行駛（處分書000000000、75-60C00411、000000
000、000000000）或僅開行部分（即台中至台北）路段（處分書00000000000、75-60C00411、000000000000、000000000、000000000）形成區間車，創設未經許可之台中至台北路線，其違反前揭汽車運輸業管理規則第40條之規定，被告依同規則第137條規定舉發並依公路法第77條第1項之規定各處以罰鍰9,000元（6次共計54,000元），並無違誤。
㈣查原告違法開行台中-台北區間車，以及未依照核定路線行
駛之事實，已如前述，原告稱其行駛路線並未違反主管機關核定，委不足取。原告又稱被告曾同意其他客運業者以接駁方式載運旅客，觀之原處分卷附第59次委員會議記錄第6點決議內容為：決議日統客運公司臺北至梅山本身既具有路線經營權，在斗六至梅山路段改採中型巴士提供轉運路線，只是在一條路線以二種不同車型來提供服務，並無不可，與訴外人統聯客運公司所規劃之中港轉運站轉運接駁將產生多點的服務並衍生新路線的情形，顯有不同，故同意日統客運公司之申請案。核此決議係以業者於「取得許可之營運路線範圍」內（起訖點及路線均無變動），容許業者考量本身之營運績效及乘客搭乘便利性等因素，而同意業者發售聯乘票或換車，並不等同承認客運業者得僅開行部分路段，或自行變更營運路線；本件原告販售並行駛「臺中─臺北」路線，乃由臺中發車行駛至臺北之區間班車，並非原核定路線中應由臺南發車行駛至臺北之班車，亦未證明係臨時性需要，自屬逕自開行部分路段，原告在「未取得許可之營運路線」，以變更原准許路線之衍生起迄點方式（形成區間車），僅行駛部分准許路線行車，顯與決議情形不相同，自無從類比援引，故原告此部分主張亦無可取。
㈤至於原告另主張其對於轉換行駛路線會遭處以罰鍰並無預見
可能性，不具被罰鍰之主觀要件云云。惟查，原告為公共運輸業者之一，其與同業間之關係為彼此合作併行競爭，故對於營運路線之規劃許可，彼此間均有一定之認識，乃原告以前開方式衍生非屬核可範圍內之路線，自具有明知並有意使其發生之故意；況原告所有之車輛前經被告所轄嘉義區監理所麻豆監理站前於97年5月13日及97年9月9日因未依核定路線行駛分別開立39件違反汽車運輸業管理事件處分書，各裁處罰鍰9,000元，循序提起行政救濟程序，終經本院以98年度簡字第27號判決駁回，並已於98年8月20日確定，此有判決書影本附於原處分卷115-124頁及本院前案查詢表附於本院卷可憑。足見，原告對於其上開行為該當違章要件，自有明知。原告主張其不具故意、過失云云，亦無可採。又原告主張明確性部分，則按「…法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，…惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷…」司法院釋字第480號解釋意旨揭櫫在案。交通部根據公路法第79條第5項之授權規定，就汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序，營運監督、業務範圍、營業路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸營業執照之要件等細節性及技術性之事項予以詳細規定，係基於前開母法授權，則交通部依前開授權規定，訂定汽車運輸業管理規則，核無逾越母法授權範圍，亦無違法限制人民之權利，故被告以汽車運輸業管理規則第40條為依據，課予原告罰鍰之行政處分，並未違反行政程序法第5條之規定，原告此部分主張亦無可採。
六、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月10日
臺北高等行政法院第四庭法官林妙黛上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國99年6月10日
書記官蔡逸萱