裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第994號判決
裁判日期：民國97年05月20日
裁判案由：區域計畫法
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第994號原告達榮環保股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 李元德 律師被告雲林縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年10月3日台內訴字第0960108915號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告向被告申辦興建「雲林縣BOO垃圾焚化廠」非都市土地開發暨變更案，經被告以民國91年9月12日府地用字第9107301642號函准予開發許可，並請原告依核定之開發計畫內容開發興建及辦理使用分區及使用地變更編定。被告並分別以91年9月26日府環五字第9100091602號函准予核定原告申請非都市土地變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫書及以91年10月22日府地用字第9107301654號函准予辦理使用分區及使用地變更編定。嗣因原告將原規畫之廠房配置變更，並以94年1月10日94達榮字第0004號函向被告申請變更事業計畫，經被告於94年3月22日派員赴現場會勘，其實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等皆與原核准之開發計畫不符，被告以94年4月20日府地用字第0940701196號函檢送原告會勘紀錄，並請依會勘意見於文到後1個月內儘速補正有關資料，惟因原告未能提出目的事業主管機關同意變更設置許可證明文件，經被告迭次函請原告提具相關文件並限期補正，原告逾期未補，案經被告以95年1月18日府地用字第0950700180號函駁回其變更事業計畫之申請。被告認原告未依開發許可計畫內容興建焚化廠，擅自變更興建，已違反非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第54條規定，乃依區域計畫法第21條第1項規定，以95年2月20日府地用字第09507003811號函檢送95年2月20日府地用字第09507003812號處分書裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰，並請立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告因設置雲林縣焚化廠而向被告依管制規則第11條第1項第7款之規定，申請核准雲林縣○○鄉○○○段○○○○號等4筆非都市土地(下稱系爭土地)變更為特定目的特定專用區使用，系爭廠房配置變更等因素並未影響系爭土地作為特定目的特定專用區使用，無須再行辦理土地使用分區變更，自無依管制規則第22條第1項及第13條至第20條規定辦理之必要，被告以原告變更開發計畫違反管制規則第22條第1項之規定云云，顯屬無理：
1、查管制規則第22條第1項固然規定區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依同規則第13條至第20條之規定辦理，惟該規定之立法意旨，應係指若核准後開發計畫之變更涉及土地使用分區變更者，始須依管制規則第13條至第20條之規定辦理，若未涉及土地使用分區之變更，自無依管制規則第13條至第20條辦理之必要，此參管制規則第13條第1項前段規定「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者」，已明文規定係針對非都市土地開發需辦理土地使用分區變更時所為立法規範。
2、又依內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函就「有關非都市土地申請用地變更編定為特定目的事業用地，若已經審查通過之興辦事業計畫書內容有部分異動時應如何辦理疑義案」所為之函釋，其說明二載明「關於本案興辦事業計畫內容部分異動一節，應請先查明其異動情形為何，若其事業計畫使用項目不變，僅於原奉准興辦事業計畫範圍內作配置或設施調整，且原變更編定為特定目的事業用地範圍未變更（即用地無增減）者，地政單位尚無須就用地部分另予處理，有關其原核准興辦事業計畫內容之異動、審查（備案），係屬目的事業主管機關（環保單位）權責，請依貴管相關法令規定審酌辦理。另本件如於原奉准興辦事業計畫範圍內外有增加用地者，應報經目的事業主管機關核准變更事業計畫內容，並循容許使用或變更編定有關規定程序辦理；至於原奉准興辦事業計畫範圍內，有部分廢止者，則應依非都市土地使用管制規則第37條規定辦理。」可知，依本件行為時有效之區域計畫法中央主管機關內政部之函釋，若經核准之興辦事業計畫書內容有部分異動，但僅於原奉准興辦事業計畫範圍內作配置或設施調整，且原變更編定為特定目的事業用地範圍未變更（即用地無增減）者，地政單位尚無須就用地部分另予處理，此時自無依管理規則第22條第1項及第13條至第20條辦理之必要，此函釋與前開法條規定文義解釋相互呼應。
3、本件系爭焚化廠廠房等全部設施，原告當初開發計畫申請核准之開發面積為3.7986公頃，縱其後原告就廠房轉向及配置變更，然作為焚化廠全部相關設施所使用之開發總面積並未變更，仍為3.7986公頃，因此並無發生特定目的事業用地範圍變更（即用地無增減）之情形，此參原告所提出之興建前、後土地使用計畫計算表即明，揆諸前開內政部之函釋及管制規則第13條之文義，原告自無依管制規則第22條第1項及第13條至第20條規定辦理土地使用分區變更之必要，被告以原告變更開發計畫違反管制規則第22條第1項之規定而為原告罰鍰等處分，顯屬違法。
4、被告雖引以內政部95年7月6日台內營字第00000000001號函稱本件原告系爭焚化廠廠房轉向及配置變更仍應依管制規則第22條規定辦理云云。惟查：如前所述，原告廠房雖有轉向及配置變更，然就土地之使用而言，仍然作為焚化廠使用，並未因廠房雖有轉向及配置調整而增減原變更為特定目的所使用之土地，被告稱原告應依前開內政部之函釋應依管制規則第22條之規定辦理，然究應如何辦理？蓋在無需辦理土地使用分區變更之情形下，與管制規則第13條第1項之適用要件即有未合，原告廠房轉向及配置變更既無需辦理土地使用分區變更，究應如何適用管制規則第13條至第20條之規定辦理？實難想像。
5、被告於其所呈鈞院答辯狀中雖稱其係以原告違反區域計畫法第15條之管制使用土地，故依同法第21條之規定處罰原告，與管制規則第22條規定無關云云。惟查：
（1）被告一方面稱本件與管制規則第22條規定無涉，另一方面又援引內政部地政司95年6月19日地司（十）發字第0950001734號函及內政部營建署95年7月6日營署綜字第00000000001號函主張原告違反區域計畫法，然此二號函示均係有關系爭管制規則第22條規定之函示，被告所辯，顯然自相矛盾。
（2）又本件系爭BOO焚化廠所使用之非都市土地，原使用分區編定為「特定農業區水利用地」及「特定農業區農牧用地」，此有設廠用地土地清冊可稽，而因設置焚化廠之用，必須將該等土地使用分區變更編定為「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」，故原告90年10月間即提出「雲林縣BOO垃圾資源回收(焚化)廠非都市土地變更編定為公、民營廢棄物清除、處理設施使用興辦事業計畫書」供被告審查，並經審查通過，相關土地亦經合法變更使用分區並變更編定為「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」，原告始可能於其上興建系爭焚化廠。嗣雖發生本件廠房轉向、配置變更等因素，而進行土地開發書圖變更審查程序，然由原告所提出之興建前、後土地使用計畫計算表可知，縱使系爭廠房轉向、配置變更，但全部系爭合約使用範圍內之土地，使用分區仍係編定為「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」，顯然並不因為廠房轉向、配置變更，而有將「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」變更使用分區並編定為其他目的用地之情形，原告自無違反管制使用土地之情形，被告既稱本件處罰與管制規則第22條規定無關，則原告究有如何之違反管制使用土地之事實，被告自應於系爭處分具體載明說明，迺原處分竟僅援引管制規則第54條及區域計畫法第21條及第15條，卻竟未具體說明原告有如何違反管制使用土地之情形，原處分認事用法自有違誤。
（二）退步而言，縱認原告應事先依管制規則第22條之規定辦理，始得為廠房轉向及配置變更，而原告未事先辦理既無故意過失，且被告亦未證明原告有何故意過失，則被告遽處以原告罰鍰等不利處分，仍非適法：
1、查違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文。其立法理由謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，．．．現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」易言之，必須人民違反行政法上之義務，主觀上有可非難性及可歸責性。而對於人民違反行政法上義務具有故意、過失此主觀要件之存在，應由行政機關負舉證之責任，此參國內鑽研行政罰法之權威學者 洪家殷 所著「行政罰法論」一書所述亦明。
2、本件被告系爭罰鍰等不利處分作成之時點為95年2月20日，斯時行政罰法已生效，則前開行政罰法第7條第1項之規定，於被告作成系爭罰鍰處分時，自應適用。易言之，被告應先舉證證明原告就未經依管制規則第22條辦理即為廠房轉向或配置變更具有故意過失，始得加以處罰。
3、然如前所述，依原告進行廠房轉向及配置變更行為時有效之內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函釋意旨認為：於原奉准興辦事業計畫範圍內作配置或設施調整，且原變更編定為特定目的事業用地範圍未變更（即用地無增減）者，地政單位尚無須就用地部分另予處理。而本件原告進行廠房轉向及配置變更究竟是否應依管制規則第22條辦理，因原告及被告認知有所不同，滋生疑義，被告始於95年6月2日以府地用字第0950701741號函，向內政部請求函釋，而原告亦於同年月16日以95達榮字第0078號函補充事實背景及相關資料予內政部，俾便其釋疑，嗣內政部地政司雖於95年6月19日以地司（十）發字第0950001734號函釋示，營建署於95年7月6日分別以營署綜字第09508040671號及第00000000000號函回覆被告及原告，其函釋之時點顯然已在被告作成本件罰鍰等不利處分之後。
4、原告為廠房轉向等行為時行政機關之有效函釋，不但無認為必須事先依管制規則第22條辦理之意旨，甚至認為不涉土地使用變更時，地政機關無需就用地部分另為處理，而被告就本件有無管制規則第22條之適用，亦先經請求內政部釋疑，連被告就法規應如何適用均無把握，而須先行請求中央主管機關函釋之情形觀之，又如何能期待原告於行為時較被告對於法規之適用有更清楚之認識可能性？又縱使內政部嗣後為前述之函釋，然該函釋作成之時點顯在被告為系爭罰鍰等不利處分之後，其內容亦非原告行為時所能注意、參考或預見。從而，原告即使未事先依管制規則第22條辦理，逕為廠房轉向及配置變更，主觀上亦無任何可非難性或可歸責性，原告絕無任何故意或過失可言，被告亦無法證明原告就違反管制規則第22條有如何之故意或過失，則被告遽對原告作成罰鍰等不利處分，顯非適法。
（三）原告依被告之要求提出非都市土地開發計畫書圖變更申請，被告非但不依法審查，更利用延宕無關之興辦事業計畫變更審查程序，造成原告無法提出被告所要求之所謂「目的事業主管機關同意變更設置許可證明文件」，再以原告未依限提出非都市土地開發計畫書圖變更申請之應補正文件為由，駁回原告之申請，並立即作成系爭罰鍰等不利處分，且處以法定最高罰鍰數額，被告此舉顯有違反誠信原則及權力濫用之違法：
1、末查，行政行為應以誠實信用方法為之；行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第8條前段及同法第10條定有明文。
2、原告前於93年9月21日以（93）達榮字第010號函，向被告表明本件廠區平面變更並無管制規則第22條規範之情事，並再於同年11月18日以(93)達榮字第0141號函，重申配置調整僅就建築座向之單純修正，未涉及土地使用用途之更改。被告則於93年12月2日以府地用字第0930713194號函覆原告：「本案倘符合非都市土地使用管制規則第22條各款規定，請依相關審議規範之規定製作變更開發計畫書圖及檢同有關文件送本府．．．。」原告雖如前述，認為並無管制規則第22條之適用，仍於94年1月10日以94達榮字第0004號函，檢送「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫」非都市土地使用計畫書圖暨用地變更計畫(定稿本)中有關土地使用計畫圖與建築配置圖中建築配置轉向之變更申請(下稱土地開發書圖變更申請)。
3、然原告提出土地開發書圖變更申請後，被告並未積極審查，經原告連續以94年2月4日94達榮字第0012號函及94年3月7日94達榮字第0019號函催請被告辦理，被告始於94年3月22日進行現場會勘，並於同年4月20日以府地用字第0940701196號函提出會勘意見，要求原告提出「目的事業主管機關同意變更設置許可證明文件」。
4、按原告當初申請開發許可時，被告以「第一類乙級廢棄物處理設置許可」（下稱乙廢許可）即足認定屬「目的事業主管機關同意設置許可證明文件」，故原告認為前開會勘意見中被告要求原告提出之所謂「目的事業主機關同意變更設置許可證明文件」，即應係指乙廢許可之核准變更證明文件而言。然雖經原告以94年5月4日94達榮字第0045號函、94年6月2日94達榮字第0060號函、94年10月7日94達榮字第0127號函、94年10月25日94達榮字第0133號函、94年11月15日94達榮字第0146號函及94年12月8日94達榮字第0155號函多次提出包括乙廢許可核准變更證明文件在內之文件，均遭被告認定非屬「目的事業主機關同意變更設置許可證明文件」，而一再堅持原告應提出經被告審核通過之「興辦事業計畫變更證明文件」。
5、然查「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議規範之規定製作開發計畫書圖及檢同有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：１、申請開發許可。２、申請雜項執照。３、申請變更土地使用分區及使用地。」「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，申請人於申請開發許可時，得依相關審議規範規定，檢具開發計畫申請許可，或僅先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請許可，並於區域計畫擬定機關核准期限內，再檢具使用地變更編定計畫申請許可。」「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：
1、非都市土地變更編定申請書如附表四。2、興辦事業計畫核准文件。3、申請變更編定同意書。4、土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。5、土地使用計畫配置圖及位置圖。6、其他有關文件。」「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」管制規則第13條第1項、第15條、第28條第1項及第30條第1項亦分別有明定。
6、由上開管制規則之相關規定可知，僅有涉及申請非都市土地各種使用地土地使用分區變更及變更編定時，申請人始應擬具興辦事業計畫，並提出興辦事業計畫核准文件以供主管機關審查，易言之，若未涉及非都市土地各種使用地使用分區變更及變更編定之申請，即無提出興辦事業計畫以供審查之法定義務，甚為灼然。
7、本件系爭BOO焚化廠所使用之非都市土地，如前所述，由原告所提出之興建前、後土地使用計畫計算表可知，縱使系爭廠房轉向、配置變更，但全部系爭合約使用範圍內之土地，使用分區仍係編定為「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」，顯然並不因為廠房轉向、配置變更，而有將「特定專用區特定目的事業用地」及「特定專用區水利用地」變更使用分區並編定為其他目的用地之情形，既未涉及非都市土地變更使用分區及變更編定之問題，依前開管制規則第28條第1項及第30條第1項之規定，原告自無於辦理土地開發書圖變更審查程序中，提出興辦事業變更之核准文件以供被告審查之法定義務。
8、原告雖再於95年1月12日以95達榮字第0003號函再次陳明「目的事業主機關同意變更設置許可證明文件」以乙廢許可核准變更證明文件即足，然被告竟於95年1月18日以府用地字第0950700180號函以原告逾期未能補正「興辦事業計畫變更證明文件」為由，駁回原告有關土地開發書圖變更之申請程序，並旋於95年2月20日以原告未經許可擅自變更興建系爭焚化廠為由，依區域計畫法第21條處以原告最高30萬元之罰鍰等不利處分。
9、被告一方面要求原告提出「興辦事業計畫變更證明文件」作為土地開發書圖變更申請程序中應補正之「目的事業主機關同意變更設置許可證明文件」，另一方面竟無故延宕「興辦事業計畫變更」之審查程序：原告雖自94年5月12日以94達榮字第0051號函向被告提出「興辦事業計畫變更」之申請，並依被告之要求補正資料文件，然原告於94年10月20日以94達榮字第0132號函最後一次補正文件後，被告既未回覆原告是否補正完畢，且經原告以94年11月21日94達榮字第0149號函、94年12月7日94達榮字第0154號函、94年12月23日94達榮字第0163號函及95年1月17日95達榮字第008號函多次函催被告儘速辦理審查，被告卻僅以94年12月15日府環五字第0943623337號函及95年1月9日府環五字第0940134087號函泛稱「本府積極辦理中」「待本府審查確認後立即函覆」云云，完全未說明審查進度如何，亦不說明尚有何不足應補正之處，更不為准駁之決定，被告顯然無正當理由刻意延宕原告關於「興辦事業計畫變更」之審查程序，最後竟更依前開95年1月18日府用地字第0950700180號函，以原告逾期未能補正「興辦事業計畫變更證明文件」為由，駁回原告有關土地開發書圖變更之申請程序，並進而作成系爭罰鍰等不利處分。
10、由前開事實可知，無論係「土地開發書圖變更」或「興辦事業計畫變更」均須經被告之審查，而被告一方面於「土地開發書圖變更」審查程序中要求原告提出「興辦事業計畫變更」核准證明文件，另一方面又於「興辦事業計畫變更」審查程序中無故延宕不完成審查，嗣再以原告逾期未能補正「興辦事業計畫變更證明文件」為由，駁回原告有關土地開發書圖變更之申請程序，並以原告未經核准擅自變更興建為由，依區域計畫法第21條科處原告最高30萬元罰鍰等不利處分，被告系爭罰鍰等不利處分之作成，顯然違反誠信原則且有裁量權濫用之違法，彰彰明甚。
（四）原處分以附款命原告立即停止一切開發使用行為之要求，違反比例原則：
1、行政程序法第7條明示比例原則之內容，其規定：「行政行為，應依下列原則為之：1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」。
2、被告命停止開發使用之附款處分顯為權力濫用：
（1）基於廠區變更後的新事實，被告於94年間早已核發多項證照以供原告繼續焚化爐之興建營運使用，可見被告對此已為認可，否則不會陸續通過相關證照之審核。現卻因土地使用的程序問題，反倒禁止原告為焚化廠之興建開發，此實與之前核發相關證照之行為自相矛盾。被告為握有強大公權力之行政機關，其公權力行使本應謹慎以免過度侵害人民權利，考量同一行政主體的施政延續性，自不應動輒以命停止開發此種嚴厲手段處罰人民，被告命原告停止開發之附款處分顯有權力濫用之違法情事。
（2）再者，被告之現任縣長乙○○女士，自其立委任內便極力反對林內焚化爐之設立，其於94年12月3日當選雲林縣長後，亦是如此。事實上，自蘇縣長就任後，被告對本件開發計畫所需相關證照之審查核發便多有延宕，更於95年8月9日片面違法終止與原告間之BOO契約。被告為配合縣府首長執行個人政治理念而恣意以行政程序阻撓依雙方BOO契約約定本應儘速核發之證照，在本件除逕處罰最高額罰鍰外，更濫用行政裁量權以禁止原告為一切開發使用行為。此濫用裁量權之情事實待行政法院介入審查始能確保行政權之合法行使。
3、被告命停止開發使用之附款處分，顯無法達成區域計畫法之立法意旨，被告命原告停止開發使用，顯有違反比例原則之違法：
（1）如前所述，區域計畫法之立法意旨乃在確保該土地依區域計畫相關法規所劃定的使用分區及使用地進行使用，故賦予行政機關使用「停止開發使用行為」之手段，以避免土地所有人任意轉換土地使用方式，確保該土地能依區域計畫相關法規所劃定的使用分區及使用地進行使用。例如在一般農業區農牧用地設置砂石場，行政機關自有權命停止開發使用以確保土地使用之合於管制目的。
（2）然本件原告始終依原地目編定範圍內使用，並無以採取「停止開發使用行為」之手段實現立法目的之必要，從而，被告於原處分之附款命原告「停止開發使用行為」，顯然違反比例原則中必要性及適當性之要求，而屬違法。
4、即便可達管制目的，被告命停止開發使用之附款處分對原告權益仍造成過大損害：
（1）依行政罰法第2條之定義，限制或禁止一定行為之處分，屬於裁罰性之不利處分。而此類裁罰性不利處分，對人民權利的限制與侵害往往大於罰鍰，而屬較重的制裁措施。此種較重之制裁措施，應在較輕之罰鍰之後，仍不能達督促行為人注意其行政義務而有必要時，始可運用。
（2）因之，縱認原告當初有行政法上義務違反之情事而應受罰（原告否認），亦應該先以罰鍰作為處罰而促之改進，除非事後證明目的不達，始可處以更重之行政罰。現被告除處以最高額罰鍰處分外，更直接做出禁止原告使用之裁罰性不利處分，對原告權益侵害過大，不符比例原則中必要性之要求。
（五）被告作成原處分前未給予當事人陳述意見之機會，實有違法之瑕疵：
1、按行政程序法第102條與行政罰法第42條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，原則上應給予處分相對人陳述意見之機會。立法目的既在保障人民權益，更可避免行政機關之恣意專斷，此乃正當法律程序之保障，行政機關不可任意剝奪之。
2、查被告在原處分作成前並未給予原告陳述意見之機會，反逕而處以區域計畫法第21條第1項所定最高額罰鍰，並禁止原告一切開發使用行為，已然影響原告權利甚鉅。雖被告之訴願答辯書與內政部訴願決定書陳稱此時符合行政程序法第103條第1項第5款所定：行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，故拒絕給予原告陳述意見機會與法有據云云。惟本計畫廠區配置變更在相關行政程序上是否無法補正而確屬原告「擅自」變更興建，容有討論空間。既然尚待進一步認定，當不符法條所定「客觀上明白足以確認」之情形，反而更應該給予原告說明的機會以釐清事實，做出合乎比例原則之行政處分。惟被告不由分說逕處最高額罰鍰，更顯其行使權力之恣意。
3、基此，被告剝奪原告對該不利處分作成前陳述意見之機會，違反行政程序法及行政罰法對人民所定程序保障，原處分實有合法性瑕疵。
（六）原告未違反管制規則第54條，被告據以處分顯然有誤：
1、管制規則第54條所稱「違反使用」意義未臻明確，解釋上應指違反計畫所核准之土地用途作使用，而非指執行該計畫的圖說、項目之違反：
（1）我國關於非都市土地管制的主要依據為區域計畫法，其第15條第1項前段規定：「區域計畫公告實施後，不屬於第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」此外，該條文並授權內政部制定管制規則，以具體化管制之內容。至於違反管制之處罰，規定在區域計畫法第21條，其中第1項僅謂：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」。
（2）系爭行政罰規定尚不符授權明確性原則之要求：①按行政機關欲處罰人民，原則須有法律依據始得為之。
而法律雖可授權行政機關以法規命令規定行政罰之事項，但亦須符合法律授權明確性原則。詳言之，行政處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，司法院釋字第394號解釋定有明文，亦迭經司法院多號解釋在案。
②由於區域計畫法第21條僅規定違反管制使用土地的處罰
效果，至於構成要件部分，必須檢視管制規則之相關規定，始知義務何在。查本件被告認為原告違反使用管制規則第54條，其規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」則此處土地所有人、使用人或管理人的義務為依原核定計畫使用該筆土地，受罰的構成要件即係違反使用。③惟此處所稱「違反使用」內容指涉廣泛，作為處罰的構
成要件，將使受規範人者難以預見到底何種行為、如何違反將會受罰，此即不符授權明確性原則之要求。
（3）既然管制規則第54條有關處罰的構成要件不甚明確，自應從嚴解釋以保障人民權利。質言之，區域計畫法與管制規則均係規範土地利用的法令，其手段乃採分區規劃以進行管制。而使用分區規劃之目的在於配合區域發展計畫，進行各種使用分區空間的配置，以滿足人口及產業活動之合理分布，並藉由規定各分區建築及使用事項規定，維護生活品質。因此，本件興建焚化爐計畫在土地開發許可變更審查程序中，處理重點乃係土地利用的問題，則以目的解釋審視本條所稱違反使用，應指違反計畫所核准之土地用途作使用。
2、惟查，原告所設廠房仍位於特定目的事業用地上，始終為焚化爐目的事業之使用。既然沒有變更原特定目的事業用地，也就沒有違反計畫所核准之土地用途作使用，此即與管制規則第54條不相違背。被告指稱原告違反系爭條文，顯屬違誤。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。」同法第15條之1規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定辦理分區變更：1、．．．2、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」同法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」次按區域計畫法施行細則第16條之4規定：「依本法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，於一定面積以下者，區域計畫擬定機關得委託直轄市、縣（市）政府辦理審議許可。前項之一定面積，由中央主管機關定之。」又管制規則第11條、第14條、第22條、第54條規定：「非都市申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者應辦理土地使用分區變更：1、．．．7、申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之土地達2公頃以上者，應變更為特定專用區。前項辦理土地使用分區變更案件，申請開發涉及其他法令規定開發所需最小規模者，並應符合各該法令之規定。」「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，區域計畫擬定機關應核發開發許可，並通知申請人及土地所在地直轄市或縣（市）政府。」「區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，．．．。」本件開發面積已達管制規第11條第1項第7款規定應辦理使用分區變更之規模，前經被告以91年9月12日府地用字第9107301642號函核發開發許可，原告應依原核定開發許可內容興建，惟其未依上開管制規則第22條規定，擅自變更建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等，被告依上開管制規則第54條規定辦理，對其違反使用，援引區域計畫法第21條予以裁罰30萬元之行政罰鍰，於法並無不符。
（二）原告於訴訟理由指陳被告作成處分前未給予當事人陳述意見之機會，有違行政程序法第102條之規定等語，顯屬強辯。查同法第103條第1項第5款規定：行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。本件建築配置、位置（座向變更）、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等變異甚鉅，足堪認定；況且被告於94年3月22日召集相關單位實地會勘時，即請原告說明未按核定計畫施工之原因，並請補充說明於開發計畫書圖。復以94年4月20日府地用字第0940701196號函檢送會勘紀錄，請原告依會勘意見於文到1個月內儘速補正有關資料，原告未能提出相關證明文件，經被告迭次函請補正，原告並未依限期補正之，依此原告難謂被告作成處分前未給予當事人陳述意見之機會。
（三）原告於訴訟理由指陳未違反管制規則第54條規定；系爭開發案被告於91年9月12日以府地用字第9107301642號函許可開發，並限其依原核定開發計畫內容開發興建在案。惟原告並未依管制規則第22條之規定提報變更開發計畫書圖，送請審議許可，即擅自變更其建築配置、位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等，其無視被告專責審議小組限其依核定計畫內容開發建築之決議。查「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委託直轄市縣（市）政府辦理審查作業要點」第6點規定：「直轄市、縣（市）政府為審查作業需要，應組成專責審議小組，．．．。」被告所組專責審議小組之組織既由法令所授權，其作成之決議對原告就原核定開發計畫內容自有拘束力。原告違反該決議，擅自變更建築，被告依管制規則第54條之規定處理，並無不妥。
（四）原告指陳被告之處分過當，濫用權利情事，按區域計畫法第21條第1項規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」又按同法第22條規定：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」本件開發計畫變更未送經被告之專責審議小組審議許可前，其興建之建物，難認為「合法建物」，自應立即停止一切非法開發、使用之行為。是被告95年2月20日府地用字第09507003812號處分書及其附款處分並無不當。
（五）本件開發面積已達管制規則第11條第1項第7款規定應辦理使用分區變更之規模，前經被告以91年9月12日府地用字第9107301642號函核發開發許可，限其依原核定開發計畫內容開發興建，並核准變更分區與用地別為特定專用區特定目的事業用地在案，特定目的事業用地應限依核准興辦事業計畫內容使用，惟原告未依興辦事業計畫內容規定，擅自變更建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等，被告依管制規則第54條規定，由目的事業主管機關（被告所屬環境保護局）檢查其是否依原核定計畫使用及對其違反使用，請聯合取締小組依相關規定處理。經被告於94年3月22日召集相關單位實地會勘結果並請原告作簡報說明，其實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等皆與原核准之開發計畫不符，原告未依開發許可計畫內容興建焚化廠，違反「區域計畫法」第15條第1項對非都市土地使用之管制及管制規則第54條應依原核定計畫內容使用之事實明確，被告爰依區域計畫法第21條予以裁罰，並依「雲林縣政府地政局為處理違反區域計畫法案件裁罰基準」規定，本件違規面積達3.7986公頃，按違法使用規模達0.5公頃以上之裁罰級距，處以30萬元之行政罰鍰，於法並無不符。
（六）原告於訴訟理由指陳其事業計畫用地經申請核准變更編定，有關廠房配置變更等因素並未影響編定使用，無需辦理土地使用分區變更，自無需依管制規則第22條規定辦理之必要。本件建築配置、位置（座向變更）、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等變異甚鉅，足堪認定與原核准之開發計畫內容不符，依管制規則第22條規定：「區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：1、不增加建築基地面積及地號。2、不增加土地使用強度，並不變更土地使用性質。3、不變更原開發許可之主要公共設施及公用設備。」原告謂稱無涉管制規則第22條之規定，顯屬強辯。
（七）原告依內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函主張本變更開發計畫案無須依規定再提報區域計畫委員會審議乙節，查該函業經內政部地政司以95年6月19日地司（十）發字第0950001734號書函重新釋示：「．．．至於旨揭核發開發許可後有關廠房建築、綠地配置等與原核准之開發計畫不符事宜，涉及非都市土地使用管制規則第22條規定之適用？案關貴管（營建署）權責，仍請逕行妥為釋示。」案經內政部（營建署）以95年7月6日台內營發字第00000000001號函示：「說明二、查『區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：．．．』為非都市土地使用管制規則第22條所明定，本件既屬貴府核發開發許可之案件，其開發面積應已達管制規則第11條第1項第7款規定應辦理使用分區變更之規模，故如經貴府認定實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等與原核定開發計畫不符，涉及變更開發計畫者，自應依上開管制規則第22條規定辦理。」故原告依內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函主張本變更開發計畫案無須依規定再提報區域計畫委員會審議乙節，並不適用。況本件屬違反「區域計畫法」第15條規定，被告依上開管制規則第54條規定辦理，援引區域計畫法第21條予以裁罰，非屬管制規則第22條規定開發計畫變更之審議，故管制規則第22條非本次訴訟範疇，被告不再予以答辯。
（八）原告謂稱廠房轉向及配置變更等無故意過失之責，實屬強辯。按被告91年9月12日府地用字第9107301642號函核發開發許可時已明文訂其「限其依原核定開發計畫內容開發興建」，原告即應依開發計畫書內容所載興建廠房及配置。惟其廠房轉向及配置變更興建，尚未報經被告非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組審議通過，即擅自變更，其違規事實明確，原告豈能強辯其為無故意及過失之行為。
（九）原告指陳被告就其所提「林內鄉垃圾焚化廠興建配置轉向等變更開發計畫案」延宕審議，造成其未能提出「目的事業主管機關同意變更設置許可證明文件」，被告顯有違反誠信原則及濫用權利情事。開發計畫變更之審議係屬專責審議小組業務，非屬原告本次訴訟請求之範圍，爰不予答辯。
理由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。．．．」「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定辦理分區變更：1、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。2、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第15條第1項、第15條之1及第21條第1項所明定。次按「依本法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，於一定面積以下者，區域計畫擬定機關得委託直轄市、縣（市）政府辦理審議許可。前項之一定面積，由中央主管機關定之。」為區域計畫法施行細則第16條之4所明定。又按「非都市申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：．．．7、申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之土地達2公頃以上者，應變更為特定專用區。前項辦理土地使用分區變更案件，申請開發涉及其他法令規定開發所需最小規模者，並應符合各該法令之規定。」「直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，區域計畫擬定機關應核發開發許可，並通知申請人及土地所在地直轄市或縣（市）政府。」「區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：1、不增加建築基地面積及地號。2、不增加土地使用強度，並不變更土地使用性質。3、不變更原開發許可之主要公共設施及公用設備。中華民國77年7月1日本規則修正生效前免經區域計畫擬定機關審議之山坡地開發許可案件，申請人變更開發計畫，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可。」「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」分別為管制規則第11條第1項第7款、第2項、第14條、第22條及第54條所明定。再按「說明二、查『區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：．．．』為非都市土地使用管制規則第22條所明定，本件既屬貴府核發開發許可之案件，其開發面積應已達管制規則第11條第1項第7款規定應辦理使用分區變更之規模，故如經貴府認定實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等與原核定開發計畫不符，涉及變更開發計畫者，自應依上開管制規則第22條規定辦理。」為內政部（營建署）95年7月6日台內營發字第00000000001號函釋所明示，前揭函釋係內政部本於行政主管機關之地位，就如何貫徹管制規則第22條之執行所為闡明法規原意之行政規則，核與區域計畫法第15條第1項、第21條第1項等規定之意旨相符，本院自得予以援用。
二、經查，原告向被告申辦興建「雲林縣BOO垃圾焚化廠」非都市土地開發暨變更案，經被告以91年9月12日府地用字第9107301642號函准予開發許可，並請原告依核定之開發計畫內容開發興建及辦理使用分區及使用地變更編定。被告並分別以91年9月26日府環五字第9100091602號函准予核定原告申請非都市土地變更為公民營廢棄物清除處理機構設施使用之興辦事業計畫書及以91年10月22日府地用字第9107301654號函准予辦理使用分區及使用地變更編定。嗣因原告將原規畫之廠房配置變更，並以94年1月10日94達榮字第0004號函向被告申請變更事業計畫，經被告於94年3月22日派員赴現場會勘，其實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等皆與原核准之開發計畫不符，被告以94年4月20日府地用字第0940701196號函檢送原告會勘紀錄，並請依會勘意見於文到後1個月內儘速補正有關資料，惟因原告未能提出目的事業主管機關同意變更設置許可證明文件，經被告迭次函請原告提具相關文件並限期補正，原告逾期未補，案經被告以95年1月18日府地用字第0950700180號函駁回其變更事業計畫之申請。被告認原告未依開發許可計畫內容興建焚化廠，擅自變更興建，已違反管制規則第54條規定，乃依區域計畫法第21條第1項規定，以95年2月20日府地用字第09507003811號函檢送95年2月20日府地用字第09507003812號處分書裁處原告30萬元罰鍰，並請立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為等情，為兩造所不爭執，並有被告94年3月22日雲林縣垃圾焚化廠變更事業計畫現場會勘紀錄、被告95年2月20日府地用字第09507003811號函及所附處分書等附於原處分卷可稽，應堪信實。
三、原告雖訴稱：（一）原告已依管制規則第11條第1項第7款之規定，申請核准系爭土地變更為特定目的特定專用區使用，本件系爭廠房未涉及土地使用分區之變更者，自無依管制規則第13條至第20條辦理變更之必要（內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函參照），自無違反管制規則第22條之規定，又管制規則第54條所稱「違反使用」之意義，解釋上應指違反計畫所核准之土地用途作使用，而管制規則第21條僅規定違反管制使用土地處罰效果，其構成要件仍須檢視管制規則之相關規定，始知義務何在，而本件被告認原告違反管制規則第54條，依前揭所述，則受罰的構成要件為未依原核定計畫使用該筆土地，即違反使用，惟被告所謂「違反使用」，其廣泛規範，不符合授權明確性原則之要求，另原告依被告之要求提出變更申請，惟被告卻利用無關之興辦事業計畫變更審查程序延宕審查，造成原告無法依限提出變更申請之補正文件，被告據此作成不利處分及罰鍰，顯有違誠信原則及權力濫用之違法，且本件行政處分之事實，關於變更興建尚待進一步認定，非屬行政程序法第103條第1項第5款所定「客觀上明白足以確認之情形」，則被告未於作成處分前給予當事人陳述意見之機會，實有違法之瑕疵。（二）退步言之，縱認原告應事先依管制規則第22條規定辦理，惟被告未證明原告有何故意過失，被告遽對原告作成罰鍰等不利處分，顯非適法。（三）原處分命原告停止一切開發使用行為之要求，除有違權力濫用之情事，其停止開發使用之附款，顯無法達成區域計畫法之立法意旨，顯有違比例原則等云云，資為論據。
四、惟按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定辦理分區變更：1、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。2、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。
區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」分別為區域計畫法第1條、第15條第1項、第15條之1所明定。次按「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，申請人於申請開發許可時，得依相關審議規範規定，檢具開發計畫申請許可，或僅先就開發計畫之土地使用分區變更計畫申請許可，並於區域計畫擬定機關核准期限內，再檢具使用地變更編定計畫申請許可。」「第15條申請土地開發者於目的事業法規另有規定，或依法需辦理環境影響評估或實施水土保持之處理及維護者，應依各目的事業、環境影響評估或水土保持有關法規規定辦理。前項目的事業、環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序如附表2及附表2–1。」「區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：1、不增加建築基地面積及地號。2、不增加土地使用強度，並不變更土地使用性質。3、不變更原開發許可之主要公共設施及公用設備。中華民國77年7月1日本規則修正生效前免經區域計畫擬定機關審議之山坡地開發許可案件，申請人變更開發計畫，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可。」亦分別為管制規則第1條、第15條、第17條、第22條所明定。觀諸上揭區域計畫法第15條及第15條之1第1項之規定可知，區域計畫公告實施後，不屬該法第11條之非都市土地，原則上應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，惟如為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，如符合該法第15條之1第1項第2款之規定，例外於報經各該區域計畫擬定機關許可後，得辦理分區變更，依例外情形應從嚴解釋之原則，可知經依區域計畫法第15條之1第1項第2款於報經各該區域計畫擬定機關許可後辦理土地分區變更編定之申請人，即應嚴格遵照其原所擬具經核定之開發計畫內容開發興建，因其許可前，依同法第15條之1第2項規定，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之，另依同法第15條之2規定，其許可應經主管機關及相關目的主管機關認其開發計畫滿足一定條件始得為之，因其開發計畫之具體內容，攸關主管機關及相關目的主管機關是否許可其開發，是若其開發計畫有所變更，則依其變更內容，分別依管制規則第22條第1項前段或其但書之規定程序辦理土地使用分區變更，否則區域計畫法第15條土地使用管制之目的，將無從達成。觀諸前述內政部（營建署）95年7月6日台內營發字第00000000001號函釋謂「說明二、查『區域計畫擬定機關核發開發許可後，申請人如變更開發計畫，應依第13條至第20條之規定辦理。但變更開發許可，符合下列要件者，區域計畫擬定機關得委由直轄市、縣(市)政府辦理審議許可：．．．。』為非都市土地使用管制規則第22條所明定，本件既屬貴府核發開發許可之案件，其開發面積應已達管制規則第11條第1項第7款規定應辦理使用分區變更之規模，故如經貴府認定實際建築配置位置、廠房面積、總樓地板面積及綠地配置等與原核定開發計畫不符，涉及變更開發計畫者，自應依上開管制規則第22條規定辦理。」等語，亦同此見解。經查，本件系爭開發案，被告於91年9月12日以府地用字第9107301642號函許可開發，其說明三記載：「本案應依核定之開發計畫內容開發興建及辦理使用分區及使用地變更編定，．．．。」等語，嗣原告未經先行申請變更開發之許可，未依原開發計畫內容使用，逕行變更違規使用，原告雖於94年1月10日以94建榮字第0004號函檢送變更開發計畫書圖申請被告審議，經被告於94年3月22日現場會勘發現，整個廠房之建築配置、位置、面積、綠地配置均已擅自變更，如樓地板面積由31,633.2平方公尺變更為17,629.05平方公尺、廠房面積由5,138.9平方公尺變更為9,708.78平方公尺、綠地由26,641平方公尺變為13,746平方公尺等情，此有被告上開現場會勘紀錄附於訴願卷及土地使用配置圖（變更前、後）附於本院卷可稽。是原告本件開發興建案本應依照經許可之計劃書圖辦理，原告其後變更開發計畫，亦應依區域計畫法第15條第1項之程序辦理變更。從而，本件原告未依被告所屬審議小組所核定計畫內容開發建築之決議，擅自變更開發計畫之內容，亦無依規定申請開發許可或變更開發計畫，則被告以其違反管制規則第54條規定，依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告30萬元罰鍰，並請立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為，即非無據。又上開管制規則第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。
」對於違反使用之情形，是由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用，未依原核定計畫使用者，即屬違反使用，而其未依原核定計畫使用之解釋，應就原核定之計畫之全部內容觀之，而本件原告如前所述，其未依法定程序變更原許可之開發計畫，其有符合上揭管制規則第54條之違反使用之情事甚明，亦與授權明確性無違。再者，被告依前揭所述，對於原告上述違規事實，依區域計畫法第21條之規定，裁處原告30萬元罰鍰，並請原告立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為，屬依法行政，並無違誠信原則及權力濫用之情事。復按「有下例各款之一者行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．5、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」為行政程序法第103條第5款所明定。經查，本件被告雖未給予原告陳述意見之機會，惟依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。查本件原告違規情事，如上所述，已甚明確，被告雖未給予原告陳述意見之機會，於法並無不合。故原告所稱：原告已依管制規則第11條第1項第7款之規定，申請核准系爭土地變更為特定目的特定專用區使用，本件系爭廠房未涉及土地使用分區之變更者，自無依管制規則第13條至第20條辦理變更之必要（內政部93年3月11日內授中辦地字第0930003603號函參照），自無違反管制規則第22條之規定，又本件被告認原告違反管制規則第54條，其受罰的構成要件為未依原核定計畫使用該筆土地，即違反使用，惟被告所謂「違反使用」，其廣泛規範，不符合授權明確性原則之要求，另原告依被告之要求提出變更申請，惟被告卻利用無關之興辦事業計畫變更審查程序延宕審查，造成原告無法依限提出變更申請之補正文件，被告據此作成不利處分及罰鍰，顯有違誠信原則及權力濫用之違法，且本件行政處分之事實，關於變更興建尚待進一步認定，非屬行政程序法第103條第1項第5款所定「客觀上明白足以確認之情形」，則被告未於作成處分前給予當事人陳述意見之機會，實有違法之瑕疵等云云，並不足採。
五、次按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。又在自然科學根本不可能對於預見可能性（即過失）的判斷提出直接的答案下，甚至也還沒有辦法提供足夠參考的資訊之前，對於一個人的認知狀態或認知能力狀態的判斷，現實上所依存的方法大致上還是根據某一些存在的事實去做推論的工作（ 黃榮堅 著基礎刑法學（上）2006修訂版，第401頁）。經查，本件被告於91年9月12日府地用字第9107301642號函核發開發許可時，其說明三記載：「本案應依核定之開發計畫內容開發興建及辦理使用分區及使用地變更編定，．．．。」等語，原告即應依開發計畫書內容所載興建廠房及配置，惟查，如前所述，原告其廠房轉向及配置變更興建，於尚未依合法程序變更前，即擅自變更，其違規事實明確，顯有故意。再者原告為從事環保相關業務之公司，其申請開發興建焚化爐，對於相關法規應知悉甚詳，縱對法令解釋有所誤解，亦得函請相關主管機關解釋，原告捨此不為，即自行曲解法令，且擅自變更開發計畫書內容，即難謂無過失。故原告另稱：退步言之，縱認原告應事先依管制規則第22條規定辦理，惟被告未證明原告有何故意過失，被告遽對原告作成罰鍰等不利處分，顯非適法乙節，亦不足採。
六、再按「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」為區域計畫法第21條第1項所明定。又依法律規定，於其「構成要件」實現時，容許行政機關自行決定是否依規定而行為，或得就所賦予之多數「法律效果」，選擇其一而行為者，則為「裁量行政」，因此，所謂「裁量」者，係指行政機關經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果。此種由法律授予行政機關得為決定或選擇之活動範圍，即所謂之「裁量餘地」。行政機關在裁量餘地中所為之各種行為，如未有其他違法情事，皆為合法（ 陳敏 著行政法總論5版，第178頁）。
比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。凡採取一項措施以達成一項目的時，該措拖必須為合適、必要及合比例之方法。「合適」之方法，係指可以達成目的之方法。「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，應方法所附帶之不利益為最小。「合比例」之方法，係指應方法之不利益，與其達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，不得採取失衡之方法以達成目的，故亦稱「禁止過度」（陳敏，前揭書，第88頁）。另關於被告所頒發之裁罰基準表係行政規則之一種，乃被告基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。經查，本件被告對於原告違反使用之土地，其變更面積達3.7986公頃之違章事實，業已充分審酌其違法程度、配合調查態度、及其行為對環境危害程度等一切情狀，且依據被告所屬地政局為處理違反區域計畫法案件裁罰基準規定，違法使用規模達0.5公頃以上者，其裁罰級距處以30萬元以上，此有被告所屬地政局為處理違反區域計畫法案件裁罰基準表附於本院卷可稽，是被告處以原告罰鍰30萬元，並為避免違章行為之繼續，有效防止危害之擴大，在尚未進一步取得許可前，命其立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為，均為合義務性之裁量，並無裁量逾越或有何瑕疵情事，應屬合法，並無違反比例原則、行政裁量濫用等情事。故原告復稱：原處分命原告停止一切開發使用行為之要求，除有違權力濫用之情事，其停止開發使用之附款，顯無法達成區域計畫法之立法意旨，顯有違比例原則等詞，仍不足採。
七、綜上所述，原告之主張既不足採，被告認原告未依開發許可計畫內容興建焚化廠，擅自變更興建，已違反管制規則第54條規定，依區域計畫法第21條第1項規定裁處原告30萬元罰鍰，並請立即停止一切非法開發（挖）、使用之行為之處分，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年5月20日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年5月20日
書記官黃玉幸