裁判字號：最高行政法院88年判字第331號判決
裁判日期：民國88年02月11日
裁判案由：都市計畫
行政法院判決八十八年度判字第三三一號
原告乙○○訴訟代理人甲○○被告臺北市政府建設局右當事人間因都市計畫事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十六年十一月三日八十六農訴字第八六○○五二八四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國八十五年七月三日向被告申請變更仁心動物醫院院址遷至民生東路五段六十九巷二號之一（一樓）乙案，因該址位於都市計畫民生社區特定專用區之住宅用地，經被告簽會台北市政府都市發展局後，以八十五年七月二十六日建三字第四一三八四號函駁回所請。原告於八十五年八月十五日委託 徐慧芬 律師聲請覆核。被告以八十五年十一月十九日北市建三字第七三九三六號函復原告之代理人以：「本案經由本府都市發展局邀集法規會、都市計畫委員會、工務局及原處分機關等單位專案會商研議結果略以：『為依法行政及因應都市發展及維護民生東路新社區之環境，本案應依據目前之台北市土地使用分區管制規則加以規範，而不應依據原舊有法規辦理，故本案依台北市○○○路新社區特定專用區管制要點及八十二年十一月二日修訂之台北市土地使用分區管制規則予以規範，並無不當』」。原告不服，乃提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、依照「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」第五條（點）規定：面臨十二公尺以上道路之建築物地面層及地下層得依「台北市土地使用分區管制規則」第八條之規定，供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用。揆諸「台北市土地使用分區管制規則」於八十二年十一月二日修訂以前之舊條文第五條規定第十七組：一般服務業（五）家畜醫院。是依舊規定第五條之規定將家畜醫院劃歸為一般服務業。又依前開規則第八條第四款規定第十七組一般服務業，亦即家畜醫院包含在舊規則第八條之範圍內。惟嗣後於八十二年十一月二日修訂之新條文，其中第五條原屬第十七組之一般服務業改變序號成為第二十七組（亦即於第二十七組之前較原條文增加了十組行業類別）。而新頒訂之規則第八條中雖未包括第二十七組一般服務業，但卻增加了第八條之一，其中二、附條件允許使用（三）第二十七組：一般服務業。是本件申請案依舊規則規定可適用第八條，卻因嗣後之行政命令變更而不知本案究應適用新規則第八條抑或第八條之一，被告所指本案應適用第八條，其根據為何﹖又為何不能適用第八條之一﹖理由未加詳述，只以片言隻語回覆，而駁回申請，致影響市民權益至鉅。二、又查民生特區內之建物使用執照僅記載「住宅區」，並未如一般建築物尚有第一、二、三、四種住宅區之區別。是本案申請地址，既係屬「住宅區」，為何執意要適用新規則第八條規定﹖為何不能適用第八條之一規定﹖理由安在殊欠明瞭。況查「台北市○○○路新社區特一定專用區建築管制要點」係於七十七年公告，揆諸七十七年之「台北市土地使用分區管制規則」只有第八條規定而無第八條之一規定。是則原決定就本案情況為何仍執意適用第八條規定﹖而不適用第八條之一規定之理由何在﹖原決定駁回申請，實難令人折服。三、再查「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」係於七十七年公告之行政命令，其第五條規定：面臨十二公尺以上道路建築地面層及地下層得依「台北市土地使用分區管制規則」第八條之規定，供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用。細繹上述條文規範意旨，不外是因民生社區係屬特區，該社區內所有之建築物使用執照上使用分區欄內均記載「住宅區」，而未區分第一、二、三、四種住宅區，為使該社區面臨十二公尺以上道路建築物地面層及地下層得供住宅以外使用，是故該「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」遂有第五條之規定以資規範於例外情況之下仍可依「台北市土地使用分區管制規則」第八條規定供住宅以外之使用。惟查「台北市土地使用分區管制規則」於八十二年十一月二日重新修訂第五條第二項，而第八條亦經修改，並增列第八條之一以資規範第三種之一，第三種之二住宅區之允許使用項目。然而「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」卻未同時配合修訂，使得民生特區內原本得適用舊「台北市土地使用分區管制規則」第八條之行業類別，卻因前述規則修訂後而造成不知應適用新規則第八條抑第八條之一規定之疑惑﹖細究個中原因，實係修訂者於修訂之初未通盤考量，致造成立法上之疏漏。是則新規則既於第八條之後增加舊規則所無之第八條之一，顯然是從舊規則第八條演繹而來，則本案既包括在舊規則第八條規定範圍之內，參酌前述理由，當無拒絕適用新規則第八條之一規定之理。四、依行政法一般原理原則，撤銷授益之行政處分，須考量善意相對人信賴行政處分有效而為之行為，亦即行政機關須考量「信賴保護利益」。本案「仁心動物醫院」領有開業執照迄今已逾十二年，如今因負責人變更及遷移新址而向被告申請，詎料被告卻以「台北市土地使用分區管制規則」第八條不包括家畜醫院為由，駁回申請，其適用法規是否妥適已不無疑義如前所述，且原決定漠「仁心動物醫院」合法營業多年之事實，率予駁回申請，致使原本合法營業多年之營利事業於一夕之間從合法轉變為非法，實有違背「信賴保護原則」之虞。五、仁心動物醫院於民生社區內自七十三年合法申請設計迄今已逾十二年有餘，且為台北市獸醫師公會登記有案之老會員，並非新成立的醫院，為民生社區內住戶解決許多家庭心愛寵物之醫療保健問題，實已成為民生社區不可缺之一份子。惟因原院址房東恣意調昇房租致使無法負荷。且家畜醫院之客戶有其地緣性，不能遷移太遠，否則十多年辛苦累積之基礎，將無故損失！故迫於無奈下不得遷移此新址，而與舊址相距不到一百公尺且新、舊院址均屬民生社區。能讓原告順利申請核准，不勝感激。六、查「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」第五條規定：「民生社區主要係供住宅使用，除商業用地、市場及面臨十二公尺以上道路之建築物地面層及地下層得依『台北市土地使用分區管制規則』第八條之規定，供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用」，前開管制要點係於七十七年公告，而細閱八十二年十一月二日修訂前之「台北市土地使用分區管制規則」只有第八條（第十七組：一般服務業，得允許家畜醫院設立）而無第八條之一：顯然家畜醫院之允許設立屬制訂前開管制要點之行政官員之規範原意範圍內。奈何嗣後於八十二年十一月二日修改「台北市土地使用分區管制規則」將原屬第八條規範範圍之一般服務業改列於第八條之一規範範圍內。行政官員未對台北市單行規章為通盤考量，局部且斷地修改「台北市土地使用分區規則」增加原本所無之限制，致影響原告原已合法於該民生社區特定專用區內開業十餘年之權益。是原告申請變更家畜醫院院址一事，形式上雖不符合「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」之規範，惟實質上係符合前開管制要點之規範原意。七、按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨」司法院釋字第三一三號、三九○號、三九四號、四○二號迭有解釋，被告依據「台北市土地使用分區管制規則」及「台北市○○○路新社區特定專用區管制要點」二項行政命令而駁回原告申請變更院址案，既欠缺法律授權之依據，且及人民權利之限制，揆諸前開解釋意旨，顯與憲法第二十三條保障人民權利之意旨不符。八、按台北市政府訴願決定書理由第五點略謂：「為依法行政及因應都市發展及維護民生東路新社區之環境．．．」云云。然查台北市○○○路新社區內之建物使用執照僅「住宅區」之記載，並未如一般建築物尚有第一、二、三、四種住宅區之區別，更遑論有商業區。遍觀民生社區內，商店林立，而允許設立條件嚴於家畜醫院之小吃店、餐飲業亦多有開立並領有營利事業登記證。是則為何獨以家畜醫院不准所請﹖依行政法院七十一年判字第八一一號判例意旨：「行政裁量權之行使，如違反平等原則或比例原則，仍屬違法」被告未注意及此，而遽予駁回申請，依前開判例意旨，不無違法之處。九、查台北市政府訴願決定書第五點及原行政處分駁回聲請之理由均以「依法行政」為其依據。然查行政法上所謂「依法行政原則」，向來區分為「法律優越」及「法律保留」二項次原則。而所謂「法律優越原則」，謂行政行為不得與立法院通過之法律相牴觸，故又稱之為消極的依法行政；而所謂「法律保留原則」，謂沒有法律授權，行政機關即不能合法的作成行政行為。故在法律保留原則下，行政行為尚須有法律之明文依據，故又稱之為積極的依法行政。然被告不求甚解：竟從「依法行政」按其字面意義解釋，誤解依法行政原則之內涵，以致所為之行政處分與依法行政原則大相逕庭，爰縷述如后：㈠原行政處分違背「法律優越原則」：按所謂「法律優越原則」謂行政行為不得與立法院通過總統公布之法律相牴觸。然查被告係依據「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」及「台北市土地使用分區管制規則」二項命令為駁回聲請之依據，是被告所謂之「依法行政」，實際上是「依命令行政」，而非「依法律行政」，即與「法律優越原則」涵意不符。㈡原行政處分違背「法律保留原則」：按「法律保留原則」謂沒有法律授權，行政機關即不能合法的作成行政行為。而被告駁回原告所聲請事項之依據為行政命令如前所述，既欠缺法律授權，其所為之行政行為即與「法律保留原則」意旨不符。㈢綜前所述，被告駁回原告所請，其所謂「依法行政」僅從字面上解釋，顯違反「依法行政原則」之真正內涵，是其所謂「依法行政」即無理由。十、按行政法院五十二年判字第三四五號判例略謂：「．．．私法中誠信公平之原則，在公法上應有其適用」。查家畜醫院之允許設立，原屬「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」之規範原意範圍內如訴願理由書所述。奈何嗣後於八十二年十一月修改「台北市土地使用分區管制規則」將原屬第八條規範範圍內之一般服務業改列於第八條之一。權責行政官員未為通盤考量，修改「台北市土地使用分區規則」，增加原本所無之限制，原告原已於該民生社區內開業十餘年之權益，在一夕之間從合法變為非法，顯屬強人所難，有違誠信原則，並罔顧原告值得保護之信賴。請將再訴願決定，訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本件申請變更仁心動物醫院院址，因位於民生社區特定專用區內，須受「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」規範，依前開要點第五條規定：「民生社區主要係供住宅使用，除商業用地、市場及面臨十二公尺以上道路之建物地層及地下面層得依『台北市土地使用分區管制規則』第八條之規定供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用」。本案申請設置住址雖面臨十二公尺道路，但目前台北市土地使用分區管制規則第八條允許使用之項目，並未包含第二十七組一般服務業之家畜醫院在內，故被告未許其設立，並無違誤。二、另查「台北市土地使用分區管制規則」八十二年十一月二日修正前之舊條文，家畜醫院歸屬第十七組：「一般服務業」，又依當時該規則第八條之規定，家畜醫院可附條件（臨接八公尺以上道路，限於建物第一層使用）允許使用；惟嗣後於八十二年十一月二日「台北市土地使用分區管制規則」修訂後將原屬第十七組之一般服務業改序為第二十七組，並將原第八條（原第三種住宅區，含住三－一、住三－二之使用規定）增訂第八條之一（針對第三－一、三－二種住宅區之使用規定），而新訂之規則第八條（針對第三種住宅區）中未包括允許第二十七組一般服務業之家畜醫院。三、為依法行政及因應都市發展及維護民生東路新社區之環境，本案應依據目前「台北市土地使用分區管制規則」加以規範，而不應依據原有舊法規辦理。故被告依「台北市○○○路新社區特定專用區管制要點」及八十二年十一月二日修正之「台北市土地使用分區管制規則」駁回原告之申請，並無不當，原處分應予維持。綜上所述，本案原告之訴為無理，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得實際需要，再予劃分，分別予不同程度之使用管制。」「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」為都市計畫法第三十二條、第三十八條所明定。又「本府得依本法第三十二條第二項規定，將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」亦為都市計畫法台北市施行細則第二十六條所明定。另「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：．．．二、附條件允許使用：．．．㈨第二十七組：一般服務業之技藝補習班。．．．」「在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一、允許使用：．．．二、附條件允許使用．．．㈢第二十七組：一般服務業。」復為台北市土地使用分區管制規則第八條第一項第二款暨第八條之一第一項第一款規定。「民生社區主要係供住宅使用，除商業用地、市場及面臨十二公尺以上道路之建物地面層及地下層得依『台北市土地使用分區管制規則』第八條之規定，供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用。」台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點第五點亦有規定。本件原告於八十五年七月三日向被告申請變更仁心動物醫院院址遷至民生東路五段六十九巷二號之一（一樓）乙案，因該址係位於民生社區特定專用區內之住宅用地，經被告簽會台北市政府都市發展局後，以八十五年七月二十六日建三字第四一三八四號函駁回所請。原告於八十五年八月十五日委託徐慧芬律師聲請復核。被告以八十五年十一月十九日北市建三字第七三九三六號函復原告之代理人以：「本案經由本府都市發展局邀集法規會、都市計畫委員會、工務局及原處分機關等單位專案會商研議結果略以：『為依法行政及因應都市發展及維護民生東路新社區之環境，本案應依據目前之台北市土地使用分區管制規則加以規範，而不應依據原有舊法規辦理。故本案依台北市○○○路新社區特定專用區管制要點及八十二年十一月二日修訂之台北市土地使用分區管制規則予以規範，並無不當』」原告不服，循序提起行政訴訟，主張如前揭事實欄所載。經查：㈠、本件原告申請變更仁心動物醫院院址，因位於民生社區特定專用區內，須受「台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點」規範，依前開要點第五條規定：「民生社區主要係供住宅使用，除商業用地、市場及面臨十二公尺以上道路之建物地面層及地下面層得依『台北市土地使用分區管制規則』第八條之規定供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用」。本案申請遷至院址雖面臨十二公尺道路，但原告申請變更時之台北市土地使用分區管制規則第八條允許使用之項目，並未包含第二十七組一般服務業之家畜醫院在內，被告未允許原告所請，揆諸首揭規定，尚無違誤。㈡、中央法規標準法第十八條立法旨趣，各機關受理人民申請許可案件，以適用行為時之法規為準，僅於受理申請後，處理程序終結前，發生新舊法規變更時，始有從新從優原則適用。本件受理申請時係民國八十五年七月三日，依當時「台北市土地使用分區管制規則」第八條規定既未容許一般服務業之動物醫院設立，其並未於受理申請後處理程序終結前發生新舊法規變更，自無中央法規標準法第十八條規定之適用，亦即不得主張適用在原告申請前已於八十二年十一月二日修正前之台北市土地使用分區管制規則第八條之規定。又「台北市土地使用分區管制規則」八十二年十一月二日修正前之舊條文，家畜醫院歸屬第十七組：「一般服務業」，雖修正前該規則第八條之規定，家畜醫院可附條件（臨接八公尺以上道路，限於建物第一層使用）允許使用；惟嗣後於八十二年十一月二日「台北市土地使用分區管制規則」修訂後將原屬第十七組之一般服務業改序為第二十七組，並將原第八條（原第三種住宅區，含住三－一、住三－二之使用規定）增訂第八條之一（針對第三－一、三－二種住宅區之使用規定），而新訂之規則第八條（針對第三種住宅區）中未包括允許第二十七組一般服務業之家畜醫院。修正後之該管制規則既已明文將原容准設立之家畜醫院由第八條改列為第八條之一，自屬有意將容准範疇加以變更，尚難謂係修正該管制規則之疏漏。㈢、台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點第五條明文規定本社區主要係供住宅使用，除商業用地市場及面臨十二公尺以上道路之建築物地面層及地下層得依「台北市土地使用分區管制規則」第八條之規定，供住宅以外之使用外，其餘者必須供住宅使用。並未規定得依台北市土地使用分區管制規則第八條之一，供住宅以外之使用。原告申請變更仁心動物醫院院址，位於民生社區特定專用區內，須受台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點之規範，原告主張適用台北市土地使用分區管制規則第八條之一，於法尚屬無據。㈣、行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。本原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。而所謂平等原則，係指相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇。按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得實際需要，再予劃分，分別予不同程度之使用管制。」「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」為都市計畫法第三十二條、第三十八條所明定。又「本府得依本法第三十二條第二項規定，將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」亦為都市計畫法台北市施行細則第二十六條所明定。則台北市政府據之訂定台北市土地使用分區管制規則及台北市○○○路新社區特定專用區建築管制要點，尚難謂之違反憲法第二十三條、法律保留原則或法律優位原則。本件原告於八十五年七月三日申請開業獸醫師變更登記仁心動物醫院由「連永川、台北市○○○路○段○○號」變更為「乙○○、台北市○○○路○段○○○巷○○○號」，以及遷移申請，並非原告於原址繼續營業，而遭禁止，被告依原告申請遷移仁心動物醫院院址時之前揭法規，否准原告所請，尚難謂有違信賴保護原則，且原告並未具體舉證證明於現行法規被告處理相同之事件（家畜醫院之設立或遷移）有差別待遇之情形，自不得遽爾謂被告違反平等原則或比例原則。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年二月十一日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事趙永康評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十八年二月十二日