裁判字號：最高行政法院91年判字第1755號判決
裁判日期：民國91年10月03日
裁判案由：有關核發證明事務
最高行政法院判決九十一年度判字第一七五五號
上訴人乙○○被上訴人臺南縣仁德鄉公所代表人甲○○右當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於高雄高等行政法院中華民國九十年六月二十九日九十年度訴字第一八二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人前與訴外人 王明成 為土地移轉登記事件在臺灣臺南地方法院成立和解，其內容為：「被告（即訴外人王明成）願將坐落臺南縣○○鄉○○段四一一之三六號、地目旱、面積八四平方公尺所有權全部，同段四一一之五二號、地目旱、面積一七五七平方公尺，應有部分八十分之一，同段四一一號地目旱、面積一九四平方公尺應有部分八十分之一，辦理移轉登記於原告」（即本件上訴人乙○○）。茲因該三筆土地地目均為旱，辦理移轉登記時，依法須取得主管機關之農地農用證明書，惟上開三筆土地除第四一一之三六地號及第四一一地號土地已辦妥所有權移轉登記外，另第四一一之五二地號土地卻因被上訴人一再認定為既成道路而非農地農用，拒不核發農業用地作農業使用之證明書，致迄今仍無法辦理所有權移轉登記。㈡查系爭第四一一之五二地號土地，原係第四一一地號土地之全體共有人於分割之初，預留作為農路之用，乃在整筆土地之中劃成工字型，除兩條東西向農路外，中間尚有一條聯絡南北向之農路，使整筆農地全部均有農路，故各人均讓出六坪土地（各八十分之一）作為農路之用，並由大家保持共有，使能四通八達通行無阻，而與上訴人另筆第四一一之三六地號土地存有不可分之關係。目前兩條橫路已由仁德鄉公所鋪設柏油路而使用二十多年，至中間南北向之農路因無迫切需要，尚未開闢使用，仍保留原來種植農作物果樹之使用。工字型路地，係由農地劃出作農路使用，地目仍為「旱」，何以舖設柏油路就變成為非農路？何況系爭第四一一之五二地號土地，當初係為供農路之用，而由第四一一地號土地之共有人各撥出八十分之一土地而來，其與上訴人所有之第四一一之三六地號土地構成不可分之關係，現在亦是如此，倘系爭第四一一之五二地號土地不能辦理所有權移轉登記，則將與上訴人所有之第四一一之三六地號土地脫節，是第四一一之三六地號土地將來無論作農地或變為建地，即無權使用第四一一之五二地號之農路，造成無謂之糾紛，顯非先前共有人留設農路之原意，因此第四一一之三六地號土地之既屬上訴人所有，必有附隨系爭農路之共有權，要不因中間隔一筆四一一之三五地號土地而受影響。今被上訴人吹毛求疵，挑剔不發農地農用證明書，顯屬職權濫用。㈢按「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第三條第二款規定，依本條例第三十一條規定辦理耕地所有權移轉登記者，得依本辦法申請核發證明。又同辦法第六條第二款規定之農業產銷必要設施，同條第三款所規定之農業設施，均得聲請核發證明。本件系爭土地地目為旱，實際供作農路使用，被上訴人辯稱系爭土地因舖設柏油路面而違反都市計劃法臺灣省施行細則第二十七條第四款規定，已明顯涉及未經申請程序之違規使用云云，惟查在農路上舖設柏油路，法律並無明文禁止，而且現在臺灣進步之社會，幾乎全部農路均舖設柏油路面，被上訴人故意扭曲事實，指農路舖設柏油謂農地舖設柏油路面，適用法規顯然錯誤，而且所謂未經申請程序違規使用云云，亦非有據，蓋系爭土地之所以舖設柏油路面，第一次乃係被上訴人於二十年前主動舖設，嗣約於十五年前再為第二次重修舖設，維持使用迄今，被上訴人濫指未經申請程序違規使用，尚屬無稽。何況，倘真有違規情事，則違規者亦應歸責於被上訴人一方，並非上訴人，被上訴人自不得因自己之事由主張自己行為為違規。㈣被上訴人及臺南縣政府認定系爭土地中間之南北向農路，其現場堆置與農業經營無關或妨害耕作之障礙物、廢棄物或舖設柏油等情事，已無法供公眾通行使用云云，殊嫌斷章取義，見解偏激。蓋查現場之東西向兩條農路，目前供周遭之土地所有權人用以運輸農產品、果物種子、肥料等，此有照片為證；而該農路舖設柏油，還是由仁德鄉公所編列預算予以舖設，至於所指南北向即聯絡二條東西向中間之農路係先前之土地共有人所規劃，但此段農路因尚未使用所以仍未開闢，已如上述，而目前雖在路邊堆積一些雜物，但此段農路尚未開闢，並非開路後任意阻塞，若須要時隨時可以開通無阻。尤其此所謂舖設柏油，係指在農地上舖設柏油致妨害農用而言，並非指在農路之上舖設柏油而言，應有分別。訴願決定以該段農路之現況，即謂該農路堆積障礙物，廢棄物舖設柏油，且已無法供公眾通行云云，作為駁回上訴人聲請核發農業用地作農業使用證明書之理由，殊嫌率斷。按系爭農路係與毗鄰農地係不可分離之部分，而第四一一之三六地號土地既已由被上訴人核發農業使用證明書並辦妥所有權移轉登記，然系爭之土地卻因被上訴人拒不核發農業用地作農業使用之證明書，致使兩地分離，變為幽靈土地，破壞農地之完整性，應非立法者之原意。㈤按本件系爭臺南縣○○鄉○○段四一一之五二號土地，係編定為都市計劃內農業區土地（參見仁德鄉公所都市土地使用分區證明書），依八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第三條第一項第十一款之規定，乃屬耕地；另依同法第三十一條規定：「耕地之使用，應符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記」，以及「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第三條第二款規定，是本件土地若未經被上訴人核發農業用地作農業使用證明，則無法辦理所有權移轉登記。上訴人之訴訟代理人於九十年四月四日於原審庭訊時，誤稱本件農地農用證明僅涉及農業發展條例第三十七條所規定之土地增值稅課徵之問題，與法令規定不合，應予更正。㈥系爭土地係由被上訴人兩度舖設柏油，縱使供作公眾通行使用，然而亦供農業運輸使用，兩者並無矛盾不相容之處。被上訴人未依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」之相關規定，核發農地農用證明予上訴人，致上訴人無法辦理所有權移轉登記，損害上訴人之權益甚鉅。為此訴請為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：㈠上訴人申請核發系爭崁腳段第四一一之五二地號土地之農業用地作農業使用證明書，因該土地已舖設柏油路面，違反都市計畫法臺灣省施行細則第二十七條第四款之規定，且已明顯涉及未經申請程序之違規使用，故被上訴人不予核發上開證明書，依法並無不合。㈡又上開系爭土地亦不符合「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第六條第二款、第七條第一、二款及第八條之相關規定，被上訴人自無法核發農業用地作農業使用證明書。㈢另依現場履勘結果，系爭土地已明顯變更為社區道路，實難認定作農產運輸之農路。上訴人之訴為無理由，請駁回其訴訟，以維法治等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：⑴供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。⑵供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。．．．」、「農業使用：指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者」，農業發展條例第三條第一項第十款、第十二款分別定有明文。又農業發展條例施行細則第二條第一項第四款亦規定：「本條例第三條第一項第十款所稱依法供該款第一目至第三目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下．．．．四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區之土地．．．。」；此外，「本辦法所稱農業用地之範圍，係指本條例（註：即農業發展條例）施行細則第二條第一項所定之農業用地。」、「本條例第三條第一項第十二款所稱實際供農作、森林、養殖、畜牧使用而未閒置不用者，係指農業用地實際種植各類農作物、林木、飼養禽畜、水產養殖、種植牧草或植生植物等而實地未閒置不用。但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用．．．．二、現場堆置與農業經營無關或妨礙工作之障礙物、砂石、廢棄物或有鋪設柏油、水泥等情事者。．．．」，農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條及第七條第二款亦有明文規定可參。㈡、本件上訴人與訴外人王明成前在臺灣臺南地方法院達成和解，王明成同意將其所有坐落臺南縣○○鄉○○段第四一一之五二地號土地所有權應有部分八十分之一辦理移轉登記予上訴人，此有上訴人提出之臺灣臺南地方法院八十九年度訴字第一一五六號和解筆錄在卷可參。嗣上訴人持該和解筆錄向臺南縣歸仁地政事務所辦理土地移轉登記，然經承辦人員告以須檢附系爭土地之農業用地使用證明書始得辦理所有權移轉登記，上訴人乃向被上訴人申請核發系爭土地之農業用地使用證明書，準此，本件系爭崁腳段第四一一之五二地號土地得否核發農業用地作為農用之證明書，端視該系爭土地是否為農業用地及其是否實際作為農業使用而定。㈢、經查，系爭崁腳段第四一一之五二地號土地為依都市計畫法劃定為農業區之土地，此有被上訴人出具之都市土地使用證明書可按，是依農業發展條例施行細則第二條第一項第四款之規定，系爭土地係屬農業用地，固無庸疑。然該系爭土地是否實際作為農業使用﹖及該系爭土地是否具備核發農業用地作農業使用證明書之要件﹖則為本件兩造爭執之所在。查，系爭崁腳段第四一一之五二地號土地，原係由第四一一地號土地之全體共有人於分割之初，各讓出六坪土地（各八十分之一），以作為分割後各土地所有權人進出之通路，要為兩造所不爭執，茲依本院向臺南縣地政事務所函索之地籍圖觀之，系爭土地略呈Ｈ型，除南北之二條長條形土地其西側部分可逕與東門路三段之街道相通外，另東側部分則藉由一條南北向之長條形土地相互連接，此外，夾於南北二條長條形土地之間而緊臨東門路三段街道之處，則亦有面積甚小之長條形土地包含於其中。又本院於九十年五月四日前往現場履勘結果，其南北二條東西向之長條形土地則已分別被編為淨修街一四三巷（上方）及淨修街一五七巷（下方）之巷道，且均已舖設柏油路面，可供人車通行；另上開二條巷道東側部分雖藉由一條南北向之長條形土地相互連接，惟該連接淨修街一四三巷及一五七巷之土地，目前尚未編為巷道，除種有一些雜木之外，現場則堆置些許不堪使用之廢棄物，且雜草叢生，並無明顯之路面可作為人車通行之用；至西面緊臨東門路三段街道處，則尚保有一小塊南北向不規則之長條形土地與坎腳段第四一一之三、四、五、六、七、八、九、十地號土地及同段四一一之三五、三六、三七、三八地號土地毗鄰，惟二者並無明顯之區隔，此亦有勘驗筆錄及現場照片附卷可稽。再者，上開南北二條東西向之巷道間之土地，均已分割成面積約略相同之多塊長方形土地（由崁腳段第四一一地號土地分割出來），擬作為興建房屋之用，目前雖未全部蓋有房屋，但分屬於淨修街一四三巷及一五七巷兩側，則約有十戶人家在此設籍，此亦有卷附之地籍圖及被上訴人提出住家之門牌號碼乙紙可供參考。至其餘尚未興蓋房屋之空地，或有種植零星數株果樹者，然大抵未供農作、養殖或畜牧之用，此觀卷附之照片自明。申言之，由崁腳段第四一一地號分割出來而分佈於同段系爭第四一一之五二地號兩側之多筆土地，目前並無實際種植各類農作物、林木及飼養禽畜、水產養殖、種植牧草或植生植物等，殊難認為符合農業發展條例及其施行細則所稱供「農業使用」之規定。職此之故，系爭崁腳段第四一一之五二地號土地雖係由崁腳段第四一一地號土地之共有人各讓出六坪土地（各八十分之一）而來，惟姑不論渠等共有人於崁腳段第四一一號土地分割之初，是否有約定將系爭崁腳段第四一一之五二地號土地作為供各土地所有權人運輸農、畜產品之農路使用，然以目前之情形觀之，系爭土地已成為設籍於該處各戶人家日常對外聯絡之既成巷道，顯非作為兩側之土地所有權人運送農、畜產品等進出之農路使用，甚為明確。上訴人主張系爭土地目前仍係作為農路使用云云，核與實情不符。㈣、次查，上訴人另筆崁腳段第四一一之三六地號土地，其坐落位置則係位於淨修街一五七巷之下方，雖其土地前方仍與第四一一之五二地號土地（西面緊臨東門路三段街道部分）接連，且該第四一一之三六地號土地業經被上訴人核發農業使用證明書並辦妥所有權移轉登記在案，然綜觀系爭崁腳段第四一一之五二地號土地全部之使用情形，既非作為運送農畜產品等進出之農路使用，自難執系爭第四一一之五二地號土地係於崁腳段第四一一地號土地分割當初，各共有人同意讓出部分土地作為進出該等土地之通路使用，即罔顧系爭土地目前並無實際作為運輸農畜產品使用之事實。易言之，該系爭土地並非當地之土地所有權人經營農業所必須使用之農路，自不具備核發農業用地作農業使用證明書之要件，是上訴人主張系爭土地乃為第四一一之三六地號農地不可分離之部分，而第四一一之三六地號農地既已經被上訴人核發農業使用證明書並辦妥所有權移轉登記，為免破壞農地之完整性，被上訴人自應核發系爭土地之農業使用證明書云云，即屬無理由。從而被上訴人以該筆系爭土地屬既成巷道，且非供農產運輸之用，不符合「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第二條及第七條之規定，而否准上訴人之請求，不予核發系爭崁腳段第四一一之五二地號土地作為農業使用之證明書，自屬依法有據，要無不合。因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤。上訴意旨仍執陳詞指摘原判決有認事用法均違背法令及判決不備理由或理由矛盾之違背法令。惟查：原判決非但親至系爭土地履勘現場，據以認事用法，並將上訴人所有系爭土地如何不符農業用地作農業使用之爭點詳予闡釋指駁，難謂有認事用法均違背法令及判決不備理由或理由矛盾之違背法令。至上訴人自認起訴時未列舉適用農業發展條例第十七條第一項規定為請求，則其對於符合該條規定之系爭土地係因信託登記予他人而行使回復請求權之事實根本未主張及舉證，原審未予調查認定因而非審酌適用該條規定，難謂有不適用法規或適用不當之違背法令，上訴意旨無非持其主觀法律上見解之歧異，斤斤指摘，核難採信，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年九月二十六日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官吳明鴻法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十一年十月三日