裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第533號判決
裁判日期：民國93年10月13日
裁判案由：申請閱覽卷宗
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第五三三號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告高雄市三民區十全國民小學代表人乙○○校長訴訟代理人 顏永進
丁○○右當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服高雄市政府中華民國九十三年四月十五日高市府法一字第０九三００二一五三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）八十五年九月十八日經推薦至被告附設幼稚園擔任代理教師，被告乃先以代課教師予以試用。惟於同年十月二日被告請原告辦理公假登記並核派前往高雄市龍華國小參加幼稚班親職講座，詎原告卻缺席未至，經被告查證屬實，乃自八十五年十月八日起予以解聘。嗣原告於九十二年九月十七日向被告申請閱覽其在職期間（八十五年九月十八日至同年十月七日）各處室考核紀錄表，經被告於九十二年十月十五日以高市十全字第０九二０００一六一九號函復略以：「說明：二、．．台端八十五年九月十八日至十月七日擔任本校代課教師係屬『按日支薪』之臨時性、短期性代課教師，非正式編制內教師，按例並無平時考核紀錄表之設置，故無以提供。
三、．．有關台端八十五年九月十八日至十月七日擔任本校短期代課教師期間之考核情形，本校已於八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號解僱說明函中詳細說明在案，檢附該函影本一份，請酌參。」等語，予以否准。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予原告閱覽並提供考核紀錄表之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴及補充略謂：
（一）本件原告於九十二年九月十七日向被告申請閱覽在職期間各處室考核紀錄表，被告於九十二年十月十五日以高市十全字第０九二０００一六一九號函說明二略以：「查『公立學校教職員成績考核辦法』及『高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點』其適用對象均為編制內教師，復查台端擔任本校代課教師係屬『按日支薪』之臨時性短期性代課教師非正式編制內教師，按例並無平時考核紀錄表之設置，故無以提供。」云云乙節，均非屬實，與法有違。本件原告申請閱覽考核紀錄係依據被告提供予高雄市政府教育局載明於八十八年度訴字第一六三八號答辯狀壹、七項內略謂：「另據幼稚班主任表示及查閱核校巡堂教學紀錄，原告對教學方法，班級經營等專業經營毫無所長，顯缺乏應有師資水準。」，非被告所謂「按例並無平時考核紀錄表之設置，故無以提供」係屬卸責之詞，不足採信。依高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點第七點第五項規定：「教師之教學是否認真負責，教學效果之良窳、教務單位應依據下列資料，隨時查考，情形重大時須簽報校長並通知人事單位登記。１、查堂紀錄。２、教室日誌等有關資料。３、學生及家長之側面反應。４、其他。」及依高雄市立各級學校教師及職員出勤差假管理辦法第七條規定：「教師之授課及查堂規定如左：一、教師應按課程表時間授課‧‧‧。二、教師授課時由教務處負責查堂‧‧‧。教師日課表及調課情形由教務處抄送人事單位備查，並將教師遲到‧‧‧等情形隨時用書面通知人事單位辦理。」依上述規定被告教務單位查堂教師上課並無分所謂編制內及代理（課）教師之分，而將教師上課情形具實紀錄，據此才有被告於八十八年提供予高雄市政府教育局之巡堂教學紀錄，而非被告謂無平時考核紀錄表，其已違反上述法令規定，應屬違法。另被告不承認有紀錄表，即高雄市政府教育局偽造公文書，應予調查公文書之真偽，所謂 梁立人 主任表示及巡堂教學紀錄從何而來？此表應屬被告提供，為不爭之事實。
（二）本件原告訴願理由略以：「‧‧‧有原處分機關提供上述考核資料予高雄市政府教育局並載於八十八年度訴字第一六三八號答辯狀壹、七項內，非原處分機關謂無平時考核紀錄表之設置。再者應調查幼稚班主任之表示是否屬實‧‧‧。」云云乙節。訴願機關均未依原告申請調查證據，亦未依訴願法第六十七條第一項規定依職權調查該答辯狀之內容。此為本件之爭點，即採之對原告不利之決定，違反同條第三項之規定。另訴願機關亦違反同法第七十三條規定：公務員或機關掌管之文書或其他物件受理訴願機關得調取之。訴願機關並未依法調取該答辯狀，亦未究為何不予調查證據及調取公文書（即答辦書）並於決定書理由內具體指明不予調查證據及調取公文書之理由，即與訴願法第六十三條、第六十五條、第六十七條、第七十三條、第七十五條、第七十六條之規定有違。
（三）本件訴願理由四略以「‧‧‧查該教學紀錄乃學校每週針對校內之環境設備、學生、教師等狀況為之整體紀錄，非屬教師個人之平時考核資料。是訴願人誤認該教學紀錄為考核資料，顯對事實之誤解。‧‧‧查該教學紀錄非屬訴願人原申請之範圍，‧‧‧另有關言詞辯論及調查證據之請求部分，因原處分機關自始未作成考核紀錄表，故此部分之請求亦核無必要。」云云乙節，與事實不符，與法有違，查首揭考核要點第七點第五項規定教務單位應依下列資料隨時查考即查堂紀錄、教室日誌等有關資料，均載有規定，非訴願機關所謂教學紀錄非考核資料，即屬玩法弄權官官相護，並舉與本案無涉八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函，更難謂適法。亦違反行政院訂定之訴願審議規則規定。本件訴願機關又拒絕原告申請陳述意見、言詞辯論、調查證據，又未依原告指摘系爭答辯狀調取公文書依職權調查證據，率爾作出訴願決定，實令人深感遺憾，如此審議不公，完全違反訴願法之規定，並剝奪人民依憲法第十六條規定有訴願之權有違。另亦違反改制前行政法院三十年判字第四十八號及三十一年判字第十二號判例。
（四）本件被告幼稚班代理教師係屬懸缺教師，代理期限是至學年度結束止，為高雄市國民中、小學代理（課）教師甄試聘派用實施要點（下稱「代理（課）教師甄試聘派用實施要點）第九點第三項規定甚明，非被告所謂屬三個月以下短期代課按日支薪。再依同實施要點第十一點規定：考核（一）代理教師在職期間由校長及主任負責輔導考核，若其有不稱職或教學不力並經本局派員查明屬實者，予以免職。據此被告依法應提供原告之考核資料。即非被告於其答辯狀理由（二）略以：「教師請公假、娩假、婚假、補假、病假五日以上、公傷假‧‧‧茲以短期代課教師屬『按日支薪』之短期性、臨時性質‧‧‧並無平時考核紀錄表‧‧‧自無法提供‧‧‧。」云云，其所述並非屬實，均不足採信。又被告八十七年八月十八日高市十全人字第０六七七號函說明二、略以：「‧‧‧僱用期間依規定輔導考核，俟考核合格後始報局核派代理教師。」、說明三略以：「‧‧‧經考核確實不適任本校幼稚班代理教師，即於八十五年十月八日予以解僱。」，依據該函說明足證被告確有依規定考核並有考核紀錄表。被告亦違反該第十一點規定經教育局派員查明屬實者予以免職，而非被告逕自予以解僱。又被告八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函說明三、略以：「‧‧‧先以代課教師僱用，觀察一段時間考核合格後始報局核派代理教師。」乙節。證實原告在校確實有被告考核紀錄表，並為被告所自認。說明四略以：「‧‧‧經公假登記‧‧‧經查屬實以曠職登記‧‧‧予以解僱。」乙節，被告是依據何法令原告可以請公假，又依何法令被登記曠職，參加親職講座僅有二小時，是否有請公假法令或是僅填外出登記簿即可。又原告未去係因小孩生病，被告又不准予請假，提出小孩生病診斷證明書，拒絕原告申訴之機會，即草率解僱，難認合法。
（五）被告於準備程序中辯稱：「被告前開八十五年十月二十四日函文說明四即是說明原告的考核情形。」乙節，自認此為原告之考核無誤，惟如無書面之考核，又如何呈報教育局核派代理教師，顯屬自相矛盾。足證被告所述無考核紀錄顯不足採信。被告又稱：「‧‧‧至於長期代理教師則必須報請教育局核備後，始可任用。」乙節。被告引用高雄市政府教育局八十五年十二月十日高市教三字第三七四九五號函第二段，即規定長期代理教師須報請教育局核備後（具有合格教師）始得任用。其中並無被告所謂試用一段期間考核之規定，被告恣意濫權，即屬違法。至被告又辯稱：「‧‧‧即面告不得帶小孩到校以免影響上課。」乙節。悉與事實不符，與法有違。本件原告小孩確實是被告幼稚班學生，其是遞補一位繳費但未上課之學生，此收據原有幼生姓名已用修正液修正，調查收費存根正本即可查出修正後已寫上原告小孩名字，並等原告領薪水，再繳學費及材料、點心費另有學費收據被告未提供原告，請被告提出學費收據正本，即可證明原告所述屬實。
（六）綜上所陳，本件系爭考核紀錄，被告確實有依「代理（課）教師甄試聘派用實施要點」之規定考核，並為被告於公文書及庭訊筆錄所自認，均依要點規定考核，據此，被告應依法提供原告閱覽考核紀錄資料，以維原告合法權益。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）依據高雄市政府教育局八十五年十二月十日高市教三字第三七四九五號函以，本市公立幼稚園教師學期中出缺，各校得視出缺時間之長短，自行遴用代課或代理教師。其中長期代理教師之遴選，以具有合格幼稚園教師資格者為限，並於報局核准後始得任用。查被告附設幼稚班之教師職缺，係學期開始後始奉准增加之職缺。茲因原告並非高雄市政府教育局儲備候用代理教師，經推薦於八十五年九月十八日至被告學校報到時，因被告不了解原告是否適任幼稚班教學工作且考量學生受教權益，故約定不得帶小孩到校，並先以短期「代課教師」遴聘試用，依高雄市國民中、小學代理（課）教師甄試聘派用實施要點八之（一）規定，其遴聘係校長權責。
（二）次查「公立學校教職員成績考核辦法」第一條規定：公立學校教師及職員之成績考核，除法令別有規定外，依本辦法辦理。及「高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點」第二點：各級學校教職員之考核：．．依本要點之規定加強實施。上述其適用對象均為編制內教師及職員才有平時考核紀錄表之設置。復查國民小學短期代課教師之遴聘係用於教師臨時出缺未遴補人員之前或教師請公假、娩假、婚假、補假、病假五日以上、公傷假．．．等情形，是類情形在學校中一天多有數人，甚至遇有選務工作補假時則一個月內有數十人，其遴聘情形非常頻繁。茲以短期代課教師屬「按日支薪」之短期性、臨時性質，故實務上對是類非編制內短期代課教師並無平時考核紀錄表之設置，既依例無此平時考核紀錄表設置，則自始無此檔案之存在，自無法提供原告閱覽，惟原告如欲瞭解其擔任本校短期代課教師之考核情形，被告已於八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號解僱說明函中詳細說明在案。
（三）又按「公立學校教職員成績考核辦法」第三條規定，各公立學校教職員之成績考核或另予成績考核乃以各校合格教師任職至學年度終了屆滿一學年者，或不滿一學年而已達六個月者，為考核之對象。是各公立學校為辦理前揭考核，每年辦理二次平時考核(考核期間分別為每年二月一日起至同年七月三十一日止及八月一日起至隔年一月三十一日止)，以作為辦理成績考核或另予成績考核之參考依據，至非正式教師或未任職滿六個月之教師，因無應予成績考核或另予成績，自無考核紀錄表之資枓。查原告至本校擔任代課教師之期間僅二十日(八十五年九月十八日起至十月七日止)，屬非正式編制之人員，依前揭規定，並無考核紀錄表之資料。
（四）原告不服被告八十五年十月八日予以解僱，曾提起訴願、再訴願及行政訴訟，案經高雄市政府八十七年九月八日高市府訴二字第三０八五四號訴願決定書予以訴願駁回、教育部八十八年二月十一日台（八八）訴字第八七一二八六四六號再訴願決定書予以再訴願駁回及行政法院八十九年三月十日八十九年度裁字第三四三號裁定原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。上述訴願、再訴願及行政訴訟，均先後以因聘僱契約並非行政處分，原告如認有爭執，只能循民事訴訟程序請求救濟而被以程序上駁回原告之請求。嗣原告於九十年二月間復以解聘違法，請求准予復職，並予損害賠償云云，提起訴願、再訴願及行政訴訟，案經高雄市政府九十年六月二十九日高市府訴三字第二五四八三號決以「訴願不受理」及貴院以九十年度訴字第一六六一號裁定駁回、最高行政法院以九十一年度裁字第一三八二號裁定略以：受聘人員對於原處分機關之聘請有所爭執，存屬私法上契約，當事人就聘用關係之終止，只能循民事訴訟程序謀求解決，不得依行政爭訟請求救濟為由，駁回抗告確定在案。
理由
甲、程序部分：按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第二條所明文。次按公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立學校對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約（最高行政法院九十一年度裁字第一四三六號裁定、九十二年度判字第二二八二號判決、九十二年度裁字第一五四九號裁定參照），至於改制前行政法院四十六年裁字第二七號及六十二年裁字第二三三號等二則判例，雖認公立學校聘請教員，係屬私法上契約關係，惟前開二則判例業經最高行政法院九十一年十、十一、十二月份庭長法官聯席會議決議不再援用。是關於當事人之爭執倘係關於公立學校與教師間聘約之爭議，該爭執之性質上自屬公法上之爭議，當事人循序提起救濟，行政法院自有審判權。查本件爭議係被告否准提供原告在職期間之考核紀錄表以供原告閱覽，而被告既為公立學校，原告為被告之短期聘任之代課教師，觀諸前開說明，該爭議自亦屬公法上之爭議，本院自有審判之權限，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。」「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」分別為行政程序法第四十四條第一項、第二項及第四十六條第一項前段所明定。是當事人或利害關係人因主張或維護其法律上之利益，固得向行政機關申請閱覽、複印有關卷宗資料，惟若行政機關自始未作成該卷宗資料，自無得提供予人民申請閱覽、抄寫或複印之餘地，合先敘明。
二、經查，原告係於八十五年九月十八日經推薦至被告附設幼稚園擔任代理教師，被告乃先以代課教師予以試用。惟於同年十月二日被告請原告辦理公假登記並核派前住高雄市龍華國小參加幼稚班親職講座，詎原告卻缺席未至，經被告查證屬實，乃自八十五年十月八日起予以解聘。嗣原告於九十二年九月十七日向被告申請閱覽其在職期間（八十五年九月十八日至同年十月七日）各處室考核紀錄表，經被告於九十二年十月十五日以高市十全字第０九二０００一六一九號函復略以：
「說明：二、．．台端八十五年九月十八日至十月七日擔任本校代課教師係屬『按日支薪』之臨時性、短期性代課教師，非正式編制內教師，按例並無平時考核紀錄表之設置，故無以提供。三、．．有關台端八十五年九月十八日至十月七日擔任本校短期代課教師期間之考核情形，本校已於八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號解僱說明函中詳細說明在案，檢附該函影本一份，請酌參。
」等語，予以否准等情，業據兩造 陳明 在卷，並有原告九十二年九月十七日申請書及被告九十二年十月十五日高市十全字第０九二０００一六一九號函附於原處分卷可稽， 洵湛 認定。
三、原告雖主張略謂：原告申請閱覽考核紀錄係依據被告提供予高雄市政府教育局載明於八十八年度訴字第一六三八號答辯狀壹、七項內略謂：「另據幼稚班主任表示及查閱核校巡堂教學紀錄，原告對教學方法，班級經營等專業經營毫無所長，顯缺乏應有師資水準。」，非被告所謂「按例並無平時考核紀錄表之設置，故無以提供」。復依「高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點」第七點第五項規定及「高雄市立各級學校教師及職員出勤差假管理辦法」第七條規定，被告教務單位查堂教師上課並無分所謂編制內及代理（課）教師之分，而應將教師上課情形具實紀錄，據此才有被告於八十八年提供予高雄市政府教育局之巡堂教學紀錄，而非被告謂無平時考核紀錄表，是被告未提供考核紀錄表予原告閱覽，於法有違；又依「代理（課）教師甄試聘派用實施要點」第十一點第一款之規定及被告八十七年八月十八日高市十全人字第０六七七號函說明二、三及被告八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函說明三之內容以觀，足證原告在校確實有被告考核紀錄表云云，惟查：
（一）按「儲備候用：一、錄取人員經公開分發後未聘派者皆列為候用，其後凡職務出缺在三個月以上者，由候用人員依成績高低順序聘派用。其未滿三個月者，由校長自行遴聘（派）適當人員代課。」為「代理（課）教師甄試聘派用實施要點」第八點第一款所規定。查原告並非高雄市政府教育局甄試儲備候用代理（課）教師，係屬被告校長依據前開要點第八點第一款後段規定所遴聘之短期性代課教師，是以，被告於聘用原告之作業上並未經報准高雄市政府教育局任用，此情業經被告陳明在卷，並有高雄市政府教育局八十五年十二月十日高市教三字第三七四九五號書函、高雄市政府教育局八十六年十一月八日高市教三字第三五三０七號函等影本附於本院卷可考，是原告僅係被告所聘用之短期性代課教師，應無疑義。次按「公立學校教師及職員之成績考核，除法令別有規定外，依本辦法辦理。」「各校合格教師及職員任職至學年度終了屆滿一學年者，應予成績考核，不滿一學年而已達六個月者，另予成績考核．．。」分別為行為時公立學校教職員成績考核辦法第一條及第三條所明定。又按「各級學校教職員之考核，除依照公立學校『教職員成績考核辦法』『教職員差假勤惰管理辦法』『十項革新指示』『在校七小時』等有關法令辦理外，依本要點之規定加強實施。」為高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點第二點所規定，足見其適用對象均為編制內之教師及職員，而原告係屬被告所聘用之短期性代課教師，並非編制內之教師及職員，自無上開辦法之適用，即無考核紀錄表之設置可言。又按「考核：（一）代理（課）教師在職期間，由校長及主任負責輔導考核，若其有不稱職或教學不力，並經本局派員查明屬實者，予以免職。（二）代理（課）教師年終考績之辦理，凡在同一學校任職滿一學年（亦即當年八月到職，至翌年七月仍在職者）可比照試用教師參加成績考核。」固為「代理（課）教師甄試聘派用實施要點」第十一點所明定，然查，原告至被告學校擔任幼稚班代課教師期間僅二十日（八十五年九月十八日起至十月七日止），任職未滿一學年，且非被告報准高雄市政府教育局正式任用之代理（課）教師，尚無得依上開實施要點第十一點第二款之規定比照試用教師參加成績考核。原告雖主張：依上開實施要點第十一點第一款之規定及被告八十七年八月十八日高市十全人字第０六七七號函說明二、三及被告八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函說明三之內容以觀，足證原告在校確實有被告考核紀錄表云云，惟查，上述輔導考核並未強制規範考核須拘泥一定之格式，而有關被告對於原告擔任短期代課教師在職期間之考核情形，業經被告於八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函說明四略謂：「查王女士於本（八十五）年十月二日下午經公假登記核派前往龍華國小參加親職講座，竟以小孩睡午覺叫不醒為理由，無故未出席，經查屬實以曠職登記，且查其平日亦有帶小孩至校上課情形，確實不適任本校幼稚班代理教師，即於本（八十五）年十月八日予以解僱。」等語敘述綦詳，此經被告陳明在卷，並有原處分函附之被告八十五年十月二十四日高市十全人字第０七七六號函影本附卷可按，是原告主張被告另有考核紀錄表，尚有誤解，不足為採。則被告既無原告之考核紀錄表，原告請求被告提供考核紀錄表予其閱覽，即屬給付不能，被告予以否准，並無不合。
（二）至原告訴稱：依據被告提供予高雄市政府教育局載明於八十八年度訴字第一六三八號答辯狀壹、七項內略謂：「另據幼稚班主任表示及查閱核校巡堂教學紀錄，原告對教學方法，班級經營等專業經營毫無所長，顯缺乏應有師資水準。」及依高雄市立各級學校教職員加強平時考核要點第七點第五項規定及高雄市立各級學校教師及職員出勤差假管理辦法第七條規定，足見被告教務單位查堂教師上課並無分所謂編制內及代理（課）教師之分，而將教師上課情形具實紀錄，非被告謂無平時考核紀錄表云云，然查，該巡堂教學紀錄，乃學校每週針對校內之環境設備、學生、教師等狀況所為之整體記錄，非屬教師個人之平時考核紀錄，此有高雄市政府教育局八十七年七月二十八日訴願答辯書及被告巡堂教學紀錄附於訴願卷可稽，是原告此之指訴，亦非可採。又該巡堂教學紀錄既非本件原告原申請閱覽之檔案資料範圍，被告亦未對此作成處分，故原告當可另案提出申請，由被告作成是否提供閱覽之處分，業經本件訴願決定書理由四末段併予指明。原告指稱：訴願機關未依原告指摘系爭答辯狀調取公文書依職權調查證據，率爾作出訴願決定，如此審議不公，完全違反訴願法之規定云云，亦有誤會，併予敘明。
四、綜上所述，原告前揭主張，均無足採，被告否准原告申請提供考核紀錄表予其閱覽，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准予原告閱覽並提供考核紀錄表之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月十三日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十月十三日
法院書記官涂瓔純