裁判字號：臺北高等行政法院111年簡上字第46號判決
裁判日期：民國111年03月31日
裁判案由：環境影響評估法
臺北高等行政法院判決111年度簡上字第46號上訴人行政院環境保護署代表人 張子敬 （署長）訴訟代理人 凃邑靜
李明昌 陳修君 律師被上訴人交通部高速公路局代表人 趙興華 （局長）上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國110年12月28日臺灣臺北地方法院110年度簡字第64號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人（即開發單位原交通部臺灣區國道新建工程局，於民國107年2月12日與原交通部臺灣區國道高速公路局整併）辦理國道4號臺中環線豐原潭子段工程（下稱系爭工程）環境影響說明書（下稱系 爭環 說書）開發案（下稱系爭開發案），前經上訴人102年7月19日環署綜字第1020062037號公告（下稱系爭公告）審查結論，無須進行第二階段環境影響評估，其公告事項一之㈢並載明，被上訴人應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及上訴人預定施工日期；採分段（分期）開發者，則提報各段（期）開發之第一次施工行為預定施工日期。嗣被上訴人向上訴人提送環境影響差異分析報告，經提送上訴人環境影響評估審查委員會106年12月27日第323次會議審核修正通過後，上訴人以107年2月5日環署綜字第1070009951號函予以備查。其後，上訴人於108年11月18日派員執行系爭環說書環評監督查核作業後，以108年11月21日環署督字第1080087356號函送監督現勘意見，經被上訴人108年12月4日函附監督現勘意見回覆表後，上訴人發現系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段未於施工前擬定施工地區交通維持計畫送請當地交通主管機關核可，且C712、C713及C715標段未於施工前檢具營建工地逕流廢水污染削減計畫報主管機關核備，顯未依系爭環說書所載內容切實執行，經被上訴人陳述意見後，上訴人乃以被上訴人未依環評承諾執行環境管理計畫，與系爭環說書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一以及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩一之㈡所載之內容不符，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，乃依環評法第23條第1項第1款及環境教育法（下稱環教法）第23條規定，以109年3月23日環署督字第1090021337號裁處書，處被上訴人罰鍰新臺幣30萬元及環境講習2小時（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經行政院以109年7月22日院臺訴字第1090181896號訴願決定駁回（下稱訴願決定），被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）110年度簡字第64號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分（下稱原判決），上訴人不服，於是提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容（原證
3），被上訴人應於工程契約書明訂承包商於施工前擬定施工區交通維持計畫送請工程司核定，必要時送請當地交通主管機關核可。而被上訴人於系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段工程契約書第01556章交通維持1.5.1均記載：「施工地區交通安全維持及管制計畫：施工地區之施工便道或運輸道路或工區內（外）交叉路口等與當地交通有關者，承包商應在施工前，依據其整體施工計畫，並依照交通部與內政部合頒之『道路交通標誌、標線、號誌設置規則』、高公局訂定之『施工之交通管制守則』，擬訂施工期間之交通安全維持及管制計畫，送請工程司代表審核後，再轉請工程司核可後實施；必要時，如屬地方主管權責應送請當地交通主管機關和可後實施。」（原證4），可徵被上訴人已將系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一納入工程契約書。
又系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段之施工日及初期動員計畫送工程司核定日、改道／封路施工日及交通維持計畫送當地主管機關核可日如原判決附表一所示，此為上訴人所不爭執（原審卷第268頁），並有各該報准函文（原證5）可參，足認被上訴人於系爭開發案施工前，已擬定施工區交通維持計畫送請工程司及當地交通主管機關核可，足認業依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容切實執行。
㈡據系爭環說書8.1.8景觀及遊憩一之㈡之內容（原證3），被上
訴人應於施工前檢具廢水污染削減計畫報主管機關核備後據以實施。而系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段之施工日及廢水污染削減計畫經臺中市政府環境保護局（下稱臺中市環保局）核備日如原判決附表二所示，亦為上訴人所不爭執（原審卷第268頁），復有各該報准函文（原證6）可考，可見被上訴人於系爭開發案施工前，已檢具廢水污染削減計畫報請主管機關核備，業依系爭環說書8.1.8景觀及遊憩一之㈡的內容切實執行。
㈢上訴人雖稱其歷年執行環評監督所認定之施工日期，與環評
法第16條之1、第22條、第23條及其施行細則第18條所規範之「實施開發行為」、「動工」定義一致，係以地表整地、雜物清除、樹木遷移等工程行為等，有無「實質動工」之事實為判定基準，故應以系爭開發案X711標植栽移植工程於105年11月2日進場施工日，為系爭開發案之施工日期等語。惟依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容，被上訴人應於工程契約書明訂承包商於施工前擬定施工區交通維持計畫送請工程司核定，必要時送請當地交通主管機關核可，可知被上訴人必須先將系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段工程發包，始能於工程契約書明訂上開內容，並送請工程司及當地交通主管機關核可，而上開標段分別於106年6月16日、105年12月29日、106年5月22日、106年7月6日、106年9月19日開標及決標（原證15），被上訴人自無法於105年11月2日之前於各標段工程契約書明訂承包商於施工前擬定施工區交通維持計畫，以及送請工程司及當地交通主管機關核可，顯見105年11月2日並非系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡的施工日期。
㈣又「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表
」（原證8）中之「本年開發內容」欄明載：「⒈本年共有＿分標施工，主要工程項目包括」等語，可見分標施工非為上訴人所不許，且依被上訴人歷次定期申報之該申請表（原證7）顯示，被上訴人均在「開始施工日期」填載各標段施工日期或尚未施工，堪認被上訴人有定期向上訴人申報各標案開始施工日期，上訴人自應以各標案之施工日期進行查核，是難認上訴人辯稱被上訴人未以各標段分別執行環境監測計畫，因此上訴人歷次依據環評法第18條執行環評監督，均認定以其全線施工情形進行查核，而非屬分段施工之開發計畫等語為可採。
㈤至於依系爭公告審查結論之記載，被上訴人固應於分段開發
施工前30日內，以書面告知上訴人預定施工日期。然原處分之「違反事實欄」僅記載原告未依環評承諾執行環境管理計畫，與系爭環說書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一以及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩一之㈡所載之內容不符，並未記載被上訴人有違反系爭公告審查結論之違規事實，亦即原處分未以被上訴人違反系爭公告審查結論之違規事實據以裁處，故被上訴人縱有違反系爭公告審查結論之情形，亦不影響本件違規事實之認定。
㈥縱認被上訴人未依系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施
一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡所載內容切實執行，則上訴人於原審審理時既表示系爭開發案係全線開發，被上訴人應於105年11月2日施工之前，擬定施工地區交通維持計畫送請當地交通主管機關核可，以及檢具營建工地逕流廢水污染削減計畫經主管機關核備等語（原審卷第56、192-193頁），則被上訴人未於105年11月2日前切實執行上開事項，上訴人即得對被上訴人行使裁罰權，亦即上訴人之裁罰權應自105年11月3日起算3年，至108年11月3日消滅，上訴人遲至109年3月23日始作成原處分，亦已逾行政罰法第27條第1項所定3年之裁處權時效等詞，為其判斷之基礎。
四、本院經核原判決的結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠按環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不
良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第7條第1項、第2項規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。」又環教法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。
」我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，而對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。由於重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險預測特性，為發揮環境影響評估制度之實質功能，環評法第17條乃明定開發單位應切實執行環說書、評估書所載之內容，而違反環評法第17條規定者，依同法第23條規定，主管機關可處罰鍰並限期改善；屆期未改善者，得按日連續處罰，並依環教法第23條規定施以環境講習。
㈡原處分記載之違反事實係：「未依環評承諾執行環境管理計
畫，與本開發案環境影響說明書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施第1項『……施工前擬定施工地區交通維持計畫』，送請工程司核定，必要時送請當地交通主管機關核可。』，及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩第㈡項『……施工前檢具〝營建工程逕流廢水污染削減計畫〞報主管機關核備後據以實施。』所載內容不符。」所載裁處理由及法令依據為：「違反環境影響評估法第17條之規定，並依環境影響評估法第23條第1項第1款裁處。依環境教育法第23條之規定裁處環境教育。」（原證1）。觀之「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」中「本年開發內容」欄之記載內容，可知分標施工非為上訴人所不許，且依被上訴人歷次定期申報之該申請表，被上訴人均在「開始施工日期」填載各標段施工日期或尚未施工，堪認被上訴人有定期向上訴人申報各標案開始施工日期。又被上訴人已將系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一納入系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段工程之工程契約書，其施工日、初期動員計畫及廢水污染削減計畫，亦分別送請工程司、當地交通主管機關及臺中市環保局核備，可見被上訴人於系爭開發案施工日之前，已擬定施工區交通維持計畫送請工程司及當地交通主管機關核可，並檢具廢水污染削減計畫報請主管機關核備，業依系爭環說書第8-6頁8.1.7交通維持需執行防制措施一以及第8-7頁8.1.8景觀及遊憩一之㈡的內容切實執行。至於系爭開發案X711標植栽移植工程於105年11月2日進場施工，顯在系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段分別於106年6月16日、105年12月29日、106年5月22日、106年7月6日、106年9月19日開標及決標之前，被上訴人自無法在系爭開發案X711標植栽移植工程於105年11月2日進場施工之前，依前述系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一之內容，於系爭開發案C711、C712、C713、C714及C715標段工程契約書明訂承包商於施工前擬定施工區交通維持計畫，以及送請工程司及當地交通主管機關核可，故105年11月2日顯非系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡之施工日期等情，為原審依法認定之事實，原判決並已詳述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷內事證並無不符，亦無違背經驗法則、論理法則、不適用法規及不備理由之情形。上訴人指摘原判決未慮及我國環評法制係採預防原則，相關評估與開發單位承諾係依整體開發行為為之，系爭開發案「施工前」之解釋亦應如此理解，原審卻仍以被上訴人自行區分之標別切割認定，已有不適用環評法第1條及開發行為環境影響評估作業準則第39第1項規定之違法；又原審就上訴人所指陳被上訴人所訴各標段之施工日期，均屬逾期怠忽執行，亦無解於部分標段於施工後送審核備之違章事實等重要抗辯，未予調查，亦未說明不予採納之理由，亦有判決不備理由之違法；另原判決於附表一列出「施工日」與「改道／封路施工日」，於附表二卻僅列「施工日」，顯係以不同認定基準對被上訴人為有利之判斷，亦有認定事實與所憑證據內容不符之判決理由矛盾的違法等語，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，以其主觀之見解，指摘原判決違法，並無可採。
㈢行政罰法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁
處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。……」是開發單位違反環評法第17條所規定應切實執行環說書所載內容義務之行為，其裁處權時效係自其停止違反該義務之行為時起算（最高行政法院109年度上字第667號判決意旨參照）。故原判決認上訴人之裁罰權，應於被上訴人未於105年11月2日之前切實執行系爭環說書8.1.7交通維持需執行防制措施一以及8.1.8景觀及遊憩一之㈡內容事項之次日，即自105年11月3日起算3年，至108年11月3日消滅，容有誤會，惟不影響判決之結果，仍應予維持。
㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原
分均予撤銷的結論，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年3月31日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官許瑞助
法官林家賢法官孫萍萍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國111年3月31日
書記官李虹儒