裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第671號判決
裁判日期：民國109年09月09日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第671號109年8月12日辯論終結原告 張榮輝
游蒼怡 莊治宗 林捷昌 戴慧珍 林瑞釗 黃素珍 卜慶華 陳珍村 滕則權 被告 銓敘 部代表人 周弘憲 （部長）訴訟代理人 廖康如
蕭丞舜 （兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告原起訴聲明請求：「１、復審決定及原處分均予撤銷，恢復原告原已確定的退休所得，並命被告應補發因原處分所致原告損失之金額，並按法定利息賠償。２、倘若鈞院未能逕行作出上項判決，懇請停止審判，依大法官審理案件法第5條規定、依行政訴訟法第178條之1規定，聲請釋憲。３、訴訟費用由被告負擔。」（原告行政訴訟起訴狀，本院卷第13頁），嗣經本院於民國109年7月14日準備程序闡明後，原告當庭變更聲明為：「１、如起訴狀附表所載復審決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第442頁）。經查，原告上開訴之變更，就事實關係以觀，其變更之訴與原訴請求之基礎相同，揆諸前揭規定，於法並無不合，且就權利救濟之主張以觀，核屬適當，爰予准許，合先敘明。
（二）原告游蒼怡、林捷昌、戴慧珍、林瑞釗、黃素珍、卜慶華等六人經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告均為民國107年7月1日前之退休公務人員，原告退休時之退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表所示。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。原告等不服，提起復審，經如附表所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告（含未於言詞辯論期日到庭之原告）起訴主張略以：原告係退休公務人員，前經被告依原公務人員退休法核定退休，原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時即已確定。又公務員之退休金應受憲法之制度性保障及財產權之保障，不允許國家以立法或行政等任何形式片面剝奪該等權利，或片面變更刪減已核定之退休所得金額。
原處分據以作成之退撫法相關規定，使原告退休權益嚴重受創，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，亦與憲法第15條、第22條、第23條保障之人民權利相牴觸。
再者，職業退休金類同民間保險給付，政府不應以破產疑慮，降低公務人員退休所得，規避政府雇主之責任，且未容許取得退撫基金營運績效資訊。且18%優惠存款利息係針對84年以前偏低薪資年資的補償，與退撫基金無涉，不得混為一談而被扣減。原處分係於退撫法條文施行前即作出，並要求於送達後30日內提出復審，為行政程序法第111條第7款所定「其他具有重大明顯瑕疵者」，應屬無效。又以「財政困難」為由修法砍減公教軍的退休金，未以齊頭式平等之方式為之，亦有違憲法平等原則。爰聲明求為判決：１、如起訴狀附表所載復審決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：本案原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。原處分自系爭規定施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。系爭規定與適當性、必要性、衡量性3原則均無違背，實未違反比例原則之精神。政府推動年金改革並透過系爭規定，維持退撫基金及公務人員退休制度之永續發展，並對於退休公務人員之退休所得仍負最後支付責任，爰無原告所稱政府以破產疑慮，假藉「年改」為名剝奪退休金，規避政府應給付公務人員退休金之責任及對退撫基金之管理責任，並轉嫁由全體退休公務人員承擔情事。至於退撫基金營運績效之資訊，退撫基金歷年經營現況（含基金運用情形、收支情形及資產明細表等資訊）已放置於公務人員退休撫卹基金管理委員會全球資訊網首頁，是以原告指稱未容許原告取得任何退撫基金營運績效之資訊，實屬有誤。再者，原告訴稱18%優惠存款利息與退撫基金無涉卻混為一談而被扣減，核與上述公務人員優惠存款制度沿革事實不符，自無足採。又原告之公保養老給付優惠存款利息調降後，其不得優惠存款之本金均得領回，故其實質所領公保養老給付金額，亦未減損。被告原處分係依總統已明令公布之系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第7款所定情事。且被告原處分諭示「復審人應於收受處分之次日30日內提復審」之教示內容，亦與公務人員保障法規定並無不合。另本案原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張應給付其每月退休所得調降差額並加計利息，自當無所附麗。司法院釋字第782號解釋對於退撫法調降優存利息之相關規定宣告並未違憲，已有充分論述及解釋理由如前述，而大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號解釋參照）。綜上，原告之主張於法不合，無理由甚明，並答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造對事實概要欄記載並不爭執，並有兩造提出之原處分等證據附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。而兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點：被告適用退撫法系爭規定所為原處分，有無違反法律不溯及既往原則？信賴保護原則？比例原則？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、退撫法第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：
一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。」
２、退撫法第36條規定：「（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。」
３、退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。……（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
４、退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」
５、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息者，以減少優惠存款金額方式辦理……。」
６、司法院釋字第782號解釋，認為退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。退撫法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（二）退撫法係經立法院三讀通過，於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行；經立法委員 江啟臣 、 林德福 等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院經召開說明會、言詞辯論後，始作成前揭釋字第782號解釋，其解釋理由略以：㈠退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。㈡調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。㈢調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。因此原告主張本件退撫法系爭規定及原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則云云，並不足採。
（三）前開司法院釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法系爭規定無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，亦未違背憲法保障服公職權、生存權、工作權保障、財產權之保障之意旨。再參照司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），原告主張本院不應受前揭司法院解釋拘束可自行適用法律認定而為裁判云云，核難認有據，應併敘明。
（四）如前述司法院釋字第782號解釋理由，憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員（含軍公教人員）因服公職，取得國家為履行對其（退伍除役）退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。而「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，亦為退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。因退撫法之施行而被調降後之公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法公務人員退休後生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違，更無礙其工作權。因此原告主張其生存權工作權受侵害（主張被告應重新任命為公務員）云云，參照上開說明，亦無理由。同理參照前述「由政府負最後支付保證責任」之說明，原告主張國家財政困難將責任推給原告等公務人員違法云云，亦有誤會而不足採。
（五）又本件原告等退休人員之退撫給與，是因原告等公務人員服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，雖同屬具有財產權性質之給付請求權，但並非屬遞延給付「工資」，因此原告主張優惠存款利息違約云云，亦因優惠存款利息屬前揭系爭規定之退撫給與之一部，且並未違憲及違法，而無理由，亦應敘明。
六、綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞訴請請銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項，判決如主文。
中華民國109年9月9日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官鄭凱文法官洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年9月9日
書記官陳德銘