臺北高等行政法院97年度訴更一字第10號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴更一字第10號判決

裁判日期：民國97年08月21日

裁判案由：籌設加油站

臺北高等行政法院判決
97年度訴更一字第00010號原告昱泉石油股份有限公司（籌備處）代表人甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師（兼送達代收人）
江榮祥 律師被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人 黃旭田 律師（兼送達代收人）複代理人 謝庭恩 律師上列當事人間因籌設加油站事件，原告不服經濟部中華民國94年
1月20日經訴字第09406120800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應按本件判決之法律見解另為適法處分。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣案外人朝隆營造有限公司（下稱朝隆公司）依據加油站設置管理規則、臺北市土地使用分區管制規則等相關法規，就位於都市計畫保護區內之臺北市○○區○○段3小段278、280及291等地號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）89年5月5日向臺北市政府工務局建管處申請核發加油站用地許可。92年6月13日被告以府工建字第09214836900號函，復以原則同意其申請設置加油站之用地許可，並於說明第3項指出；有關加油站申設之「籌建許可」、「建築許可」、「營運許可」階段，仍應依經濟部「加油站設置管理條例」及相關法令辦理。朝隆公司嗣將該用地許可移轉予原告（籌備處）。原告旋於92年9月29日檢附臺北市政府工務局核發之用地同意及相關資料向該府建設局申請「福德加油站」之設置許可（籌建之核准），其時適逢被告依據都市計畫法相關規定檢討該地區土地利用，並報奉行政院核准，以92年12月11日府都一字第09226125000號公告該市「為修訂臺北市○○路○段附近地區都市計畫辦理禁建案」，公告事項第3項中明定禁建範圍及面積為臺北市○○區○○路5段附近地區，約8.3公頃土地。被告乃於93年4月15日以府建二字第09220900700號函（下稱原處分）復原告，認以將來無法實現之內容為標的發給原告「福德加油站」之籌設許可並無實益存在，駁回原告籌設加油站許可申請案。原告不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，經本院95年
1月26日以94年度訴字第00818號判決「原告之訴駁回」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院96年12月31日以96年度判字第02098號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應依原告申請就座落於臺北市○○區○○段3小段27
8、280及291地號土地核准加油站之籌建。⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告已繼受被告對朝隆公司之設站用地同意（許可），而得向被告申請核准福德加油站之籌建，並無疑義：
㈠按石油管理法第17條第3項乃就加油站之用地及設置條件、
設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則授權經濟部定之，故經濟部乃據此定有「加油站設置管理規則」；就本案行為時「加油站設置管理規則」（92年6月11日修正）第6條、第16條規定，申請設置加油站，須先取得直轄市、縣（市）政府核發「設站用地同意」，而後再申請「籌建之核准」，合先敘明。
㈡查本案之設站用地同意（許可），乃被告依據91年3月13日
發布之（舊）臺北市土地使用分區附條件允許使用核準標準第2條之「保護區」之「第12組：公用事業設施」之第（11）款加油站核准條件之規定，經核符合後所作成之行政處分。觀諸上開之核准條件，係針對加油站之設置地點、出入口及相關設施等為規範，全無有關申請人之條件限制。可見，該設站用地同意乃重在「物的屬性」，而非「人的屬性」。因此，由此設站同意（許可）之行政處分所具體化之行政法法律關係，自得為繼受，此亦即被告容許此項公法權利得予轉讓之故。準此，請求權人原告得依加油站設置管理規則第16條之規定，向被告申請核准福德加油站之籌建，並無疑義，換言之，即具有申請籌建核准之權利。被告對此並無爭執。
二、關於加油站籌建核准事項，係屬羈束行政領域，原告申請籌建若符合上開加油站設置管理規則之相關規定，被告即「應」予以核准：
㈠從朝隆公司自89年5月5日申請核發設站用地同意，至92年
6月13日始獲得被告之同意，歷時逾3年，其間須提送交通影響評估及環境安全評估、辦理社區參與公聽會、進行加油站建築規劃等，耗資逾百萬元，即足以明證。遑論原告尚須進行後續之申請籌建核准、申請建築許可及申請經營許可等程序。
㈡上開加油站設置管理規則既已為詳盡、完全之規範，為保障
申請人財產權等權益，解釋上應認其規範事項屬於「羈束行政」領域，亦即凡申請人申請籌建之核准符合該規則之規定者，主管機關即「應」核准之。否則，主管機關就申請人無法預見之事由，動輒以公益為由而否准其申請，乃有違法明確性之要求，不符憲法保障人民財產權之意旨。原告申請籌建之核准既已符合上開加油站設置管理規則之相關規定，被告即應核准之，今以上開加油站設置管理規則規定以外之事由，否准原告之申請，顯已違法。
㈢原判決顯將加油站設置管理規則第16條第3項規定屬於構成
要件之認定部分，誤解為裁量因素，於裁量與羈束行政法理，已有誤會。原判決所謂須考量公益及其他法規規定云者，核以處分時或事實審言詞辯論終結時之法律及事實判斷基準時點為斷，不知所憑依據為何，如此捨法規明文規定，率以「公益」為斷，不僅對公益有所誤會，更且有害法明確性、法預見可能性。況原判決所指須考量之其他法規，於裁判時都市計畫禁建處分已經時間經過而失效，且申請系爭加油站籌建核准時，已依加油站設置管理規則第16條第2項規定檢具設站用地證明，故於事實審言詞辯論終結時點，並無任何法律上障礙足以作為否准本案申請之理由，至所謂公益無非以未來不確定發生之事實為基礎，難謂與法相合，系爭加油站設置管理規則第16條之性質核屬羈束行政之範疇，應無存疑，原判決就此有關裁量行政之判斷，實有誤會。
㈣最高行政法院91年度判字第167號判決並不適用於本件：蓋
前揭判決事實涉及「可供加油站使用土地使用證明」，充其量僅係人民申請「設站用地同意」前之評估行為；而本件原告已取得被告之「設站用地同意」，意即被告已審認該加油站之設置地點、出入口及相關設施均符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。
三、縱令被告關於加油站籌建核准具有裁量權，惟其否准之裁量處分乃以未來不確定之事實為基礎，且全然否准，亦有違比例原則，構成裁量濫用：
㈠查本件中，被告原已以92年6月13日函同意原告申請設置加
油站之用地許可，嗣於93年4月15日以原處分函覆原告時，木柵路5段都市計畫案尚在規劃中，依都市計畫法第20條第1項第1款規定，該都市計畫案尚須由內政部核定（本件主要計畫案於94年11月23日始送內政部核定），轉報行政院備案後始定案，被告前既已核准原告設置加油站之用地許可，於原處分時之事實及法律狀態應無用地不合之處，詎被告卻覆以：「貴公司申請加油站籌建許可案，因申請基地位於本市○○路○段都市計畫保護區內，業經本府公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時貴公司配得之地已不是本府原核准加油站用地同意之地號，．．．以將來無法實現之內容發給籌建許可並無實益存在，旨揭加油站申請案予以駁回。」顯非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，自違背首揭法律及事實判斷基準時點之程序法理，難謂無考量不相關因素之裁量濫用，亦難謂無構成裁量濫用之違法。
㈡查系爭土地為朝隆公司於89年5月間申請設站用地同意（許
可）時（按此依法係申請設置加油站第一階段），根本皆無都市計畫變更相關問題；甚至，原告於92年10月間為本案籌建核准申請時（按此係申請設置加油站第二階段），亦未有系爭都市計畫禁建等措施。
㈢原處分逕以未來不確定之事實（即都市計畫變更）為基礎而
全盤否准原告之前開申請，完全未考量原告已經投入的時間、勞力、費用等成本，亦不選擇對原告損害較小的方式以避免對將來都市計畫之執行造成影響（如行政程序法第93條規定「附附款」之方式等核准），顯已違反行政程序法第7條比例原則及第9條應對當事人有利事項兼顧之規定，而構成裁量濫用。
㈣無論「用地同意」處分或籌建核准處分，其法規制內容均重
在「物的屬性」而非「人的屬性」，因此縱使給予原告籌建核准處分之後，果真將來都市計畫變更且採區段徵收抽籤配地，原告配得之地已非原核准「用地同意」之地號，原告亦得經由私法上權益安排如買賣、交換等方式，再取得原核准「用地同意」地號相當之土地使用權，或將權利轉讓有意經營者，怎能說核准籌建無益，何況將來都市計畫審議委員會如何決議、都市計畫如何變更，亦未可知。如此，顯見被原告所謂發給籌建許可無實益云者，實屬率斷，有違行政程序法第4條依法行政原則。況90年7月間被告給予「設站用地同意」前，亦經被告都市發展局（都市計畫主管機關）參與，當時並無都市計畫上問題，如今卻出爾反爾，而為公告禁建2年，已然違反信賴保護原則或禁反言原則。
㈤準上而論，被告縱就人民申請加油站籌建核准事項有裁量，
其對於原告申請核准籌建加油站事項所為之原否准處分亦屬違法。
四、原告所申請之籌建許可並非等於建築許可，依中央法規標準法第18條規定從新從優原則，被告本應依禁建公告發布前之法規命令及事實狀態加以審酌本案是否應予許可，詎被告竟無視從新從優原則，逕自以未來不確定產生之法規命令發布及事實狀態否准原告之聲請，其所為實已違反中央法規標準法第18條規定及行政程序法第9條「有利不利一律兼顧原則」，於法已有未合。鈞院前審法院未加詳查，竟持上開見解駁回，非但有判決不適用法令及怠於行使規範審查權限之判決違背法令，更有違「行政爭訟判斷基準時點」之法理。
㈠原處分及鈞院前審判決以將來不確定發生因素為考量，違背
法律及事實判斷基準時點之程序法理：依最高行政法院發回意旨：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4條第2項所明定，參諸行政程序法第5條所定「行政行為之內容應明確」之意旨，行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。又撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故其判斷基礎時點，原則上係原處分作成時為準；而課以義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準；前旨有學者通說、實務見解及本件上級審判決可資參照（參閱最高行政法院96年度判字第2098號判決書第14頁）。惟查原處分並非以處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定發生因素為考量基礎，自違背上揭法律及事實判斷基準時點之程序法理。
㈡原處分與鈞院前審判決以未來不確定發生之法規命令（都市
計畫變更）及事實狀態作為本案判斷依據，實已違反從新從優、「有利不利一律兼顧原則」及「行政爭訟判斷基準時點」之法理。另且行政法院77年度判字第1846號判決並不適用於本件：
⒈申請加油站設置，雖依法分段須經用地許可、籌建許可、建
築許可及營運許可等階段，然加油站之籌設之整體計畫係於提出申請之初即已完成，是應認原告於提出申請之初即為本件行政程序之開始，故依中央法規標準法第18條所定從新從優原則，被告本應依禁建公告發布前之法規命令及事實狀態加以審酌本案是否應予許可，詎被告竟無視從新從優原則，逕自以未來不確定產生之法規命令發布及事實狀態否准原告之聲請，其所為實已違反上開中央法規標準法第18條規定及行政程序法第9條「有利不利一律兼顧原則」，於法已有未合。
⒉再者，本件原告既已依法取得被告核發之「設站用地同意」
，若謂被告尚可於「籌建許可」階段再次審查該設站用地是否符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定，豈非使加油站設置管理規則第6條規定成為具文，而依加油站設置管理規則第16條第2項規定所檢附之「設站用地同意」亦毫無意義。實則，被告既已核發「設站用地同意」，若於「籌建許可」階段再次審查該設站用地是否符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定，顯已違反「重複評價禁止原則」；甚且，事後再以設站用地不符合「將來變更後之都市計畫」為由作成否准「籌建」之原處分，否定「設站用地同意」階段之審查結果，也違反「禁反言原則」。
五、被告雖於92年12月11日起公告禁建2年，惟於鈞院前審言詞辯論終結時已解除禁建，被告更無理由否准：前審審理期間禁建期滿，且該都市計畫尚未完成法定程序，依法應回復至未禁建前之狀態，鈞院前審即應撤銷原處分並命被告同意原告之申請，惟鈞院前審未察，竟不依事實審言詞辯論終結時點之事實及法律狀態為判斷基準，而以籌設許可日後將影響都市計畫之執行、規劃及第三者之權益等假設性空泛之「公益」為由，維持原處分而駁回原告之訴，顯已逾越司法權之界線，違反憲法第80條所定依法審判原則，並造成無法律上之依據而限制人民權利，有違憲法第23條、第15條保障人民財產權之意旨、中央法規標準法第5條及第6條法律保留原則之判決違背法令。
六、原判決及被告縱認核准籌建許可，將來如果通過都市計畫，可能對都市計畫之執行、規劃等造成影響，惟依行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之規定可知，全盤否准原告之申請固可達到行政目的，惟被告亦可選擇對原告損害較少之方式來避免對將來都市計畫之執行造成影響，如以附款之方式，亦是可行之道。不管是羈束處分或裁量處分，行政行為均應符合比例原則，既有對人民權益損害最少之方法，而被告竟棄而選擇他法，其裁量難謂無瑕疵，顯有違行政程序法第7條第2款所定比例原則與同法第4條「行政行為，應受法律及一般法律原則之拘束」之規定，原判決對此未予糾正，有判決不適用法令之違法。
七、朝隆公司89年5月間申請設站用地同意（許可）時，系爭土地根本無都市計畫變更相關問題；甚至，原告於92年10月間為本案籌建核准申請時，亦未有都市計畫禁建等措施，當原告為上開申請，所可預見者也僅係當時之法規規定，進而為投資等規劃行為，被告卻率爾以未來都市計畫變更案通過後，本案之籌建許可處分將無實益云云，不僅有違法明確性及預見可能性原則，甚且亦違反法治國家依法行政原理。
㈠查90年7月26日包含被告所屬都市發展局在內相關機關參與
之公聽會，雖有地方民意代表曾提議「應先進行都市計畫變更」，然經查並無都市計畫上之問題，而後被告於92年6月13日以府工建字第09214836900號函核發「設站用地同意」。是可知，被告當時亦認該設站用地並未違反都市計畫，豈可事後歸咎於原告早知都市計畫即將變更而仍堅持繼續辦理籌建許可申請。
㈡次查原處分逕以未來不確定之事實（即都市計畫變更）為基
礎而全盤否准原告之前開申請，完全未考量原告已經投入的時間、勞力、費用等成本，亦不選擇對原告損害較小的方式以避免對將來都市計畫之執行造成影響（例如行政程序法第93條規定「附附款」之方式等核准），顯已違反行政程序法第7條比例原則及第9條應對當事人有利事項兼顧之規定，而構成裁量濫用。
㈢甚且，若被告認該設站用地確實有違反都市計畫之情事，大
可依行政程序法第123條第4款規定「廢止」該「設站用地同意」並補償原告，惟因被告所謂的「都市計畫變更」尚未完成法定程序，而無法為之；如今竟迂迴地執設站用地不符合「將來變更後之都市計畫」為理由作成否准「籌建」之原處分。此益見被告係枉法作成原處分，難謂非受程序外政治上之壓力所致。
八、關於「廢棄理由之法律上判斷」拘束訴訟程序規範之意旨：㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。所謂「廢棄理由之法律上判斷」，係指成為該廢棄判決之基礎者，亦即為主要的核心的支柱而且對判決有因果關係之法律見解（參 翁岳生 編，行政訴訟法逐條釋義，頁695）。
㈡查鈞院前審（94年度訴字第00818號）判決作成「原告之訴
駁回」之判決，經最高行政法院96年度判字第2098號判決認定原判決違背法令而予以廢棄，發回鈞院另為適法之裁判，由其就相關事實重為調查後，另為適法之裁判，最高行政法院就本案所揭示的法律見解，鈞院應據以為其判決之基礎。
乙、被告主張之理由：
一、本件被告依裁量判斷，否准原告之籌建許可申請，並非「羈束處分」，原告已有誤解：
㈠查加油站設置管理規則第16條第3項之邀集相關權責單位現
場查勘本在主管機關處理申請案件之裁量範圍內，換言之，主管機關受理籌設加油站申請案件後，可選擇逕為許可、否准籌建申請、或在許可或否准決定前先至現場進行會勘，故主管機關在處理上既有裁量判斷空間，而非單純構成要件之認定問題，足見核發加油站籌建許可之處分性質上為裁量處分。又設置規則第16條體系上屬該規則第4章規定之「申請程序」，立法意旨在於列明申請時應檢具之文件以達行政便利性、明確性目的，並未羈束主管機關之行政裁量空間。復查被告所屬之產業發展局既為臺北市內加油站用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之主管機關，為確保加油站之設置符合設置規則、土地之公法上管制、土地取得之私法權源及其他相關之交通、消防、環保法令等規定，主管機關自負有審查後再行准駁之義務。原告一再主張系爭處分為羈束處分，然設置規則從未明定於何種情形下主管機關即「應」核准申請人之案件，故原告之主張實有誤解。
㈡復查鈞院已於第一審判決中明白表示「性質上籌設許可之處
分應解為裁量處分，應無疑問。」最高行政法院亦肯認被告對原告申請籌設加油站之許可處分具有裁量權，故被告核發加油站籌建許可之處分性質上為裁量行政而非羈束處分，實無疑義，原告之主張顯無理由。
㈢查加油站設置管理規則，並無明文於何種情況下，主管行政
機關「應」核准申請；再者，縱加油站設置管理規則就申請籌設加油站之相關事項有所規範，並不能因此認為行政機關即不需考量其他相關法令或公益目的而為處分。事實上，加油站之籌設過程中，至少需受3種法規範之管制，即「土地之公法上管制」（主要是都市計畫法）、「加油站設置本身的規範」（即「加油站設置管理規則」）、「土地取得之私法權源」（即土地使用權），遑論交通法規、環保法規之要求，故本件性質上當非羈束處分，原告所認似有誤會。
二、被告之否准乃完全合法：㈠按「公益原則」屬行政法上一般法律原則，行政裁量上尤須
考量「公益原則」，本件如准原告籌建，嗣後無法取得土地使用權利時，即使是原告並不受信賴利益保護，但其投資化為烏有，對整個社會而言，即屬浪費而違反公益；退萬步言，若承認原告受有信賴利益保護，則籌設順利，由原告獲利、籌設不順利則由全民買單予以補償，更與公益原則嚴重相悖。其次，行政法上有所謂「應予衡量原則」，強調要衡量「時間因素」，查因申請基地位於臺北市○○路○段都市計畫保護區內，業經被告公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時原告配得之地已不是被告原核准加油站「用地同意」之地號，另依「加油站設置管理規則」第17條第4項，申請人可預見將喪失原設站基地該3筆土地之土地所有權或土地使用權，被告得廢止原籌建核准。又即便原告可交換取得原基地相同區位土地，但屆時核准地號及鄰近之土地所有權人定將與原舉辦之社區公聽會參與人有所不符，相關申請用地許可程序仍須依「加油站設置管理規則」重新辦理。本件既然在將來因都市計畫變更作業後有種種不確定因素，被告自不可存而不論，從而所為否准處分，自屬適法允當。
㈡原告在訴願階段，即主張單單加油站申請已花費8百多萬元
，先不論原告是否得受信賴利益保護，然而一旦准許原告繼續籌建，其花費成本更是驚人，惟都市計畫變更土地取得既有困難，則龐大損害勢必無法避免；則被告縱使准許原告籌建非但無法達到其目的，反而對其權益有重大損害，若被告率予准許，反而違反比例原則。
三、被告裁量時並非以未來不確定之事實為衡量，故被告駁回原告之籌建許可申請係屬合法：
㈠最高行政法院發回之理由謂：「被上訴人．．．，以將來無
法實現之內容發給籌建許可並無實益存在，旨揭加油站申請案予以駁回。顯非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，難謂無構成裁量濫用之違法」，將原判決廢棄，發回鈞院審理。
㈡惟查，被告裁量時並非以未來不確定之事實為判斷：查被告
於處分時係考慮被告所屬之都市發展局已完成「修訂臺北市○○路○段附近地區計劃案」，且該案業已函請都市計畫委員會進行審議，即將就該地區公告禁建，則原告加油站之籌設與未來都市計畫內容不符既可預見，自不予核發籌建許可。且就現況言，內政部都市計畫委員會業已於95年11月14日第646次委員會議審議修正通過「變更臺北市○○區○○路
5段附近地區主要計畫案」，並指示被告先行辦理區段徵收，之後再檢具變更主要計畫書及圖報呈交內政部核定後實施，故被告所屬之地政處現已就包括系爭土地在內之都市計畫區區徵收準備作業及環境影響評估、公共工程規劃設計等作業，一旦完成準備程序即將辦理區段徵收，並以公平方式辦理配地，由此更可證被告於處分時確實是以將來確定發生之事實為衡酌。
㈢最高行政法院曾有見解表示：市政府就加油站設置核准與否
考量都市計畫通盤檢討作業，為法定行政裁量權之行使，係屬合法：
⒈按「被告是時已以編制年度預算擬辦理該地區之都市計劃通
盤檢討作業，為避免造成現況加油站開發使用與未來計畫內容不符，乃依首揭台灣省都市計畫保護區、農業區設置加油站、加氣站土地使用審查要點第5點第4款．．．之規定，函復原告暫不予核准，乃屬被告法定行政裁量權之行使，業據被告論明，原告主張應依原都市計畫公告內容審核云云，亦不足取。」最高行政法院91年度判字第167號判決可資參照，可見得就加油站設置准核與否所考量之「都市計畫通盤檢討作業」，非屬「未來不確定」之事實。
⒉查本案與前述判決之情形相同，被告均於處分時考慮擬辦理
之都市計劃通盤檢討作業，而已預見未來都市計畫通過後將辦理區段徵收，以公平抽籤方式辦理配地，屆時原告依法配得之土地應非原土地，自無法以其原取得之土地使用同意書申請籌建許可，則加油站開發使用與未來都市計畫內容不符乃屬確定，被告據此不核准原告加油站之設置申請，顯係以將來可確定（土地權歸屬與目前不符）之事實狀態為裁量，最高行政法院誤以為係「不確定」，似有誤會。
四、鈞院審酌被告處分違法與否應考量判決時之事實及法律狀態為判斷基準：
㈠按「事實變更，行政法院常採較為務實之態度，以判決時之
狀態為基準。」學者 吳庚 曾有指摘。故判斷行政機關之處分違法與否，應考量處分後事實及法律狀態有所變更，而以判決時之事實狀態為判斷基準。
㈡查內政部都市計畫委員會業已通過「變更臺北市○○區○○
路5段附近地區主要計畫案」，且被告所屬之地政處現已進行區段徵收準備作業及環境影響評估、公共工程規劃設計等作業，已如前所述，被告辦理區段徵收後，以公平抽籤方式辦理配地，屆時原告依法配得者並非原土地，無法以其原取得之土地使用同意書申請籌建許可，故要求被告核准其申請，顯無實益。依上開學說見解，法院裁量時應審酌判決時之事實及法律狀態，考量區段徵收後，原告加油站之開發使用與都市計畫內容不符，鈞院即應駁回原告之請求。
㈢原告援引中央法規標準法第18條規定之從新從輕原則，認為
本件之行政程序應以原告提出申請之初為始，故被告本應依禁建公告發布前之法規命令及事實狀態加以審酌本案是否應予許可云云。
⒈按「人民申請建造執照已由建築主管機關依法核發後，再行
申請變更設計者，因其已核發建造執照，其申請建造執照之程序已終結，應認其申請變更設計為另一新的處理程序，自應適用申請變更設計當時之法規辦理，與原申請建造執照時之法規無涉。．．．則原告申請變更設計時75年9月30日，建築技術規則建築設計施工編第9章已經公布，被告機關因認原告申請變更設計，應依申請當時之法規辦理，而否准原告所請依原領建造申請時（73年6月8日）之法規辦理，揆諸首揭法條定（按：即中央法規標準法第18條），即無不合。」前行政法院77年度判字第1846號判決可資參照。⒉依加油設置管理規則，加油站之設置分為申請用地許可、籌
建許可、建築許可及營運許可等階段，應分別由主管機關裁量後為許可與否之行政處分，被告所屬之工務局建築管理處於92年6月13日核發原告加油站用地許可，原告嗣後於同年
9月29日向被告所屬之產業發展局（當時稱建設局），申請加油站籌建許可，前後本屬不同之行政程序，被告於收受原告籌建許可之申請時，自應以受理時點之法規及事實現狀為裁量基準，原告強將前揭數申請階段合併觀察，而認為「行政程序應以原告提出申請之初開始」等語，顯係對法律適用之誤解。再者，原告一方面主張原處分駁回原告加油站許可籌建申請為撤銷訴訟，其合法性應以作成時為判斷時點（即93年4月15日），嗣後又主張原告於89年5月5日提出申請之初即為本件行政程序之開始，故被告應依禁建公告發布前之法規命令及事實狀態加以審酌本案應否許可，豈非自相矛盾，顯不可採。
五、原告已知都市計畫變更後將無法配得原土地，亦不確定抽籤配地後能否順利與其他所有權人進行買賣或交換，卻仍堅持繼續辦理籌建許可申請，嗣後實不得主張都市計畫變更為不確定發生之法律及事實狀態：
㈠原告主張原處分作成時系爭都市計畫變更法定程序尚未完成
，如何期待其預知都市計畫之變更云云。惟查，朝隆公司於89年5月5日提出加油站用地許可申請後，被告曾於90年7月26日針對用地周邊居民舉行社區參與公聽會，會中臺北市議員 李慶元 即提出「應先進行都市計畫變更」之主張，又被告於92年9月10日邀集朝隆公司人員，以行政指導之方式建議暫緩籌設申請案，則原告自朝隆公司取得系爭土地之用地許可，自應熟知都市計畫變更作業正持續規劃進行中，以及辦理區段徵收後將無法配得原本土地之情事，實不得主張都市計畫變更為未來不確定發生之法規及事實狀態而其無從知悉。惟原告仍執意在受讓用地許可後，於92年10月8日提出籌建許可申請案，應已預見無法獲得核發籌建許可之結果，原告顯然無訴訟上權利保護之必要，更不得主張行政程序法中之有利不利一律注意原則。
㈡再者，經營者申請籌建加油站，取得私法上之土地使用權乃
基本條件，原告於都市計畫變更後能否取得原本土地，辦理徵收及抽籤配地後能否順利與其他土地所有權人進行買賣或交換，皆存有不確定因素而難以預測，原告豈可持不確定之事實狀態提出籌建申請？被告自不能予以核准。又原告單方面主張被告不得以未來不確定之事實駁回其申請，卻無法確認本身據以申請之事實狀態是否明確並符合法規，豈非自相矛盾。
㈢綜上，被告於辦理都市計畫變更過程中，即一再與朝隆公司
及原告溝通，並曾明確請原告評估投資風險後，再決定是否繼續申請籌建許可。另依加油站設置管理規則第17條第4項之規定，原告亦應預見喪失系爭土地之所有權或使用權後，被告將駁回籌建申請或廢止籌建許可。原告既已明確知悉都市計畫變更後無法配得原有土地，且無法確定可透過買賣、交換等方式取得原土地使用權，本應自行撤回籌建申請，俟辦理徵收及抽籤配地確定後再提出申請，避免因持續投資而導致損失擴大。詎原告捨此而不為，堅持繼續申請籌建許可，自應自行負擔申請遭到駁回之結果，而不得訴諸從新從優、有利不利一律注意等原則。故本案原告陳稱其無從預知都市計畫之變更，顯係推諉之詞，不足採信。
六、本案即使原告順利取得籌建許可，未來仍將因配得土地不同致該許可遭到廢止，不但毫無實益可言，並將因都市計畫變更而產生嚴重損害，由整體社會負擔鉅額賠償，已嚴重侵害保障多數利益之公益原則，應依法駁回其籌建申請：
㈠本案原告主張：本案前審審理期間系爭土地禁建期滿，依法
本應回復至未禁建前之狀態，前審法院卻以尚未通過之都市計劃、假設性空泛之「公益」理由駁回其訴，有違依法審判等原則；另被告全盤否准原告之籌建申請，而未選擇以損害較小之附附款方式為之，亦已違反比例原則云云。
㈡惟查，原告之籌建申請縱於禁建期滿後仍因都市計畫變更而
存有大量不確定因素，即使被告核發籌建許可，原告仍無法依原計畫興建加油站：
⒈按系爭土地位在都市計畫保護區內，雖已禁建期滿，但內政
部都市計畫委員會業已於95年11月14日審議修正通過「變更臺北市○○區○○路五段附近地區主要計畫案」已如前述，一旦完成準備程序即將辦理區段徵收，並以公平方式辦理配地，屆時原告新配得之土地，不論地段、地號、面積與形狀都將與原本土地大相逕庭，原告仍須重新檢附土地使用同意書提出申請，故被告縱核准原告申請之籌建許可，對原告亦無實益可言。
⒉另外，加油站在性質上屬於公用事業設施，系爭土地既已納
入都市計畫保護區內，依臺北市土地使用分區管制規則第75條規定，保護區內之公用事業設施屬於附條件允許使用。而被告依據前揭管制規則制定之臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，第2條針對保護區內允許設置加油站之核准條件，共設有15款詳細規定，其中第15款即要求「應辦理社區參與」，因此朝隆公司在89年間申請核發用地許可時，被告即於90年7月26日就本案舉行社區參與公聽會，並依臺北市社區參與實施辦法第6、7條規定，邀請加油站基地周界外圍半徑100公尺範圍內之居民及土地、建築所有權人參加。然而，原告主張於都市計畫變更後，仍可透過買賣、交換取得原經核准同意之土地使用權，但屆時新配得土地周邊之居民及土地、建築所有權人，必與90年7月間社區公聽會之參與民眾不同。換言之，於都市計畫變更並核定公佈後，原告須重新依據設置規則提出申請，並由被告另行辦理社區參與公聽會，方符合臺北市土地使用分區管制規則及核准標準之附加條件，原告根本不可能以現有之申請案繼續籌建。⒊被告所屬之地政處現已就包含系爭土地在內之都市計畫區區徵收作業，目前進度已至「工程規劃設計施工」階
段，一旦工程規劃設計施工完成，地政處陸續將進○○○區段徵收後地價、抵價地分配等作業，因此區段徵收之進行已屬將來確定之事實。
⒋綜上，原告即使以現有地號土地取得籌建許可，於被告辦理
土地區段徵收並以公平方式辦理配地後，該籌建許可仍將因配得土地不同、社區參與程序不備而遭到廢止。且依被告所屬地政處進行地質調查及環境影響評估結果，原告原本欲興建加油站之區域有地質不穩固及地貌不平整之情形，於都市計劃過程中，必須全區填土、重整地貌，屆時被告仍須拆除原告之加油站，因此原告根本不可能以現有之申請案籌設加油站。原告以將來無法繼續保有現況權利之標的提出籌建申請，顯然欠缺經濟上、程序上之實益，系爭駁回處分自屬適法允當。
㈢復查，本案原告於籌建申請遭駁回後，乃向經濟部提起訴願
，並請求被告賠償其申請加油站之相關費用共8,256,000元。對此，若被告仍核准原告之籌建申請，原告卻因都市計畫變更、辦理區段徵收，導致無法取得配得土地之所有權或使用權，原告上開投資將全數化為烏有，甚至可能提起國家賠償訴訟，由整體社會負擔鉅額賠償；反面而言，即使承認原告未配得原土地後，可受到合法信賴利益之保護並依行政程序法領取合理補償，則仍是由國庫負擔該筆龐大補償金。故不論原告是否受到信賴利益保護，只要獲得核發籌建許可，導致其持續投入資金興建加油站，於都市計畫變更後即有可能產生損害，最終仍須由全民買單承擔，已嚴重牴觸行政法之核心精神──公益原則。原告片面主張只要禁建期滿即應回復禁建前狀態，並應核准其籌設申請案，顯然無視於保障社會整體利益之公益原則。被告為避免損害持續擴大，依法駁回原告之籌建申請，係基於具體、明確而有強烈保障必要之社會公共利益，原告之指摘並無理由。
㈣末查，原告另指摘被告未選擇損害較小之附附款方式作成處
分，有違反比例原則之嫌。惟原告既已投入鉅額資金籌設加油站，而都市計畫又核定公告在即，被告即使採用附附款方式作成核准處分，仍無法阻止其喪失土地所有權或使用權之情形發生，並將對原告之財產權益構成重大損害，反而有牴觸比例原則之疑慮。因此，被告正是基於行政程序有利不利一律注意原則，避免原告之財產私益因核准籌建而持續擴大，乃依法駁回其籌建申請，行使行政裁量權並無濫用、瑕疵可言，且已同時兼顧整體公共利益及私人財產法益，無違反比例原則、必要性原則之嫌。原告空泛主張被告應以附款作成處分，實無理由。
理由
一、按「申請設置經營加油站者，應檢具申請書等相關文件向直轄市、縣（市）政府主管機關申請籌建之核准。申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。直轄市、縣（市）政府主管機關對前揭申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。」加油站設置管理條例第16條第1、2、3項定有明文。次按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」行政訴訟法第4條第2項亦定有明文，參諸行政程序法第5條所定「行政行為之內容應明確」之意旨，行政機關裁量權之行使，如未依現存確定之事實，反以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用裁量之違法。又撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故其判斷基礎時點，原則上係原處分作成時；而課以義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。
二、查案外人朝隆公司前就位於都市計畫保護區內之系爭土地，於89年5月5日向臺北市政府工務局建管處申請核發加油站用地許可，經被告以92年6月13日府工建字第09214836900號函復略以，原則同意朝隆公司申請設置加油站之用地許可，並於說明第3項指出；有關加油站申設之「籌建許可」、「建築許可」、「營運許可」階段，仍應依經濟部「加油站設置管理條例」及相關法令辦理等語。嗣朝隆公司將該用地許可移轉予原告。原告旋於92年9月29日檢附臺北市政府工務局核發之用地同意及相關資料向該府建設局申請「福德加油站」之設置許可（籌建之核准），其時適逢被告依據都市計畫法相關規定檢討該地區土地利用，並報奉行政院核准，以92年12月11日府都一字第09226125000號公告該市「為修訂臺北市○○路○段附近地區都市計畫辦理禁建案」，公告事項第3項中明定禁建範圍及面積為臺北市○○區○○路5段附近地區，約8.3公頃土地。被告以原處分函復原告「貴公司申請旨揭加油站籌建許可案，因申請基地位於本市○○路○段都市計畫保護區內，業經本府公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時貴公司配得之地已不是本府原核准加油站『用地同意』之地號，另因本府目前尚無申請籌設中之加油站遇都市計畫變更獲得『原位置保留』之特例，以將來無法實現之內容為標的發給籌建許可並無實益存在，旨揭加油站申請案予以駁回」等語，駁回原告申請籌設加油站許可申請案等情，為兩造所不爭，復有被告92年6月13日府工建字第09214836900號函、被告92年12月11日府都一字第09226125000號公告、原處分等附卷可按，為可確認之事實。
三、原告起訴主張其已繼受被告對朝隆公司之設站用地同意（許可），而得向被告申請核准福德加油站之籌建；又關於加油站籌建核准事項，係屬羈束行政領域，原告申請籌建若符合上開加油站設置管理規則之相關規定，被告即「應」予以核准；縱令被告關於加油站籌建核准具有裁量權，惟其否准之裁量處分乃以未來不確定之事實為基礎，且全然否准，亦有違比例原則，構成裁量濫用等語。
四、原告主張加油站設置管理規則乃中央主管機關經濟部依據石油管理法第17條第3項之授權所訂定，就加油站之設置條件及申請程序等，規範申請人之應遵守事項。為維護公共安全及交通秩序，該規則已就設置加油站之相關事項為詳盡、嚴格之規範；為保障申請人財產權等權益，解釋上應認其規範事項屬於「羈束行政」領域，亦即凡申請人申請籌建之核准符合該規則之規定者，主管機關即「應」核准之，並無裁量餘地云云。經查，所謂「羈束處分」係指凡有法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為；反之，特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種行政處分稱為裁量處分。依加油站設置管理規則第16條規定，申請設置經營加油站者，除應檢具申請書、土地所有權狀．．．等必備文件外，主管機關對申請案件，尚得邀集相關權責單位現場查勘，並非申請人備妥文件，主管行政機關即「應」核准申請；再者，縱加油站設置管理規則就申請籌設加油站之相關事項有所規範，亦難據此認定行政機關即不需考量其他相關法令或公益目的而為處分。事實上，加油站之籌設過程中，至少需受3種法規範之管制，即「土地之公法上管制」（主要是都市計畫法）、「加油站設置本身的規範」（即「加油站設置管理規則」）、「土地取得之私法權源」（即土地使用權），及交通法規、環保法規等要求，故性質上籌籌設許可之處分應解為裁量處分，應無疑問，合先敘明。
五、次查本件經本院前審裁判後，依最高行政法院發回意旨略以：被告原處分以原告申請籌設許可之基地位於臺北市○○路○段都市計畫保護區內，業經被告公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依法完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，原告勢難取得原核准加油站之同一用地，被告慮及如准原告籌建，嗣無法取得土地使用權利時，其花費及投資損失繼續擴大，即屬浪費而違反公益，被告選擇防止原告損害擴大之方式，而為否准籌設許可之處分。惟按上揭被告公告自92年12月11日起禁建2年之期限已屆滿，復稽之被告前既已核准原告設置加油站之用地許可，於原處分時之事實及法律狀態應無用地不合之處，被告卻覆以：貴公司申請加油站籌建許可案，因申請基地位於本市○○路○段都市計畫保護區內，業經本府公告自92年12月11日起禁建2年，未來如依完成都市計畫變更即會辦理區段徵收，並以公平抽籤配地方式辦理，屆時貴公司配得之地已不是本府原核准加油站用地同意之地號，．．．以將來無法實現之內容發給籌建許可並無實益存在，旨揭加油站申請案予以駁回。」顯非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，難謂無構成裁量濫用之違法等語，故本院自應受最高行政法院上開法律見解拘束，被告所為原處分以未來不確定之事實衡量，即屬有構成裁量濫用之違法，應予撤銷。
六、至本件原告請求課予義務訴訟即申請加油站籌建部分，得否准許，應以本院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。經查被告對原告申請籌設加油站之許可處分固具有裁量權，惟被告原已以92年6月13日府工建字第09214836900號函同意原告之前手朝隆公司申請設置加油站之用地許可，原告亦陳明為此已花費大量人力、物力及資力，則被告前發函同意朝隆公司為上揭加油站之用地許可處分時，應已評估該用地得否許可之情形，況該用地許可之處分，截至目前為止，並未經被告為廢止之處分，此分據兩造敘明在卷，則該用地許可處分，乃為現今有效且存續之處分甚明。原告本於該用地許可尚屬存續且有效之處分前提下，就系爭加油站依序申請籌建許可，即無不合。被告對於原告申請上揭加油站籌建許可部分，應以現存之事實及法律狀態是否符合法律規定予以辦理之，以維原告之信賴及誠信原則。被告雖謂本件被告所屬之地政處現已就包含系爭土地在內之都市計畫區區徵收作業，目前進度已至「工程規劃設計施工」階段，一旦工程規劃設計施工完成，地政處陸續將進行評定區段徵收後地價、抵價地分配等作業，因此區段徵收之進行已屬將來確定之事實云云，然依被告此項陳述可知，本件被告就系爭土地尚未進行區段徵收程序，則迨該區段徵收進行時，究竟是否尚有變數或須多久時間始完成，顯係繫於將來始發生之情事，尚屬目前不可確定之事項。尤以，本件被告自原處分（93年4月15日）時，迭至本院審理之97年間，業已長達4年有餘，尚未完成系爭土地之區段徵收程序，顯見該程序之進行時間甚為冗長，則在系爭土地區段徵收程序完成前，原告是否有可能依序完成「籌建許可」、「建築許可」、「營運許可」等階段，於被告就本件是否核准該「籌建許可」處分時，亦非無考量之餘地，以維原告權益。被告原處分未就原告目前申請現況及現存確定事實予以綜合考量原告本件申請是否適法，遽認以將來無法實現之內容為標的發給籌建許可並無實益存在云云，否准原告本件請求，乃有以未來不確定之事實為衡量之違法。況原告亦陳明縱嗣依法完成都市計畫變更辦理區段徵收時，經以公平抽籤配地方式辦理，原告並非不可能以私人交換用地之方式，取得原告原經核准加油站之用地等語，則此項因素，被告於准否原告申請本件「籌建許可」處分時，仍得予以考量；又行政機關對於行政處分有裁量權時，是否另為附款，亦有裁量餘地，本件原告陳明其於條件成就後（即都市計劃完成，並仍取得上開土地之使用權或所有權時），非不可續為籌設許可之聲請等語，則依此情形下，被告得否核發適法附條件籌設許可之處分，亦非無斟酌之餘地。被告逕以上揭理由否准原告本件所請，即有裁量濫用之違法。惟本件原告申請「籌建許可」是否應予准許，仍須經由被告依法裁量是否適法、可能及應考量原告所稱有利因素，就原告有利、不利部分均應予以斟酌，此尚待被告予以查明辦理。因此，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款之規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成處分，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，至兩造其餘之主張、陳述，核與本件判決結果無涉，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如
主文。中華民國97年8月21日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官李玉卿法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年8月21日
書記官楊子鋒