裁判字號：最高行政法院87年判字第1178號判決
裁判日期：民國87年06月18日
裁判案由：水污染防治法
行政法院判決八十七年度判字第一一七八號
再審原告經濟部工業局大發工業區管理中心代表人甲○○訴訟代理人 林憲同 律師再審被告高雄縣政府右當事人間因水污染防治法事件，再審原告對本院中華民國八十七年二月十二日八十七年度判字第一七二號判決，提起再審之訴，本院判決如左︰
主文再審之訴駁回。
事實緣再審原告為大○○○區○○道機構，經高雄縣環境保護局於民國八十五年十二月六日十二時四十五分派員至該工業區稽查，發現雨水下水道位於區內大連廠後方圍牆邊橋下涵洞注入公共溝渠前排放廢水，經採樣檢驗結果：懸浮固體一六二毫克＼公升、氫離子濃度指數三．一，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升、氫離子濃度指數六．○—九．○之限值，移由再審被告據以裁處新台幣（下同）六萬元罰鍰。再審原告不服循序提起行政訴訟，經本院八十七年度判字第一七二號判決駁回，再審原告對之提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告再審意旨略謂：一、原判決適用法律錯誤：㈠再審被告處罰再審原告之法律依據有二：一為水污染防治法第七條及第三十八條；二為下水道法第八條。原判決之本項法律適用有錯誤。詳言之，行政法院及再審被告係先適用下水道法第八條而將再審原告列為「下水道管理人」；再審被告又將上述之「下水道」擴張解釋兼括「雨水下水道」及「污水下水道」；再審被告將水污染防治法第七條之「污水下水道系統」（即本罪之處罰對象）擴張解釋成包括「雨水下水道系統」；依據上述之法律推演再審被告遂將工業區內「雨水下水道」為「污水下水道系統」，並將「管理人」（工業區管理中心）為廢水「排放人」，而將再審原告納入為處罰對象。㈡上述邏輯（法律適用）完全錯誤：①工業區內之雨水下水道僅作宣淹雨水之用；污水下水道則在收納工業廢水。工業區管理中心當然不會「製造」及「排放」污染廢水。水污染防治法第七條明文指定「排放廢水」於地面水體者，始為第三十八條之處罰對象；無排放行為即無本法之處罰可言。因此，依據行政處罰之「罰刑法定原則」，如要將「管理人」同「行為人」，必須修法納入管理人，始符法律要件（即應在本法條增列「下水道管理人」六字），否則，即擴張解釋水污染防治法第七條之違誤。②本法條僅明文列舉「污水下水道系統」或「建築污水」。以上二者，均以「污製造者」為其規範對象。如今再審被告竟又擴張解釋而包括「雨水下水道系統」（即本案污染之水體），不知再審被告何所依據而云然﹖③最不合理的是；本案已依據兩機關共同協定之「管制計劃」，依照分工原則而由再審原告會同再審被告現場追查找出真正污染人（廠商），再審被告竟然再持此污染事實而「併同告發處罰」再審原告（公權力機關），不知再審被告此項「共犯原理」之依據安在﹖抑且，退步言之，再審原告以「下水道管理」身分偕同再審被告查獲污染人（廠商），為何此時之「管理」仍然不能解免「共犯責任」﹖易言之，究竟本項「下水道管理人」之法律責任界限如何界定﹖如何阻卻﹖以上各項缺失（法條解釋不清）及法理缺陷（共犯責任之依據，界限及阻卻方法），混亂不清，造成「公權力處罰公權力」（右手打左手）之不合理現象，本案事例焉非法律及法制之缺失使然﹖㈢判決理由略稱：「．．．原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關且其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責之詞」云云。以上詮釋，更有可議，一則再審原告要求廠商「踐行防治工作」或再審原告「同意設廠」或「接受再審原告對廠商實施『行政上管理』等三者，均係再審原告行使公權力之行為；再審原告縱然執行不周而有廠商盗排造成污染，法律茍無明文規定再審原告也應構成行政科罰責任，再審原告並不因此即與廠商成立本罪之「共犯責任」。二則所謂「付費納管」及「處理廢水」，均係指污水下水道系統事項；本案再審原告並不負責處理污水。本案事實係「雨水」下水道系統遭第三人「盜排廢水」，二者係屬兩回事。原判決所指科罰事實，顯然全部錯誤。二、關於「重要證物漏未斟酌」部分：㈠按：再審原告係代表政府行使公權力之「工業區管理中心」，並非「下水道管理人」；再審原告係依上述法定職權而偕同再審被告「共同稽查」污水排放人之「公權力機關」（參見原審附之各該上級機關協調會議紀錄暨內政部及營建署釋示函）。並非本案系爭污染事實之「污水排放人」。本項事實，宜先確認。㈡可堪爭議的是：本案系爭污染事實之發見，係由再審原告依據上述法定職權之行使，由再審原告於八十五年十二月六日，偕同再審被告前來工業區實地勘查，查獲廠商排放污水，遂由再審被告另以該縣府八十五年度罰字第○○二三一二號簽報處罰該污水排放人（皇佑螺絲公司）。由上事實可知，再審原告既為本件污染事件之共同稽查人，為何竟要與污染廠商共負污染之處罰責任﹖關於本項事實及證據，再審原告曾於八十六年十二月五日以書狀檢附上開證物，呈送到案。原判決對於本項「處罰污染廠商」之事證，完全未予審酌，自有違誤而構成再審事由。㈢另查：再審被告係就「八十五年十二月六日」在工業區內同一雨水下水道之三處涵洞，進行稽查採證，據而簽報成為本案對於再審原告之三件罰鍰處分。換言之，本案系爭三件處罰之污染事實，卻是在同一條排水道○○○區○○○○道」之「三處涵洞」（不同地點）採證之結果。如此「同一水道、不同地點」之污染採證，究竟應該構成一件污染行為事實或應該構成三件污染行為事實﹖關於本項爭議之認定，原判決儘可依據再審被告採樣化驗之「污染水體」進行辨認：該採集之污水究竟是三種不同之污水體或屬同一種污染水體﹖如此進行確認之，本案究竟是否同一案件，即可辨知。如今，再審被告不加區別，逕以再審原告應成立三件污染事實而簽報成立本案之三件罰鍰處罰。如此審判及處罰，焉非構成「事實認定」及「法律適用」之雙重違誤﹖原判決對於上述事實認定及法律適用，均有違誤而構成再審之事由。爰提起再審，請判決將原判決即八十七年度判字第一七二號判決廢棄、及高雄縣政府臺灣省政府暨行政院環保署各如附表所示之處分及決定均予撤銷等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、按「事業污水下水道系統或建築污水處理設施，排放廢水於地面水體者，應服符合放流水標準。」「違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰，得命其停工或停業。」為水污染防治法第七條第一項暨第三十八條所明定，再審被告依法處罰並無不合。二、再審原告所提稽查雨水下水道發現不明廠商排放水未符合放流水標準因故告發該中心，．．．等語。依下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由開發機關或機構建設管理之」，故工業區管理單位應依法處理○○○區○○○道系統之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依理廠商設立須經工業區管理機構同意始得設廠，並接受其行政管理，再審原告前述該大排水溝、污水之公供水道貫穿工業區而過，仍屬該工業區內所管理專用下水道，豈能容許再審原告所述轉嫁責任；又環保稽查人員以其專業執勤知能執行稽查工作、製作稽查紀錄，並無虛偽記載之必要。再審被告將本件違規事實歸責於再審原告，據為處分對象，促使再審原告善盡其管理機構之職責，亦無不妥之處。又依水污染防治法第二條第一項第十二款污水卜水道系統之定義，行政院環境保護署⒈環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。如此證據確鑿，顯見再審原告有推諉之詞藉以逃避處分，敬請判決駁回其再審之訴等語。
理由按當事人對於本院之判決，提起再審之訴，必須原判決具有行政訴訟法第二十八條所列各款情形之一者，始得為之。而該條第一款所稱適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。若係法律見解之歧異，則不得謂為適用法規顯有錯誤。至該條第十款所稱當事人發見未經斟酌之重要證物，係指該項證物，在前訴訟程序中即已存在，當事人不知其存在或不能予以使用，現始發現或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利之裁判者為限。若已經斟酌之證物有所爭執，則無該款之適用。本件水污染防治法事件，再審原告不服再審被告所為罰鍰之處分，循序提起行政訴訟，經本院八十七年度判字第一七二號判決（簡稱原判決）駁回其訴後，復對之提起再審之訴如事實欄再審意旨所載。無非謂再審原告係代表政府行使公權力之「工業區管理中心」，原判決不應將「管理人」為「排放人」，並擴張解釋下水道兼括「雨水下水道」及「污水下水道」，而將「雨水下水道系統」為「污水下水道系統」，另再審原告要求廠商「踐行防治工作」或再審原告「同意設廠」或「接受再審原告對廠商實施『行政上管理』」等三者，均係再審原告行使公權力之行為，再審原告縱執行不周而有廠商盜排造成污染，但法無明文再審原告應構成行政科罰責任，又其於八十六年十二月五日以書狀檢附各該上級機關協調會議紀錄暨內政部及營建署釋示函，原判決未予審酌，均構成再審事由云云。惟據原判決理由記載：「原告（按即再審原告，下同）主張：其僅係管理協助單位，並無監督雨水道排水之權限，且無故意或過失之情形，被告（按即再審被告，下同）擴張解釋水污染防治法第二條第一項第十二款之規定，於法有違。蓋污水下水道系統依上開條款規定係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，原告污水廠所含污水收集管線、抽送站、三級處理廠始屬污水下水道系統，而系爭水樣非此系統內放流水，與原告無權責關係，原告非本件處罰之客體。環保機關任意以行政命令將污水下水道擴張解釋含雨水溝，違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定。雨水溝廢水係工廠排放，其水質如何原告無法可管，縱認原告職員為維護區內公共設施及營運操作污水廠，即為水污染防治法第二條第十二款之污水下水道系統，然下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道亦要有收集、處理、處置之能力、設施，方能稱為污水下水道系統。雖雨水與污水僅一字之差，然功能不同，影響甚鉅，水污染防治法無明文處罰「下水道管理人」，將原告「管理人」地位同「污染人」，加以處罰於法有違；且原告屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，參照環保署訂定之「工業區水污染管制計劃」內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。對不願意廢水接管逕行排入雨水道之工廠，原告並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送環保及建管機關，請稽查取締，以求提昇環保績效、減低污染、維護環境，不應以原告為處罰對象云云。然查，如何有效防範工業區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為工業區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團，專司負責污染防治之輔導，原告要求工業區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對工業區內個別廠排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關，其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責。又查下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建設管理之」，故工業區管理單位應依法處理○○○區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義○○○區○○○○道為污水下水道系統，行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理，此乃該署本於權責，於法律授權範圍所為之函釋，無違中央法規標準法第五條第二款之規定。又本件原告對轄區工廠排放廢水於雨水下水道應注意，且能注意，而不注意，以致發生本件違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任，原告主張，核無足採。原告又主張：本案被告採同日連續處罰，有違水污染防治法第三十八條規定，連續告發處罰，其前提必須有「限期改善」之要件；本件被告於八十五年十二月六日十一時二十五分、十二時十五分、四十五分，分別在排水溝中三次採樣、三次告發、處分原告，豈非一案多罰或一日多次連續處罰云云。惟查本件原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，於八十五年十二月六日上午十一時二十五分經被告所屬環保局人員在建業路台灣工程公司旁橋下涵洞、十二時十五分在東京○○○區○○○○○道及十二時四十五分在大連廠區後方圍牆邊橋下雨水下水道等三處不同地點採樣檢驗，不符合放流水標準屬實，有稽查現場照片及處分書附原處分卷足憑，而污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者應符合放流水標準，為首揭法條（按即水污染防治法第七條第一項及第三十八條，下同）所明定。故凡排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，即應受罰，被告認為三件違規，每件裁處六萬元罰鍰，並非一案多罰，或一案同日連續處罰。原告此部分主張，亦不足採信。原告另主張：下水道法令之中央主管機關係內政部營建署，該署於八十五年十月二十二日以台（八五）內營字第八五八五九五七號函檢送八十五年十月三日邀集中央部會研商「工業區開發與管理業務改革方案」有關工業區管理機構受縣（市）政府指定為「下水道機構」乙案會議紀錄，其會議結論（二）「請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關、工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象」。因此行政院環境保護署即依上述會議結論精神於八十五年十二月二十三日邀集召開「工業區水污染管制計畫檢討會」，檢討會有關提案二「建立個別工業區水污染管制策略」特別做成結論，亦為「環保機關之雨水下水道查處工作須為有所改善目的，非任意取樣處分」，且「不宜以下水道機構為處罰對象」，即是避免地方環保單位之不求稽查告發污染元凶，徒以處分管理機構為務的不合理作為云云，並提出上開函文在卷為證。經查，原告主張有上開檢討會結論存在，固屬實在，惟其目的僅在督導各級環保機關查處工作更臻合法，於首揭法規變更前，原告非得據此作為免除本件處分之依據，原告此部分之主張，亦不足採信。」足見再審原告所訴之再審事由，均經原判決一一加以審理，並說明捨棄不採之理由。再審原告縱就法律上見解仍有所爭執，純屬見解之歧異問題，審諸首揭說明，固不得執之為再審理由，即再審原告於再審訴狀所載之證物，亦經原判決予以審酌，並敍明該所謂之證物，目的僅在督導各級環保機關查處工作更臻合法，於水污染防治法第七條第一項及第三十八條變更前，再審原告非得據之作為免除本件處分之依據。再審原告再審訴狀並非對原判決此部分理由有所爭執，而仍謂全未審酌，衡諸首揭說明，自無發見未經斟酌之重要證物之適用。綜上，再審原告再審所訴顯無再審理由，揆諸首揭法條規定，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無再審理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項，判決如主文。
中華民國八十七年六月十八日
行政法院第四庭
審判長評事 曾隆興
評事 林清祥 評事 劉鑫楨 評事 吳仁 評事 吳錦龍 右正本 證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國八十七年六月十九日