裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第2006號判決
裁判日期：民國105年12月01日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第2006號105年11月3日辯論終結原告 王國慶 訴訟代理人 劉宏邈 律師被告教育部代表人 潘文忠 訴訟代理人 倪周華
曾新元 郭明艷 上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國104年10月29日院臺訴字第1040149292號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由 吳思華 變更為潘文忠，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
１、原告認為其為臺北市○○區○○段三小段21、22-1、22-2、22-6等4筆國有土地（以下簡稱系爭土地）之現住人，居住該址近60年，系爭土地於民國75年間奉准撥用作為興建國立臺灣大學（以下簡稱臺大）醫學院附設醫院（以下簡稱臺大醫院）病歷資料室之用，惟迄今空置近28年未建築，亦未積極提出興建計畫。據悉，臺大欲與建商華固建設股份有限公司進行都市更新，顯然系爭土地已無法發揮預期效益，背離當初撥用目的，並嚴重影響原告依國有財產法第42條及同法第6章第1節以下所享有租賃及受讓售之權利，應依國有財產法第39條規定撤銷撥用，被告為系爭土地主管機關，未督促臺大依原撥用目的使用系爭土地、據實填報土地使用情形及依規定自動申報變更為非公用財產，於104年4月10日以利害關係人身分，請求被告廢止撥用系爭土地等語。經被告以104年4月16日臺教高㈢字第1040048373號書函，請臺大本權責妥處逕復原告，臺大據以104年4月27日校總字第1040026068號函復兩造，表示系爭土地仍有維持公用需求，未來將興建臺大醫學院教學大樓，培育國家醫學人才。
２、原告認為其向被告申請辦理廢止撥用系爭土地，被告置之不理，於法定期間應作為而不作為，依訴願法第2條第1項規定，於104年7月7日提起訴願，經決定不受理後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、人民是否有公法上請求權，以保護規範理論為基準，本件原告有申請廢止撥用之公法上請求權。依國有財產法第33、35條、國有財產法施行細則第26條第1、2項等有關廢止撥用，將公用財產變更為非公用財產之規定，就其法規之整體結構、適用對象及所欲產生之規範效果，賦予有廢止撥用之發動原因，並使該公用財產變更為非公用財產，然後移交財政部國有財產署接管，避免其違法撥用行為，讓管理機關違法使用或不使用經撥用之土地，細繹其內容，涉及管理機關違法不依原用途為使用或不使用之情形，當特定公共用途消失或不被遵守時，賦予申請廢止撥用之途徑，使該違法使用情形被制止。從國有財產法第42、49條、第52條之2規定觀之，賦予直接使用人有承租及受讓售權利，無非係尊重並維護長久之事實狀態，保護人民合理信賴與財產利益，人民長久居住在非公用財產，其間因違法撥用使其成為公用財產，在人民請求租賃及讓售前，須先進行廢止撥用程序，使該財產回復為非公用財產後，始能依規定請求承租及讓售，則若有廢止撥用原因存在，居住於違法撥用土地上之直接使用人，當然有權利依國有財產法規定申請廢止撥用。
２、臺大申請撥用系爭土地原因為「興建醫學院附設醫院病歷等資料倉庫」，之後臺大醫院因推動建置電子病歷，病歷室將成歷史。系爭土地自奉准撥用迄今空置29年未建築，亦未積極提出興建計畫，未有效發揮預期效益，臺大更準備將系爭土地辦理公辦都更，背離當初撥用目的，顯示原定用途或事業目的已消滅，無繼續公用使用之必要，105年7月4日「臺大紹興南街基地再生計畫」公辦都市更新案範圍內水利會及檢驗局土地違占戶陳情相關事宜協調會中，臺大代表對於原告的質疑，表示「我們會循著撥用怎麼來的，然後申請廢止撥用，再請臺北市政府撥用。就是依國產法處理」等語，自承系爭土地已無公用需求，有廢止撥用義務，被告為臺大之主管機關，自有將系爭土地廢止撥用並督飭臺大移交國有財產署接管之權責。被告應函請財政部呈請行政院為廢止撥用，變更為非公用財產，若變更為非公用財產，被告應督飭臺大移交財政部國有財產署接管，以符法制。又財政部國有財產署依法承辦國有財產事務，為系爭土地核辦撥用機關，並於廢止撥用後接管，與系爭土地有密切關係，本件廢止撥用系爭土地訴訟判決結果，將影響財政部國有財產署權益，聲請命其依行政訴訟法第42條、第44條為參加訴訟，並釐清機關間之權責分配。
３、聲明求為判決：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2被告就原告104年4月10日申請案，應作成廢止撥用國立臺灣大學經管之臺北市○○區○○段三小段21、22-1、22-2、22-6地號國有土地之行政處分。
3訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、系爭土地現為臺大經管，為國有財產法第4條第2項第1款規定之公用財產，依同法第39條、同法施行細則第26條第2項規定，公用財產有該細則第26條第1項各款情形之一時，原管理機關應向主管機關自動申報；其另無適當用途者，應由主管機關函請財政部核定變更為非公用財產，即公用財產土地廢止撥用及變更非公用等處分，係由行政院及財政部作成，依法被告尚無核定土地財產變更為非公用及廢止撥用之權。系爭土地有無公用需求應由原管理機關即臺大審認，故被告收到原告104年4月10日函，依行政程序法第172條第1項規定，以104年4月16日書函請臺大查處並函知原告，臺大並以104年4月27日函復原告系爭土地仍有公用需求。另依財政部國有財產署100年7月11日台財產局接字第10000197550號函，系爭土地雖於75年間奉准撥用已逾1年尚未開始建築，惟既經臺大檢討仍有公用需求，縱依國有財產法第39條規定辦理撤銷撥用，基於公地公用優先原則，臺大仍可依同法第38條規定重新辦理撥用。
２、國有財產法第42條及同法第6章第1節以下承租及受讓售等規定，係就非公用財產之租賃、處分事項予以規範，系爭土地為公用財產，非原告可依前開規定申請租賃、讓售之標的，無侵害原告依法申請租賃及受讓售權益之可能。另國有財產法第33條、第35條第1項、第39條等有關公用財產變更為非公用財產規定，未訂有人民得向土地主管（管理）機關申請公用財產變更為非公用財產或廢止撥用之規範。本件原告依法無提起申請廢止撥用系爭土地之權利，所提訴訟請求，於法不合。另被告未對原告作成任何行政處分，原告聲明請求撤銷原處分，亦有未合。
３、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、權利通常指得享受特定利益的法律上之力，即法律在一定要件下，賦予個人之力量，使之享受特定利益，並加以保護。基於法律保障之權利，權利主體得請求特定人為一定之作為、不作為，或容忍權利主體為一定之作為。所謂公權利是指人民基於公法的規定，享有一定法律上之力，得以向國家請求一定作為、不作為或容忍，以實現個人之利益。公法上權利是立法者特意為一定範圍人民設想的法律上利益，公法權利的確認，應從探求相關法律的規範意旨著手，倘該法規的規範目的，除保護公共利益外，同時兼及保護個人的利益，則受保護之個人即因該法規享有公法上的權利，即基於保護規範理論之判別原則，人民是否因公法規定而享有權利，應從相關法律規定的旨趣予以探求。
２、又國有財產是指所有權屬於國家之財產，鑑於國家具有公共任務執行之職責所在，國有財產與私有財產不同，其用途容有多元之可能性。依國有財產法第4條規定，國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類，並異其管理機關，其中公用財產由其預定的使用人及用途，進一步區分為公務用、公共用及事業用財產，非公用財產則指公用財產以外，可供收益或處分之一切國有財產。國有財產法第33條規定：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。……」第34條規定：
「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。公用財產與非公用財產得互易其財產類別，經財政部與主管機關協議，報經行政院核定為之。」第38條第1項、第2項規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：……」、「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」第39條規定：「非公用財產經撥為公用後，遇有下列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管。但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院廢止撥用後為之：用途廢止時。變更原定用途時。於原定用途外，擅供收益使用時。擅自讓由他人使用時。五、建地空置逾1年，尚未開始建築時。」可見，將國有財產中公用財產變更為非公用財產，係由財政部報經行政院核准；而非公用財產類之不動產的撥用，及非公用財產之土地撥為公用後的廢止撥用，則係須由行政院核定，被告並非權責機關。至於原告所稱財政部國有財產署104年2月10日台財產署公字第10400034921號函「轉請主管機關教育部督導臺大儘速依法檢討辦理」中之主管機關，容係意指國有財產法第10條公用財產之主管機關，不同於前揭所稱由行政院核定廢止撥用之情形。
３、本件如事實概要欄所載之事實，有原告104年4月10日申請書、被告104年4月16日臺教高㈢字第1040048373號書函、臺大104年4月27日校總字第1040026068號函、原告104年7月7日訴願書等附於訴願決定卷，及行政院75年2月19日院台財產二字第75002067號函、財政部75年2月19日院台財產二字第75002067號函及所附奉准撥用公地清冊、被告75年3月10日台75總第09649號函等附於本院卷第88-89頁可稽，為可確認之事實。經查：
⑴、系爭土地廢止撥用之核定權責機關並非被告，已如前述，原
告認為系爭土地自撥用由臺大管理，迄今空置29年尚未開始建築，應廢止撥用，卻以非負有法定作為義務之被告為申請對象，並無法達成其申請之目的，顯然欠缺訴之利益。
⑵、況且，國有財產法是針對國有財產之取得、保管、使用、收
益及處分為規範。其中關於公用財產因用途廢止變更為非公用財產；財政部基於國家政策需要，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產；非公用財產類之不動產的撥用；非公用財產之土地經撥為公用後的廢止撥用等規定，核係適時管制國有不動產之用途，以達有效運用之目的，係純為維護公共利益，並非使人民得介入國有不動產之用途變更及不同行政主體間之公地撥用，更非為一定範圍之人民得以承租或買受而設，核未賦予人民得請求行政機關就國有不動產之用途及撥用，辦理變更、撥用或廢止撥用之公法上請求權。原告既無廢止撥用系爭土地之公法上請求權，其請求作成廢止撥用之行政處分，亦無理由。
⑶、此外，課予義務訴訟之提起，在於請求行政法院，以判決命
行政機關作成原告所申請之行政處分，本質是一種特殊的給付訴訟。人民向行政機關申請作成特定行政處分時，行政機關無論根本未為該行政處分，或予以駁回，對申請人而言，皆未獲得該所申請之行政處分，在前者之情形，全無行政處分存在，並無可撤銷之標的。又行政訴訟法第42條利害關係人之獨立參加規定，係由第三人聲請或法院依職權命第三人參加；而同法第44條其他行政機關之輔助參加，係法院認為其他行政機關有輔助一造之必要，得命其參加訴訟，或該行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加，訴訟之原告、被告，均無聲請權，附此敘明。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原告既無申請公用財產廢止撥用之公法上請求權，被告亦非系爭土地廢止撥用之核定權責機關，其訴請判決聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項段，判決如主文。
中華民國105年12月1日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳秀媖
法官鍾啟煌法官蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年12月1日
書記官李淑貞