臺北高等行政法院108年度訴字第1046號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1046號判決

裁判日期：民國108年12月12日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1046號108年11月21日辯論終結原告 張嘉玲
馬仕文 顧嘉芸 高固亷 共同訴訟代理人 陳明宗 律師（兼送達代收人）複代理人 汪懿玥 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠 徐昀沅 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴一字第1086101847號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告張嘉玲所有之臺北市○○區○○○路○○號2樓建築物、原告馬仕文所有之臺北市○○區○○○路○○號6樓建築物、原告顧嘉芸所有之臺北市○○區○○○路○○號5樓建築物及原告高固亷所有之臺北市○○區○○○路○○號5樓建物（以上原告4位合稱原告、以上4棟建物下合稱系爭建物），領有97使字第0534號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月27日北市都築字第10633329400號函、第00000000000號、第00000000000號函及第00000000000號函（下稱系爭行政指導函）通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年8月2日北市都築字第1076021327號函、第0000000000號函、第0000000000號函及第0000000000號函（下稱系爭勘查函）通知原告，將於107年9月3日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年9月4日北市都築字第1076032950號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函（下稱系爭陳述意見函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用（下稱系爭建物違規作為住宅使用事實），違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月17日北市都築字第10760614771號裁處書、第00000000000號裁處書、第00000000000號裁處書、第00000000000號裁處書（下合稱原處分）分別處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按臺北市都市計劃施行自治條例第10條之1第2款立法文字用
語記載，係規範商業區主要以建築商場（店）及供商業使用之建築物，並未排除商業以外之使用，更未限定只能商業使用，故臺北市都市計劃施行自治條例第10條之1第2款並非強制規定，也非禁止規定。系爭建物雖於商業區，既是以建築商場（店）及供商業使用之建築物興建，但並非不得為商業以外之用途，且作為住宅使用，並未有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，從而原處分確有違反臺北市都市計劃施行自治條例第10條之1第2款之規定。
㈡就都市計畫法之相關規範，所謂之使用分區、使用限制以商
業區而言，是以促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利；而建築物以建築商場（店）及供商業使用為主，不得為有礙商業之便利、發展為重心。可見商業區之建築物，雖是供商業使用為主，不得為有礙商業之便利、發展為重心即可，而系爭建物所在大樓，一樓作為商業使用，大樓二樓以上之樓層，做為住家使用，並無礙於商業之便利、發展為重心。且依臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區自治條例）第21條規定，並未將住宅使用，規範在不允許使用之列，系爭建物作為住家使用，符合使用分區自治條例，且未違反都市計畫法第32條之規定。㈢原告均係於92年起於系爭建物完工取得系爭使用執照後陸續
於系爭建物為住宅使用，則依臺北市都市計劃施行自治條例（下稱都市計畫自治條例）第21條之規定，仍得繼續為原有之使用，是系爭建物依原有之使用作為住宅，確屬適法；再者，系爭建物為住宅使用，顯就商業使用妨礙目的較輕之使用，且系爭建物也並未有增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。
㈣原告在107年3月5日起，經由土地建物登記簿謄本之調閱才
足以知悉，系爭建物之主要用途是商業區，該土地參考資訊檔欄位，才能看到系爭建物規定不能作為住宅使用。而都市計畫使用分區之查詢，在被告都市計畫便民資訊內，雖可以由地籍套繪都市計畫使用分區圖，得到相關資訊，而該資訊也要在104年9月1日起，方得以查悉，且依使用分區自治條例第21條規定，並未將住宅使用規範在不允許使用之列，如此原告當然認為其行為乃法之所許，而欠缺行為之違法性認識。原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易。再者，原告購入之後遷人戶籍，稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定自用住宅稅率課稅，原告欠缺違法性認識，則足以排除故意。而關於是否有成立過失之可能，就要以對於處罰構成要件的行為（遷入系爭建物作為住宅使用）違法性認識是否可避免來判斷，並以一般國民的期待可能性為判準。綜上，原告就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免的程度，自無所謂之過失，故按行政罰法第7條第1項之規定，原告之行為不應予以處罰，故原處分於法未合等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告所有系爭建物其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○
號土地（下稱系爭土地）。臺北市0000000000街○○號A4區（下稱系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」。另臺北市政府105年11月9日公告維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」）。從而，系爭建物所在系爭土地之系爭區域確不得作為住宅使用，原告所為將系爭建物違規作為住宅使用事實，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年管制要點所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則作成原處分，並無違法。
㈡原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行
政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。系爭建物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何權限，自無拘束被告之效力。建造執照、系爭使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、
變更，核與信賴保護原則無涉。此外，臺北市都市計劃施行自治條例第10條之1第2款規定縱未排除商業以外之使用，惟系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規定，依系爭建物分別於登記為原告所有之時間認定，自受83年計畫案及92年管制要點之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及使用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依使用分區自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時原
告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計晝法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法。
㈤都市計畫法臺北市施行細則於100年7月22日更名為都市計畫
自治條例，其中第10條第1項第2款、第2項、第10條之1第2款、第25條等規定之條號、內容均前後一致。依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。系爭區域已於83年擬定並發布細部計畫，故仍應視都市計畫內容而定等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，原告所有系爭建物所坐落之系爭土地，依83年計畫案
明定街廓編號為A4區（即系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（乙證4，行政訴訟卷第26頁）。而系爭建物所坐落系爭土地位於系爭區域即商業區，故系爭建物確實不得供住宅使用（乙證5，行政訴訟卷第29-30頁）。另依92年管制要點明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證6，行政訴訟卷第34頁）。此外，臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙證7，行政訴訟卷第56頁）。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」）（乙證8，行政訴訟卷第63頁）。又原告提起本件訴訟，起訴狀所記載之住址為系爭建物，堪認原告有設定住所地於系爭建物之意思，應可認定。且原告曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有系爭建物登記謄本在卷可稽（乙證3，行政訴訟卷第9-20頁），依此堪認原告將系爭建物作住宅使用，明顯與被告發布92年管制要點一、關於系爭建物所在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函（見原處分卷第1-3頁、第29-31頁、第59-61頁、第87-89頁）通知原告並經原告收受（原處分卷第5頁、第33頁、第63頁、第91頁），系爭建物違規作為住宅使用事實之行為已違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，原告仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則（乙證1），因系爭建物面積，分別適用該級距之裁罰基準。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分裁處原告10萬罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
⒈按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬
法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
⒉依系爭建物及其坐落之系爭土地所適用83年計畫案規定，
關於土地及建築物之使用早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用），而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；至裁處作業原則係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布裁量性準則之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張，容有誤會。
⒊其次，原告曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核
定按住家用稅率課徵房屋稅及系爭准許核發合格證明乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。準此，稅捐處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自無從越俎代庖代被告為認定。此外，系爭准許核發合格證明僅許可系爭房屋裝修，亦無從推翻定系爭建物違規作為住宅使用事實。再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭使用執照上使用分區記載：
商業區（供一般商業使用）、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，此有系爭使用執照存根附表影本在卷可參（乙證10，行政訴訟卷第77-81頁），該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或系爭使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告主張，核與信賴保護原則之要件不符，顯非可採。
⒋綜上，基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，原告於
本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對於原告將系爭建物違規作為住宅使用事實之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
㈣原告主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法性認
識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之83年計畫案關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物使用執照上使用分區記載：商業區（一般商業使用）、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此長期內原告仍置之不理，使系爭建物違規作為住宅使用事實存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，其所為主張，委不足採。
㈤末以，原告主張原處分漠視行政罰法第18條第1項規定，而
僅以單一標準進行裁罰，有裁量怠惰之違誤云云，惟按行政裁量事項，在立法者授權之範圍內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則，享有有限度之審查權限，審查裁量有無違法情事，而裁量違法又可再分為「裁量怠惰」、「裁量逾越」與「裁量濫用」等。然而在討論「裁量怠惰」時，立即會發現「怠惰」是否存在，在司法實務上極難判斷。因為裁量事項雖賦予被授權者自由決定空間，但裁量過程中應斟酌之因素仍有其內在限制，即經由與裁量目的之連結來界定其範圍，而此等應斟酌之各項因素既無外在限制，也無法以實證法予以明確列舉。此時若任由當事人或法院在此界限及內容均不明確之衡量因素「集合」中，隨意舉出一項未經行政機關交待之衡量因素，即謂行政機關「裁量怠惰」，如此一來，所謂之「自由裁量權限」將名存實亡。所以法院在認定個案中有無「裁量怠惰」時，必須極其小心，要視該被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定（最高行政法院101年度判字第60號判決意旨參照）。經查，觀諸原處分裁罰罰鍰數額之依據即裁處作業原則為標準，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義○○○區○○○○○段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第一階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。準此，顯見裁處作業原則考量之因素除「主要建物登記面積」外，實尚包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能，故原告主張原處分僅以單一標準進行裁罰，顯有裁量怠惰之違誤云云，已難認有據。經綜合系爭建物違規作為住宅使用事實，裁處作業原則將主要建物登記面積及停止違規使用時間之長短等作為必須考量之重要衡量因素，及原告所指其他漏未考量衡量因素之判斷成本，因認原處分以系爭建物面積，適用裁處作業原則「第一階段」及「級距」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定而為本件裁處，應尚無裁量怠惰之違法。
五、綜上，本件被告查認原告所為系爭建物違規作為住宅使用事實，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分分別裁處原告罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官張瑜鳳法官黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月12日
書記官陳清容