裁判字號：最高行政法院91年判字第132號判決
裁判日期：民國91年01月18日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決九十一年度判字第一三二號
原告捷安建設股份有限公司代表人甲○○被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月四日台八十九訴字第○○一三八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告經人檢舉於八十四年十二月間起銷售「大甲天下一家」建築物廣告時，涉嫌為不實之廣告，經被告派員調查結果，以原告於房屋銷售廣告上對俱樂部休閒設施及房屋視野為虛為不實及引人錯誤之表示，違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以民國八十八年二月二十三日（八八）公處字第○二二號處分書，命原告自處分書送達之次日起立即停止前開虛偽不實及引人錯誤之表示。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、按公平交易法第二十一條規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」是該法條違法態樣包括「虛偽不實行為」及「引人錯誤行為」之廣告或商品表徵，「虛偽不實」應以「故意」論之；「引人錯誤」除故意外，尚包括種種不注意。所請虛偽不實，係指廣告表示或表徵與事實不符；引人錯誤則指廣告內容使消費者產生錯誤的認知，進而做出錯誤決定。然二者之判斷標準均應以客觀上一般交易概念為基礎，除考量其「行為」之違法性外，並應以「結果」來認定有無違法之可罰性。易言之，須衡量其廣告內容標示是否與與真實相違，引起一般消費大眾因信賴廣告內容，以致權益受損。故廣告縱有不實之情事，非必構成公平交易法所規範之不實廣告行為，仍須考量是否具違法之可罰性。二、本件原處分及決定均認為原告於大甲「天下一家」建案廣告上以天下一家鄉村俱樂部具體休閒設施內容及附設國際水準休閒設施字眼以吸引消費者，以違章建築之公共設施為廣告內容吸引客戶，顯已為虛偽不實及引人錯誤之表示，而按公平交易法第四十一條前段規定，予以處分。惟查原告以不適合農耕之土地，予以綠化，除提供大甲「天下一家」近二百戶之住家外，亦對於附近地區之居民提供一個休憩之綠地設施，以落實地盡其利。按違章建築處理辦法第二條：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」，而本件所興建之農舍係建築法規之規定申請建造執照，自非違章建築，原決定認其係違章建築顯有所誤認。至於原告以該農舍作為健康休憩場所，誠以提供社區鄰里服務之心出發，且並不屬於買賣標的之範圍，並已告知客戶其係屬農牧用地、所興建之房屋為農舍，該房舍無法成立商業性質的俱樂部，但本件乃為鄉里提供憩場所，並無營業之行為，是否為違法使用，仍有待相關單位認定，現場並依廣告內容完成各項設施；縱若遭相關行政機關認為有違規定時，亦屬違背行政規定。原告已按廣告內容逐一落實，因此其表徵並無與事實不符，故無虛偽不實之情事。三、廣告不實之判斷應以一般消費者之認知為判斷標準，且廣告標示內容之解釋，並非逐字作文法之剖析，應以該廣告標示整體給予消費者印象是否會造成誤解為準。查原處分及決定以系爭廣告內容以向海之空曠景觀照吸引消費者，並佐以醒目之字樣「大甲天下一家海岸線唯一小坡別墅大莊園八○○○多坪主權領域三六○度好地理大景觀山景海景市景夜景整個大甲就在腳下臣服！」廣告整體已使人誤認系爭建築前方並無其他建物，且得以享有如廣告般向海之視野。其後因其他建商於其所有土地上興建房地，致景觀視野大受影響，而認定原告為虛偽不實及引人錯誤之表示。惟查原告進行銷售時，即於銷售文宣上載明本基地前方之土地係別墅用地，且所表達之意義係整體社區之感覺，第一期銷售時，現場已完成編號Ｂ、Ｃ二排之建築物之結構體與二戶之實品屋，因此該區建築物之型態、位置與格局均已成型，並進行第一期最外側一棟即編號Ａ棟建物之興建。之所以如是分棟興建，實因原告初次至該地開發，當地對於原告相當陌生，故以半成屋之型態進行銷售，以建立客戶對於外來建商之信心。對於面積近七千坪之土地，其分期開發亦為常情，而原告亦於海報中載明Ａ棟前方之土地為別墅用地，現場又有已興建之半成屋可資參考，於編號Ｂ、Ｃ棟之所在之位置，其不可能如原處分及決定機關所認定：「同一地區確實肴其他建商已完工或興建中之建物，本件系爭建物亦確實因為前述其他建商已完工建物之存在致使景觀視野大受影響。」因Ｂ、Ｃ棟係相對之貳排建物，按地勢觀之，Ｃ棟在上方，Ｂ棟在下方，Ｃ棟面向海，而Ｂ棟面向Ｃ棟，而Ａ棟將興建於Ｂ棟之下方，其皆為三樓半之建物，且Ａ棟前方為建地，不論何棟，試問如何能導出在其個戶中之景觀係三六○度好地理大景觀，可於其家中享有山景、海景等嗎？顯見原處分及原決定之論述有違常理，故原告銷售海報之圖片為實景照片，而其文宣亦係說明社區整體之感覺可資證明。對於已標示「別墅用地」之土地，按一般經驗法則，可認定該土地係供建築使用，如欲推出原處分及原決定之結論：「銷售海報上僅書明『別墅用地』，消費者能否因此推知該土地係他人建地，將來可能興建建築物進而阻礙視野，亦非無疑。」恐有違經驗法則，而且原告對於消費者無隱瞞，對於所詢問之事項，均據實以告。再者，建地作為興建房舍之用為常態，不興建使用乃為異樣，故對於非常態事項，原告並未出具保證該土地永不興建，豈可即認定原告負有該土地不得興建之保證義務？對於常態之事項，一般人應有所認知，故消費者對於Ａ棟前方將會興建房舍有所認知，應採肯定之看法，因此原處分及原決定之認定洵有違公平原則。又原處分及原決定稱：「再訴願人卻趁系爭房屋銷售時，同一建地上尚無他建商已完工建物的實景情況，於系爭售屋廣告上以文字及圖片誤導消費者，其用心難謂無可議之處，」試問原告於自身所有之土地上拍攝實景照片，並未以其他地區之圖片移花接木。原告進行銷售時，該土地之所有權人是否興建房屋，亦非原告可以左右。綜上所述，原處分及原決定所持以認定原告廣告不實、引人錯誤之理由，顯不足採。爰請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、系爭建案廣告以鄉村俱樂部具體休閒設施內容及附設國際水準休閒設施字眼以吸引消費者，此等以違法使用之公共設施為廣告內容吸引客戶，顯已為虛偽不實及引人錯誤之表示。查公平交易法第二十一條所稱之「商品」，係指具有經濟價值之交易標的暨具有招徠效果之其他非直接屬於交易標的之相關交易事項，包括事業之身分、資格，營業狀況、與他事業、公益團體或政府機關之關係，事業就該交易附帶提供之贈品、贈獎等。系爭鄉村俱樂部休閒設施雖非屬此房屋買賣標的物範圍，惟原告既於其房屋銷售廣告上以免費加入俱樂部並可使用相關休閒設施作為招徠手段，而該等事項對消費者之居住品質有所影響，從而成為消費者是否作成房屋交易決策之重要因素，故該鄉村俱樂部休閒設施誠為公平交易法第二十一條所規範之客體。另據臺中縣政府於八十七年十一月十八日以八七府工建字第二九○一一九號函函復被告略以：本案申請用途為自用農舍，且依現行法令規定，山坡地保育區之農牧用地不得作俱樂部等用途之使用；則原告顯係以與申請用途不符且違法興建供公眾使用之公共設施為廣告內容以吸引客戶。縱原告辯稱按違章建築處理辦法第二條之規定於其興建完成後，仍非違章建築，然如原告所陳，該休閒設施仍涉及是否違法使用之問題，故原告於明知其所提供之俱樂部為違法興建使用，卻仍以與申請用途不符且有風險存在之休閒設施為廣告內容以吸引消費者，原處分暨原決定並無違誤之處。二、系爭建案個戶確實無法自其家中觀得如廣告所述景觀，原告之廣告顯然虛偽不實、引人錯誤，違反公平交易法第二十一條之規定。查據原告所稱，其於第一期建案銷售時，現場已完成編號Ｂ、Ｃ排之建築物之結構體與二戶之實品屋，因此該區建築物之型態、位置與格局均已成型，且Ｂ、Ｃ棟係相對之貳排建物，第一期最外側一棟即編號Ａ棟建物興建於Ｂ棟之下方，按地勢觀之，Ｃ棟在上方，Ｂ棟在下方，Ｃ棟面向海，而Ｂ棟面向Ｃ棟，且Ａ、Ｂ、Ｃ三棟興建皆為三樓半之建物，原告於銷售該建物時已明知其建築區三排建物之位置均已定型，且按此三排建物之位置及座向，誠如原告所言，如何能自個戶家中享有三六○度好地理大景觀，山景及海景？然原告於其廣告文宣上卻使用「大甲天下一家海岸線唯一小坡別墅大莊園八○○○多坪主權領域三六○度好地理大景觀山景海景市景夜景整個大甲就在腳下臣服！」等醒目文字以吸引消費者，依普通經驗判斷，是否能如原告所述，消費者於觀看此整體廣告並佐以銷售時建地上建物建築之情形後，理解此廣告所描述係社區整體感覺，並非可自個自家中觀得如廣告中所述景觀，此實有可議之處。且經被告機關人員於八十七年十一月十八、十九日勘查結果，同一地區確實有其他建商已完工或興建中之建物，系爭建物確實因為前述其他建商已完工建物之存在致使觀景視野大受影響，此有現場拍攝照片附原處分卷可稽，是原告廣告文宣所載確實與建物現況不符，故被告認定原告違反公平交易法第二十一條規定並無違誤。原告所訴，顯無可採。爰請駁回原告之訴等語。
理由按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。」又「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新臺幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」分別為行為時公平交易法第二十一條第一項、第四十一條所明定。本件原告經人檢舉於八十四年十二月間起銷售「大甲天下一家」建築物廣告時，涉嫌為不實之廣告，經被告派員調查結果，以原告於銷售「大甲天下一家」房屋建案廣告上，以天下一家鄉村俱樂部具體休閒設施內容及附設國際水準休閒設施字眼以吸引消費者。惟天下一家鄉村俱樂部之計畫用地之使用分區為山坡地保育區之農牧用地，建造執照申請用途為農舍，依現行法令規定，不得作為俱樂部等用途之使用，原告處於專業地位，應自始即知，其以不合法令之公共設施為廣告內容吸引客戶，顯已為虛偽不實及引人錯誤之表示。又系爭廣告內容以向海之空曠景觀照吸引消費者，並佐以醒目之字樣「大甲天下一家海岸線唯一小坡別墅大莊園八○○○多坪主權領域三六○度好地理大景觀山景海景市景夜景整個大甲就在腳下臣服！」廣告整體已使人誤認系爭建案前方並無其他建物，且得以享有如廣告般向海之視野。惟經實地勘察結果，「大甲天下一家」並非該建地唯一獨立別墅，同一建地上尚有其他建商已完工之建物及興建中之建物，且「大甲天下一家」前棟建築物確因他建商已完工之建物存在，致景觀視野大受影響，原告為虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定，其行為已違反行為時公平交易法第二十一條規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止為虛偽不實及引人錯誤之表示。原告不服，以系爭廣告文宣用語及現場寫實照片，所表示者係整體感覺，並無法推出每戶可自其窗戶觀得該景，其亦未為此承諾，而系爭房地銷售時，現場已有興建完成之二排建物，可預見整體興建完成時之景象，銷售現場亦有全區開發之模型供客戶參考，銷售平面圖亦有標示前開空地為建地，已善盡告知之義務。又系爭建案所提供健康休閒場所，並不包括於買賣標的之範圍，其亦告知客戶係為農牧用地，嗣並依廣告內容陸續完成各項設施提供住戶使用，縱有違背行政規定之處，僅屬於債務不履行之問題，系爭廣告並無任何虛偽不實及引人錯誤之情事云云。訴經行政院公平交易委員會訴願決定及行政院再訴願決定，以原告於被告調查期間及訴願時，均只提出銷售海報影本，並未提出具體證據證明其確有使用標示前方空地為建地之銷售海報或全區開發模型情事，且所提出銷售海報影本與原處分所據以認定之廣告文宣並非同一，消費者能否因其於銷售海報之說明，袪除得自系爭廣告文宣之錯誤印象，已有可疑，而銷售海報上僅書明別墅用地，消費者能否因此推知該地係他人建地，將來可能興建建築物阻礙視野，亦非無疑。且原告於使用系爭廣告時，已明知系爭建物前方為建地，其自可合理預知前方建物將遮蔽系爭建物視野，卻趁系爭房屋銷售時，同一建地尚無其他建商已完工建物之實景情況，於系爭售屋廣告上以文字及圖片誤導消費者，其就此部分有虛偽不實及引人錯誤之表示，洵堪認定。又原告於廣告上以「大甲天下一家特設國際水準鄉村俱樂部，專業規劃，獨立經營，會員卡免費送給住戶，您只管享受，沒有負擔，．．．」「二十五萬過戶鄉村俱樂部榮譽會員」「附設國際水準休閒設施」為訴求，廣告上並標示有「天下一家鄉村俱樂部」位置，消費者自易產生購買系爭建物即得加入該鄉村俱樂部，並得合法使用俱樂部設施之合理期待。惟「天下一家鄉村俱樂部」之計畫用地之使用分區為山坡地保育區之農牧用地，建造執照申請用途為農舍，經臺中縣政府以八十七年十一月十八日八七府工建字第二九○一一九號函說明，略以本案申請用途為自用農舍，且依現行法令規定，山坡地保育區之農牧用地不得作為俱樂部等用途使用等語。原告顯係以與申請用途不符且違法使用之設施為廣告內容吸引客戶，雖該鄉村俱樂部休閒設施現場正動工興建中，惟縱興建完成，亦屬非法使用，而使消費者承擔違法使用之風險，原告於明知之情形下，仍以與申請用途不符且違反法規興建使用之休閒設施為廣告內容吸引客戶，顯有虛偽不實及引人錯誤之情事。行為時公平交易法第二十一條所稱商品，非僅限於具有經濟價值之交易標的，亦包括具有招徠效果之其他非直接屬於交易標的之相關交易事項。系爭鄉村俱樂部休閒設施雖非屬買賣標的物範圍，惟原告既於廣告上以免費加入俱樂部並可使用相關休閒設施作為招徠手段，而該等事項亦對消費者之居住品質有影響，從而成為消費者是否作成交易決策之重要因素，自屬行為時公平交易法第二十一條所規範之客體。所訴其已於契約中將廣告內容納為交易客體，故無廣告不實云云，核與原告以與申請用途不符且違反法規興建使用之休閒設施為廣告內容吸引消費者，而違反行為時公平交易法第二十一條規定之認定並無影。又依原告所稱，其於第一期建案銷售時，現場已完成編號Ｂ、Ｃ排之建築物之結構體與二戶之實品屋，因此該區建築物之型態、位置與格局均已成型，且Ｂ、Ｃ棟係相對之二排建物，第一期最外側一棟即編號Ａ棟建物興建於Ｂ棟之下方，按地勢觀之，Ｃ棟在上方，Ｂ棟在下方，Ｃ棟面向海，而Ｂ棟面向Ｃ棟，且Ａ、Ｂ、Ｃ三棟興建皆為三樓半之建物，原告於銷售時明知其建築區三排建物之位置均已定型，且由此三排建物之位置及座向，無法自個戶家中享有三六○度好地理大景觀，山景及海景。惟原告於系爭銷售第一期建案之廣告文宣上使用「大甲天下一家海岸線唯一小坡別墅大莊園八○○○多坪主權領域三六○度好地理大景觀山景海景市景夜景整個大甲就在腳下臣服！」等醒目文字以吸引消費者，依普通經驗判斷，消費者於觀看此整體廣告並佐以銷售時建地上建物建築情形後，尚難認得理解此廣告描述係社區整體感覺，而非可自個戶家中觀得如廣告中所述景觀，系爭廣告實有可議之處。至原告於銷售系爭建物時是否以所製作之模型進行銷售，其僅提出一張照片，並無其他佐證，甚難論斷，且該模型僅為參酌之證據之一，系爭建物確因嗣後其他建商已完工建物存在致影響觀景視野，系爭廣告文宣所載確與建物現況不符。關於系爭建案鄉村俱樂部休閒設施部分，縱興建完成後，建物並非違章建築，惟仍涉及違法使用之問題，原告於明知其所提供之俱樂部為違法使用，卻仍以與申請用途不符且有風險存在之休閒設施為廣告內容以吸引消費者，自有違行為時公平交易法第二十一條規定，因而駁回原告之訴願、再訴願。經核與首開規定無違。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨所載，經查：㈠系爭廣告上標示鄉村俱樂部所在，原告縱已申請合法之農舍建照，仍不得供為俱樂部用途等情，已如前述，而系爭廣告為國際水準鄉村俱樂部，依常理推論，必沒有違法使用之情形。實際上原告縱能提供如此設施，若進而利用之，必屬違法使用之狀態，顯不合廣告招徠本旨。原告廣告之俱樂部施設非景觀，不但須有其存在，且須能供合法使用，茲其僅以逐一建築完成設施，即認與事實相符，顯未見其廣告詞另有可以享受俱樂部設施之可供合法使用事實，並不可採。㈡原告廣告其銷售之房屋，對周遭景觀，可利用設施所為之表示，與房屋居住品質有密切之關聯，如有虛偽不實及引人錯誤之內容，即違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定。依原告上開廣告中屬於景觀視野內容，雖不能認必使每一戶房屋均能符合廣告之內容，但就其銷售之Ａ、Ｂ、Ｃ棟房屋而言，整體上因前方他人建物阻擋，已不具有廣告所稱之視野或景觀，業如前述，即原告所稱不論何棟，如何能導出廣告所云山景海景等好景觀，則廣告為虛偽不實甚明。原告不論實際，泛以自社區整體感覺，符合廣告所述云云，也不可採。又原告銷售第一期海報廣告，並未標示另有他人別墅用地之情形，第二期海報廣告，雖有另一別墅用地之標示，但其周遭無景觀視野圖示，純屬基地本身之位置標示，不足以使人知其廣告所稱之視野景觀為不實。從而被告認定原告廣告有虛偽不實及引人錯誤之表示，並非無據。㈢原告明知其廣告之房屋周遭境況，猶為虛偽不實及引人錯誤之廣告表示，違反行為時公平交易法第二十一條第一項規定，被告依同法第四十一條規定命其停止，洵無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月十八日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官彭鳳至法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年一月二十一日