裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第244號判決
裁判日期：民國98年01月21日
裁判案由：徵收補償
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第244號原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人 黃小舫 律師被告苗栗縣政府代表人丙○○訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年4月30日台內訴字第0970073666號及97年10月2日台內訴字第0970146031號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國96年3月14日公告徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區內土地及地上物，未將原告乙○○、甲○○等2人於徵收範圍內土地種植之鐵樹一併補償。原告乙○○不服，於公告期間內96年4月9日向被告提出異議，經被告以96年6月14日府地權字第0960051372號函知其所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議記錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業後，即無下文，而未於2個月內作出准駁之決定。原告乙○○、甲○○等2人遂於96年7月18日提起訴願，經內政部96年11月1日台內訴字第0960115217號訴願決定，認被告該96年6月14日函並非行政處分，予以不受理。另內政部對於原告乙○○96年4月9日異議部分，亦於96年12月10日台內訴字第0960164985號訴願決定，以被告業以96年6月14日府地權字第0960051372號函通知該府農業局處理在案，並無不作為情事為由，而駁回訴願。原告乙○○不服，提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第35號判決將訴願決定撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定。又原告乙○○、甲○○等2人另於96年11月16日向被告陳情，請求就其於徵收範圍內土地種植之鐵樹一併補償，因被告未於2個月內作出准駁之決定，原告等2人提起訴願，經內政部97年4月30日台內訴字第0970073666號訴願決定，以原告對於已決定之訴願事項重行提起訴願為由，予以不受理。原告等2人不服，遂提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定，另被告對彼等於被徵收之土地上種植之鐵樹，應以補償。嗣於本院審理中，被告分別以97年8月25日府地權字第0970126061號、第0000000000號函知原告乙○○、甲○○略以：就渠等於徵收範圍內土地種植之鐵樹不予補償等語。內政部遂就首揭原告乙○○提起訴願部分（即原告乙○○96年4月9日異議部分），以97年10月2日台內訴字第0970146031號訴願決定，以被告業已作成處分為由，依訴願法第82條第2項規定駁回原告乙○○之訴願。原告等2人不服被告97年8月25日府地權字第0970126061號、第0000000000號函及97年10月2日台內訴字第0970146031號訴願決定，復為訴之追加，請求撤銷被告上開2函件之處分及駁回原告乙○○之訴願決定。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴被告97年8月25日府地權字第0970126061號函（原告乙○○
部分）及97年8月25日0000000000號函（原告甲○○部分）均撤銷。
⑵內政部97年10月2日0000000000號訴願決定（原告乙○○部
分）及97年4月30台內訴字第0970073666號訴願決定（原告乙○○、甲○○部分）均撤銷。
⑶被告應作成對原告所有如附件1、2（本院卷68-78頁）所示
地號土地上如附件所示等級、數量之鐵樹按內政部農作改良物徵收補償費查估基準予以補償之行政處分。
⒉備位聲明：
⑴被告97年8月25日府地權字第0970126061號函（原告乙○○
部分）及97年8月25日0000000000號函（原告甲○○部分）均撤銷。
⑵內政部97年10月2日0000000000號訴願決定（原告乙○○部
分）及97年4月30台內訴字第0970073666號訴願決定（原告乙○○、甲○○部分）均撤銷。
⑶被告應作成對原告所有如附件1、2所示地號土地上如附件所
示等級、數量之鐵樹按「苗栗縣辦理徵收土地農林作物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例」予以補償之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠按被告就附件1所示鐵樹於原告提起本件行政訴訟後，始補
以97年8月25日日府地權字第0970126061號、第0000000000號函，駁回原告就系爭鐵樹一併徵收補償之請求。因被告之駁回處分對原告本件請求主旨並無影響，故原告補充聲明撤銷原處分，鈞院得繼續審理（ 吳庚 行政爭訟法2008年3月4日版第166頁參照）。又原告乙○○前以被告未一併徵收附件2所示鐵樹而提起行政訴訟，經鈞院97年度訴字第35號判決訴願決定撤銷確定，內政部奉接前開判決後，即命被告速作准駁處分，被告遂以97年8月25日以府地權字第0970126061號函駁回其申請，內政部並再作成97年10月2日0000000000號訴願決定駁回訴願。因原告乙○○前後異議請求被告一併徵收附件所示之鐵樹，位置均屬同一區域，且被告苗栗縣政府為上述駁回處分時，亦未加區分，均包含在內，為利訴訟經濟，且被告應亦無異議，爰依行政訴訟法第111條規定，請求准予追加，一併審理。
㈡又觀賞花木於徵收公告前1年至2年移植者，依內政部訂頒之
農作物徵收補償費查估基準第3點第2類第3小點規定，應視同次小級計算補償；但依被告辦理徵收土地農林作物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第3條第2項第3款規定，則視同特小級計算補償。是被告之補償標準顯較內政部為劣，並已牴觸中央法規，況內政部亦無農作改良物因管理不善得降1級補償標準之規定。故本件自應優先適用上開內政部之規定，爰分別為先位聲明⑶、備位聲明⑶所示。
㈢原告於92年10月間開始與園藝公司合作，於自有私人土地上
種植鐵樹外銷。嗣上開土地及其上鐵樹經被告辦理徵收，被告並於徵收公告後，宣布94年4月30日以前種植者可予以補償。是原告符合補償之範圍及期間，被告本應依查估時之農作改良物補償基準辦理補償。惟幾經原告提出異議，被告遲不作為，僅對少數94年4月30日以前種植者發函，且刻意於96年1月16日修改農作改良物補償辦法，以致修改前後補償價額落差3至6倍之多，已嚴重侵害原告財產權益，所種植之鐵樹幾乎血本無歸。被告既已辦理徵收及執行地上物之查估，協議價購說明會並公告補償基準，且區段徵收計畫亦已陳報內政部提送土地徵收審議委員會通過，計畫書中並詳載計價內容補償基準，被告自不得任意修改。被告顯未依法行政，並有違平等、比例、誠信及信賴保護原則。
㈣被告就附件1、2所載地號土地上所示等級、數量之鐵樹，均
不爭執，惟辯稱本徵收案於92年間即召開說明會，且原告於93年間辦理公開展覽說明會時已知悉徵收範圍，又原告乙○○於92年間將自己土地出租，再承租他人土地種植鐵樹並非合理，再依後龍鎮91年至95年間農作物及果樹類作物全年生產報告表顯示，該鎮無鐵樹生產之記錄，有違土地從來使用之經驗等語，按：
⒈依被告所提「92年間區段徵收說明會」資料，其中並無任何
開會通知或會議記錄，無法證明92年間被告曾召開徵收說明會之事實，再參被告所提「93年間都市計劃公開展覽說明會會議記錄」第1頁第3項第1點記載「縣府曾於92.11.16針對先行取得高鐵車站同意書一事在校椅里活動中心召開說明會，後又取消不辦」等語，可證被告所稱92年之說明會實際並未舉辦。況且，徵收程序冗長複雜，除需用土地人應檢具徵收計劃法、徵收土地圖冊、土地使用計劃圖，並應召開說明會，辦理公開展覽，送縣政府都市計劃委員會審議，辦理協議價購說明會，再送中央內政部核准，方能定案（土地徵收條例第10條、11條、12條、13條、14條參照），而從最初之擬定徵收計劃、徵收範圍，至最終中央主管機關核准確定，其中變數甚多，而最終定案之徵收範圍與最初擬定之徵收範圍草案經常發生變動、不一致之狀況，並非土地所有權人或使用權人所能置喙，此乃屬徵收實務之常態。本件至96年3月間方為徵收公告，距最初辦理公開說明會時間93年間，已達3年之久，被告亦未依土地徵收條例第37條第1項規定發有禁止命令。倘認徵收草案公告後，草案所及之範圍之生產物均不列入徵收補償範圍，無異嚴重限制及侵害人民財產權，顯不合理。
⒉原告乙○○固曾出租少數幾筆土地予他人，但時間係在92年
間，嗣知悉鐵樹耐旱易種，且所需照顧人手甚少，其經濟效益不錯，始因而再向他人承租土地種植，此為商場追求利潤之自然趨向，並無足奇。
⒊「鐵樹」作物於行政院農業委員會制作之農情調查中，係列
為「苗圃類」項下，有行政院農業委員會農糧署97年11月3日農糧企字第0971029915號函可稽，非屬花卉類別。且依苗栗縣後龍鎮91至95年度各項作物種植面積網路查詢資料，苗圃類之種植面積係逐年增加，亦即鐵樹之種植範圍逐年增加。被告以苗栗縣後龍鎮91至95年間農作生產報告表上之花卉類別，指稱後龍鎮從無鐵樹生產之紀錄，原告種植鐵樹，有違從未使用之經驗，已非可採。又土地徵收條例第5條第1項第4款規定所謂「農作改良物之種類與正常種植情形不相當者」，應係指種植之農作物與其種植之地區，就其土質、氣候、生長環境條件等顯不適當者而言，如於高溫地區種植低作物者是，至於該地區之前是否曾經種植該農作物，則非所問。蓋土地所有權人依民法第765條規定，本有自由使用、收益、處分之權利，且關於農地種植之作物種類，法律上並無任何限制之規定。況現今農業科技進步，更無限制種植作物種類之理，更何況從上述規定之文義，亦無法得出必須係屬之前後未曾經種植之作物種類，方與正常種植情形相當之結論。本件系爭土地為農地，於該土地上種植農作物應屬相當，而苗栗縣位處溫帶地區、溫度、氣候適中，種植鐵樹無顯不相當情事，被告亦無舉證原告種植之數量有何不相當之情形，與前述土地徵收條例第5條第1項第4款規定不予補償之情形不符，被告不予補償，應屬無據。
四、被告答辯略以：㈠按被告已於97年8月25日就本件事實及證據判斷，據以為准駁之處分，為訴訟經濟，請求鈞院一併為實體之判決。
㈡土地所有權人或利害關係人就尚未公告徵收之土地，雖有管
理、使用或收益之權利，惟如利用其使用權能，於政府擬徵收之土地上故意搶種農作物以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應補償，以免防礙公共事業之興辦（土地徵收條例第5條第1項第4款規定、鈞院93年度訴字第489號及第268號判決意旨參照）。依被告96年7月31日府地權字第0960103776號函附「擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫」大事紀中，92年3月7日及92年11月3日在當地舉行2次4場民眾座談會，此與原告所稱93年間在本案地區承租土地開始種植前述作物，時間雷同。亦即在被告辦理座談會宣示表達確定開發政策並宣示開發範圍後，原告開始種植前述作物，以此觀之，原告有利用其使用土地之權能，在擬被徵收土地，故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當之嫌。再者，被告委託亞興測量有限公司（下稱亞興公司）於95年9月15日開始地上物查估，在查估過程中仍見原告僱工移植鐵樹，其查估結果，大部分鐵樹等級為10至20公分及20至40公分，更有甚者已生長至40至60公分，且原告所種植之鐵樹遭受蘇鐵白輪盾介殼蟲危害。綜上研判，原告所種植之鐵樹非為本開發區內長期種植作物，如非境外移植，以成株種植，或不斷更換成株，鐵樹如何在遭受病蟲害後仍能生長此般快速？況系爭鐵樹查估完畢不到半年時間，種植坵塊即呈現荒蕪漫草之景況，即便未獲補償，以該等作物之價值而言，移植他處仍有其經濟性，足見疏於管理照顧，有違常情。又查估當時亞興公司曾經詢問原告種植鐵樹之目的，原告答以買賣交易為目的，然繼續詢問原告其買賣交易之對象、地點、時間及用途時，原告僅以專門職業回答。原告與本件訴訟復陳明與同行合作，說法前後不一，且依亞興公司之查估經驗，市場上鐵樹之一般交易情形由中盤商向種植戶收購，再由中盤商分批轉售或外銷，顯少種植戶自身種植兼與同行合作之情形。
㈢依被告96年6月21日府農林字第0960090644號函附苗栗縣後
龍鎮91年至95年農作物全年生產報告表所示近5年來後龍鎮並無鐵樹之種植情形，且由種植地點分佈觀之，鐵樹恰巧均種植於本案區段徵收範圍內，在徵收範圍外則完全不見鐵樹之大面積種植，是原告所種植鐵樹有違反從來之使用之嫌。且依本件亞興測量有限公司另受託辦理「雲林縣高速鐵路特定區區段徵收」查估經驗，雲林縣有虎尾鎮及西螺鎮2地有大面積栽培鐵樹之專業農區區徵收範圍內、外均有大面積種植鐵樹之情形，栽培方式從種籽（種苗）、幼株到成株都有，生長大小一致且集約栽培，農戶以量取勝為方法，發揮土地最大效益為目的以致於密植生長，田間管理完善僅見鐵樹完好生長。惟原告所種植者，僅見成株、粗放栽培，疏於管理，田間雜草叢生到處可見死株。每一坵塊中兩行鐵樹間卻留有一大通道可茲通行，足以讓查估人員可不經意通行且不被刮傷。綜上，兩者同樣屬大面積栽培，然其栽培情形迴異。
㈣原告雖陳稱於92年間即於本案區段徵收範圍內土地開始種植
鐵樹等語，惟依95年1月19、20日以攝影機拍攝轉換成定格相片觀察之，20張相片中，僅有4張相片，即相片編號1（新港段埔頂小段919地號）、編號4（新港段埔頂小段1072-2地號）、編號6（新港段埔頂小段1145、1146、1147地號）、編號18（二犁段1247地號）有鐵樹植栽之情形；以土地筆數而言，31筆土地中，僅有6筆土地有鐵樹植栽情形。而且該6筆土地所植栽之鐵樹，均係尚未生長枝葉、大小不一，以成株移植方式種植（可見尚未移植完成之成株集中於一隅現象）。原告其餘所述25筆土地在攝影當時，不是施灑綠肥就是荒草漫延等情形。又依95年航照圖觀察，對照相片編號1、4、6、18所標示等土地，比較該等土地與鄰近土地之種植情形，可明顯判斷航照圖上種植鐵樹與未種植鐵樹之土地使用差異情形，再以此差異情形比較各筆土地91年至94年航照圖與95年之航照圖，其種植情形的確有顯著的差異。更有甚者，於95年航照圖上，有部分原告所述土地尚未有種植鐵樹之情形。如編號7新港段埔頂小段1178地號土地。又由航照圖、相片、以及原告所提租約觀之，均顯示系爭土地於95年以後才陸續大量移植，與原告所稱於92年間於系爭土地開始種植鐵樹之說法，顯有極大出入。
五、本件兩造之爭點為：原告主張其並無於知悉本件徵收土地範圍後，搶種系爭鐵樹之情事，亦無土地徵收條例第5條第1項第4款所規定種類或數量與正常種植情形不相當之情形，被告拒不補償，顯屬無據等語；被告則以原告係於被告辦理座談會表明本件徵收案開發範圍後，即於徵收範圍土地內搶種高經濟價值之系爭鐵樹，且其栽培與一般種植情形迥異，藉此謀取徵收補償費額，是原告所植種類或數量與正常種植情形顯不相當，被告依上開規定決定不予補償，並無違誤等語置辯。另原告起訴時訴之聲明為請求撤銷下列所稱之第3次訴願決定，及被告應對原告被徵收土地之地上物予以補償，其聲明雖未明確，嗣追加如前開之先位及備位聲明，將聲明予以明確，追加後其意仍主張被告應對原告被徵收土地上種植之鐵樹予以補償，仍屬課予義務訴訟，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，依行政訴訟法第111條第3項第2款之規定，應予准許，合先敘明。
六、按人民因中央或地方機關對於其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，固得依訴願法第2條第1項提起訴願，而受理訴願機關，依訴願法第82條第1項規定，倘認訴願有理由，自應指定相當期間，命應作為機關速為一定之處分。惟依訴願法第82條第2項復規定「受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」再觀訴願法第82條第2項之立法理由為：「受理訴願機關未為第一項之決定前，應作為之機關已為行政處分者，是應作為而不作為之情形已不復存在，訴願無實益，受理訴願機關應以訴願為無理由，予以駁回。」依該立法理由，所以認訴願無實益，實因訴願人係以應作為機關不作為而請求訴願機關命其作為，應作為機關如已作為（行政處分），無論該行政處分是否有利或不利於訴願人，提起此項訴願之目的（請求命應作為機關作為）已達成，無提此項訴願之實益，由法條文字及立法理由，均未將行政機關所為行政處分限於與訴願人之請求相合者，且在原處分機關之上級機關尚且應駁回之決定，則在審查怠為處分是否為違法之行政訴訟中，要無對未經訴願程序之駁回處分逕為審理之理。至於依訴願法第82條第2項規定，如不服訴願後行政機關所為處分者，須另行訴願，是否妥適，乃立法政策問題，非行政法院所得審究。是依訴願法第82條第2項規定，法律既已明定受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已作為行政處分者，受理訴願機關應認為無理由，以決定駁回之。又人民申請之案件，行政機關已依前開訴願意旨，依法為實質駁回之處分，人民指摘行政機關「怠為處分」之情形已不存在，人民若不服行政機關否准之處分，自得另循行政爭訟程序請求救濟，如仍依行政訴訟法第5條第1項之規定提起課予義務訴訟，其訴訟為無理由，應予駁回（最高行政法院93年度判字第1046號、95年度判字第1932號、96年度判字第97號及96年度判字第1340號判決意旨參照）。
七、經查，本件被告於96年3月14日公告徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區內土地及地上物（被告附件卷22頁），在此之前，雖有委託廠商亞興測量有限公司自95年9月15日起開始辦理地上物查估作業，惟未將原告乙○○、甲○○等2人於徵收範圍內如附件1及2（本院卷68-78頁）之土地種植之鐵樹一併補償。原告乙○○不服，於公告期間內96年4月9日向被告提出異議（被告附件卷25-41頁），經被告以96年6月14日府地權字第0960051372號函知其所屬農業局，請該局依據被告96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議記錄，查註簽辦核定後通知據以辦理後續作業後（同卷50頁），原告等2人以被告未於2個月內作出准駁之決定，於96年7月18日提起訴願（同卷81頁），經內政部96年11月1日台內訴字第0960115217號訴願決定，認被告該96年6月14日函並非行政處分，予以不受理（同卷92頁，下稱第1次訴願決定），又內政部對於原告乙○○96年4月9日異議部分，亦於96年12月10日台內訴字第0960164985號訴願決定，以被告業以96年6月14日府地權字第0960051372號函通知該府農業局處理在案，並無不作為情事為由，而駁回訴願（同卷11頁，下稱第2次訴願決定）。原告乙○○不服，提起行政訴訟，經本院以97年度訴字第35號判決以被告對原告乙○○96年4月9日異議書起，逾2個月仍未成准駁之決定，該訴願決定認被告已為處理，洵屬違誤，而將訴願決定撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定（本院卷83-88頁）。又原告等2人另於96年11月16日向被告陳情，請求就其於徵收範圍內土地種植之鐵樹一併補償（被告附件卷94頁），因被告未於2個月內作出准駁之決定，原告等2人提起訴願，經內政部97年4月30日台內訴字第0970073666號訴願決定，以原告對於已決定之訴願事項重行提起訴願為由，予以不受理（本院卷11-12頁，下稱第3次訴願決定）。原告等2人不服，提起本件行政訴訟請求撤銷第3次訴願決定，另被告對彼等於被徵收之土地上種植之鐵樹，應以補償。嗣於本院審理中，被告分別以97年8月25日府地權字第0970126061號、第0000000000號函（下合稱原處分）知原告乙○○、甲○○等2人，就渠等於徵收範圍內土地種植之鐵樹不予補償（同卷79-82頁）。內政部遂就首揭原告乙○○提起訴願部分（即原告乙○○96年4月9日異議部分），以97年10月2日台內訴字第0970146031號訴願決定（同卷90-91頁，下稱第4次訴願決定），以被告業已作成處分為由，依訴願法第82條第2項規定駁回原告乙○○之訴願。
八、依上開原告等2人對被告異議及提起行政救濟之過程以觀，係原告等2人以被告辦理公告徵收上開土地，未將渠等於徵收範圍內如附件1及2之土地種植之鐵樹一併補償，而請求被告應作成對於系爭鐵樹為補償之處分，因被告一直未作准駁之處分，經原告等2人或原告乙○○個人先後提起訴願，訴願機關作成3次訴願決定，其中第2次訴願決定經原告乙○○提起行政訴訟，經本院將該訴願決定撤銷，由訴願決定機關另為適法之決定。因原告等2人以被告爾後仍未作出准駁補償處分之決定，提起本件行政訴訟，請求被告為上開補償處分，係屬課予義務訴訟，惟嗣後被告分別以97年8月25日府地權字第0970126061號、第0000000000號函知原告乙○○、甲○○等2人，就渠等於徵收範圍內土地種植之鐵樹不予補償，訴願機關內政部乃就原告乙○○96年4月9日異議部分，以被告業已作成處分為由，依訴願法第82條第2項規定，以第4次訴願決定，駁回原告乙○○之訴願。是本件被告對原告請求作成補償鐵樹之處分，已為實質駁回之處分，並無「怠為處分」之情形，訴願機關內政部第4次訴願決定並無違誤，又因原告乙○○對第2次訴願決定提起行政訴訟，經本院判決撤銷該次訴願決定，原告等2人重行提起訴願，第3次訴願決定予以不受理，亦無不合。又原告等2人不服被告否准補償之處分，應對之提起訴願，其逕而提起本件課予義務訴訟並追加後，請求被告應如先位聲明(3)及備位聲明(3)所示之範圍及補償標準作成補償處分，及原處分、第3次及第4次訴願決定均撤銷（此部分先位聲明及備位聲明均同），為無理由，應予駁回。至原告引用學者見解，主張本院得對駁回原告請求之原處分逕行審理乙節，此忽視人民行政救濟之訴願機關審查之利益，本院自不受拘束，並無可採。又行政救濟之審級制度事關公益及當事人利益，當事人一方自不得任意主張捨棄，另兩造其他陳述及論證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。再者，關於本件原告起訴後，被告方為原處分，原告向本院請求撤銷原處分，顯係不服原處分之意，參酌訴願法第61條之規定，視為原告已向訴願機關為不服原處分之表示，而提起訴願，此部分應由本院移送訴願機關處理，均併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月21日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官莊金昌法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年1月21日
書記官莊啟明