最高行政法院109年度年上字第1號判決

裁判字號：最高行政法院109年年上字第1號判決

裁判日期：民國110年03月31日

裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條

最高行政法院判決109年度年上字第1號上訴人 陳清豐 等140人（詳附表）共同訴訟代理人 陳垚祥 律師被上訴人臺南市政府代表人 黃偉哲 被上訴人嘉義市政府代表人 黃敏惠 被上訴人臺東縣政府代表人 饒慶鈴 被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會代表人 周志宏 被上訴人臺灣銀行股份有限公司代表人 呂桔誠 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國108年11月18日高雄高等行政法院107年度年訴字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人即公務人員退休撫卹基金管理委員會之代表人已由 周弘憲 變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人臺南市政府（改制前臺南縣政府核定退休之業務，已因縣市合併由臺南市政府繼受辦理，下均稱臺南市政府）、嘉義市政府及臺東縣政府依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣臺南市政府、嘉義市政府及臺東縣政府依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並分別以如原判決附表2所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭教育部分別以如原判決附表2所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回。上訴人仍不服，共同向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉確認被上訴人應依上訴人退休當時有效之舊法相關法規，對上訴人已成就退休事實之給付條件，核定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付上訴人之全部退休所得。⒊被上訴人應給付上訴人如起訴狀聲明第3、4項所載之金額（即退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償）。⒋被上訴人應提供依新法致減損差額之詳細給付計算金額。經原審107年度年訴字第6號判決（下稱原判決）以上訴人之訴為顯無理由，不經言詞辯論逕予判決駁回，上訴人遂提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠司法院於108年8月23日作成司法院釋字第783號解釋（下稱釋
字第783號解釋）認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。揆諸司法院釋字第185號及第405號解釋意旨，行政法院自應受釋字第783號解釋之拘束而依解釋意旨裁判。
㈡新法第34條第3項規定之立法理由，乃為保障退休教職員依舊
法擇領月補償金者之權益，使其所領之月補償金總額不低於擇領一次補償金的金額，揆諸釋字第783號解釋意旨，應無違憲疑義。此外，該月補償金按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，據此新法重新審定應領之補償金，無違反法律不溯及既往原則。
㈢新法第36條、第37條及第39條第1項規定，並未違反法律不溯
及既往原則，蓋上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則，故臺南市政府、嘉義市政府及臺東縣政府依新法重新審定上訴人每月退休所得，並無不合。
㈣上訴人依舊法規定所得領取之退撫給與，固具有值得保護之
信賴利益，惟新法將原退撫給與調降，係為追求重要公益之目的，且上開規定亦設有扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間逐步調降，對於辦理優惠存款者之優惠存款利率之調降，亦分6年過渡期間，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至訂有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則尚無違背。此外，新法規定係基於重要公益目的，就最基本給與、扣減範圍、扣減順序皆設有相關規定，有助於規範目的之達成，並設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象所受衝擊之措施，所採手段未逾必要程度，得認與比例原則尚無違背。
㈤退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款的審定機關在中
央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。被上訴人公務人員退休撫卹基金管理委員會則係隸屬於銓敘部，負責退撫基金之收支、管理及運用；被上訴人臺灣銀行股份有限公司亦僅係配合主管機關審定結果，辦理優惠存款業務，關於退撫新制重新審定退休教職員每月退休所得之業務，非屬其等業務職掌範圍，上訴人自無權對其等請求撤銷如原判決附表2所示之原處分，或請求退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償。
㈥臺南市政府、嘉義市政府及臺東縣政府依新法規定，分別對
上訴人作出重新審定月退休所得之原處分，均已載明107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後，每期依所得替代率所計算出之每月退休所得之詳細金額。則上訴人依原處分對照其原領取的月退休金金額，即可得知其依新法致減損的差額。況且，如原判決附表2所示之原處分並無違法，是上訴人請求被上訴人應給付退撫新舊制差額、遲延利息及損害賠償部分，亦無依據，核無再由被上訴人提供依新法致上訴人退休金減損差額之詳細給付計算的必要等詞，為其論據。
五、本院查：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。
㈡按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律
及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日
前分別經臺南市政府、嘉義市政府及臺東縣政府依舊法核定退休。嗣臺南市政府、嘉義市政府及臺東縣政府依新法第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，以原處分分別重新審定上訴人每月退休所得，為原審確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，立法委員 林德福 等38人因行使職權，認新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第4條第6款、第39條第2項與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背，新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，上訴人對於被上訴人所提撤銷訴訟、確認應繼續按期給付、給付訴訟以及請求提供依新法致減損差額之詳細給付計算金額，在法律上顯無理由等語。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。
㈣上訴意旨略以：公立學校教職員退休金性質屬「遞延工資之
給付」，政府對之有給付義務，釋字第783號解釋卻認政府按月提撥退撫費用所分擔65%之金額係恩給之範疇，復認「政府應負最後支付之保證責任，係指政府在開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時，始負最後支付之保證責任」，與公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定「政府得以調整繳費費率或由政府撥款補助」相悖，並增加法律所無之限制；公保養老給付優惠存款利息18%非屬退休金，惟政府將於2年內取消公保養老給付優惠存款利息18%，卻未取消勞保部分，違反平等原則；所得替代率於10年內由75%逐年以1.5%調降至60%，違反比例原則，司法院大法官未慮及此，率而認定新法合憲，有待日後本件判決確定後再聲請司法院大法官為補充解釋，原判決用法尚有違誤云云。然查：
⒈原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日
作成釋字第783號解釋，已明揭「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」、「新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，公立學校教職員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件依上訴人於原審所訴事實，並未指出原處分適用新法有如何之違誤，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上爭議即係原處分所適用之新法有無牴觸憲法。惟原處分所據之新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經釋字第783號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，而得以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，自於法有據。
⒉況查，釋字第783號解釋公布迄今僅1年餘，其間憲法或相
關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨指稱釋字第783號解釋有諸多違誤，有待補充解釋，原審逕予援用，核有違誤云云，核屬一己主觀之見解，尚非可採。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用
法規、適用不當之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年3月31日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官蕭惠芳法官林惠瑜法官高愈杰法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國110年3月31日
書記官莊子誼