裁判字號：最高行政法院111年抗字第281號裁定
裁判日期：民國112年04月20日
裁判案由：都市計畫
最高行政法院裁定111年度抗字第281號抗告人 陳胡雅香
陳瓊讚 相對人內政部代表人 林右昌 上列當事人間都市計畫事件，抗告人對於中華民國111年7月27日高雄高等行政法院110年度都訴字第3號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。
理由
一、相對人之代表人已由 徐國勇 變更為 花敬群 ，再變更為林右昌，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
三、本件事實經過：臺南市政府所辦理之「變更仁德都市計畫（第三次通盤檢討）案（第一階段）」（下稱系爭都市計畫），經相對人以民國110年1月19日台內營字第1100800176號函（下稱110年1月19日函）核定，並由臺南市政府以110年2月3日府都規字第1100157000A號公告自110年2月5日零時起生效，其係檢討變更「商二」商業區之附帶條件內容，解除指定大型購物中心使用。而抗告人陳胡雅香所有坐落臺南市仁德區白崙段(下同)21、21-3地號土地及抗告人陳瓊讚所有21-1地號土地（下合稱系爭土地），均位於系爭都市計畫劃定之「商二-1」商業區內，因認系爭都市計畫關於解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分違法，抗告人不服，提起行政訴訟，並聲明：宣告相對人110年1月19日函核定之系爭都市計畫中，關於解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分無效。經高雄高等行政法院（下稱原審）以110年度都訴字第3號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之訴，抗告人遂提起本件抗告。
四、本件原裁定以：查由系爭都市計畫書於核定編號19「變更理由」欄可知，因該商業區已閒置多年，為促進土地有效利用、避免大型購物中心設置過度加重交通負荷及鄰近後甲里斷層環境敏感因素，因而取消商二指定供大型購物中心使用，以增加使用之彈性，但並未改變商二地區仍為商業區使用之規劃，反而解除對系爭土地開發之管制限制，並未直接侵害或有侵害抗告人就系爭土地既有之權利或法律上利益，且抗告人迄言詞辯論終結前，均未能具體主張其有何權利或法律上利益遭受損害。是以，抗告人起訴並不合法，應以裁定駁回。
五、抗告意旨略謂：系爭都市計畫取消大街廓整體規劃之限制，而臺南市政府又以「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案」(下稱細部計畫)將土地地界劃分為A、B、C三個整體開發單元，並容任A、B部分大地主自行開發，致位於C部分土地(含抗告人所有之系爭土地)陷入整合困難，終將成為廢地。是以，抗告人自受有難以評估之損害，且抗告人就系爭土地之使用、處分等法律上利益及整體治安、市容等公共利益，均將因系爭都市計畫之執行受有損害。又依都市計畫法之立法目的，抗告人為系爭土地之所有權人，自應具有訴訟實施權。
六、本院查：
(一)行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」立法理由以：「……訴訟要件：主張都市計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益，且其主張具有可能性。基於上述訴訟要件之規定，限於能具體主張權益受害者，始享有訴訟實施權，如此，一方面可使權益受侵害者獲得救濟之機會，同時也可避免因採行民眾訴訟或公益訴訟而發生濫訴之缺失。又依上開規定，違法之都市計畫可能損害原告權益之型態，可分為：直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害，此係參酌德國行政法院法第47條規定而來。
無論何種型態，損害均係因主張違法之都市計畫所致，惟因都市計畫內容多樣，其造成損害，有由發布之都市計畫內容即可直接認定者；有須經適用都市計畫後始發現其內容係造成損害之原因者；亦有依客觀觀察具體情況，足認在可預見之時間內將會造成損害，而無變更之期待可能者。至有無權利或法律上利益受損害，應依個案事實，參酌保護規範理論具體判斷（司法院釋字第774號、第469號解釋意旨參照），且人民所受損害不限於憲法上權利，而包括法律上之權利及利益……」是可知，於都市計畫審查程序原告固須具體主張其權利受損害，惟由於都市計畫關於土地使用之決定內容，攸關土地所有權之內容及限制，因此對於坐落計畫範圍內土地之所有權人，就都市計畫對其土地所為之計畫決定內容表示反對，即應肯認其有訴訟權能，至於土地所有權人反對有關其土地之決定內容，由都市計畫所創設之法律狀態是否較以往之法律狀態為劣勢，則與訴訟權能無涉，因為即使是較有利之計畫決定內容，亦可能限制所有權人於其土地之使用。
(二)經查，抗告人訴請宣告無效之系爭都市計畫關於解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分，其內容係檢討變更「商二」商業區之附帶條件內容，解除原指定大型購物中心使用，而抗告人所有之系爭土地均位於系爭都市計畫劃定之「商二-1」商業區內，此有土地登記謄本及系爭都市計畫在卷可按。是抗告人主張系爭都市計畫違法取消大街廓整體規劃之限制，妨礙抗告人等小地主就系爭土地之開發使用，淪為廢地，直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害抗告人之土地權利，即非無可能，揆諸前揭之說明，抗告人就系爭都市計畫關於對其所有土地所為解除「商二-1地區指定大型購物中心使用」部分之決定內容表示反對，自不應否認其有訴訟權能。原裁定以系爭都市計畫並未改變抗告人所有系爭土地既有之使用分區，反而解除該區塊內土地開發之管制限制，只是其實際土地開發之管制仍須另以細部計畫為斷，從而，系爭都市計畫解除商二地區供大型購物中心使用之限制，並未直接侵害或有侵害抗告人就系爭土地既有權利或法律上利益之可能，以抗告人之訴不備訴訟要件，從程序上駁回，容有違誤。抗告意旨指摘原裁定違背法令，求予廢棄，即有理由。爰將原裁定廢棄，由原審更為適法之裁判。
七、按行政訴訟法於第一編(總則)第三章(當事人)第四節訂有訴訟參加之規定，其中第44條規定：「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」惟按同法第237條之22規定：「高等行政法院受理都市計畫審查程序事件，不適用前編第三章第四節訴訟參加之規定。」第237條之24第1項規定：「都市計畫審查程序事件，高等行政法院認為具利害關係之第三人有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。有利害關係之第三人亦得聲請參加。」第237條之25前段規定：
「高等行政法院審理都市計畫審查程序事件，應依職權通知都市計畫之擬定機關及發布機關於期日到場陳述意見，並得通知權限受都市計畫影響之行政機關於期日到場陳述意見。」而依上開3條之立法理由：「都市計畫審查程序旨在維護客觀法秩序，故有關法律上具利害關係之第三人或涉及其權限之行政機關參與訴訟之法制，應斟酌其客觀訴訟之性質，以及都市計畫之作成過程與可能造成之實際影響等因素，另行妥為建立。不僅應基於權利保護目的而使法律上具利害關係之第三人有參與訴訟之機會，且為使法院得以有效審查都市計畫之合法性，除被告機關外，亦當責成參與都市計畫作成與因都市計畫發布而權限行使受影響之其他行政機關，負擔一定之協力義務。又一般行政訴訟多以具體之行政行為為對象，所牽涉具法律上利害關係之第三人較具體特定，不同於都市計畫審查程序之訴訟，因都市計畫所牽涉利害關係之對象往往難以特定，自不宜逕行適用以權利救濟目的（主觀訴訟）為基礎之本法第一編（總則編）第三章第四節訴訟參加之規定，爰先為本條之規定，以求明確而為後續規定建制之基礎。」「原告提起都市計畫審查訴訟，法院如以判決駁回原告之訴，其判決雖僅於當事人間發生拘束力，但為維護前條以外具法律上利害關係之第三人之權益，並使法院更了解都市計畫所涉之利益狀態，於判決前得為更周延之思慮，以符客觀訴訟之性質，爰為第1項規定，使法院就個案情形認有必要由該第三人輔助原告時，得依職權命其參加訴訟。並為同項後段規定，使第三人有聲請參加訴訟之機會。前述具利害關係之第三人應包括機關代表國家或地方政府權利主體地位，立於與人民同一之地位而受都市計畫影響之情形，併此敘明。」「審查都市計畫之擬定機關與發布機關，對該都市計畫之內容與作成經過，知之最詳，如於法院審查都市計畫審查程序事件時，由其到庭陳述意見，當能適時提供資訊，使法院思慮更為周延，而有效提升審理效率，並為正確判斷，爰於本條前段規定法院應依職權通知其於期日到場陳述意見。」等語以觀，是可知高等行政法院受理都市計畫審查程序事件，不適用行政訴訟法第一編第三章第四節訴訟參加之規定，該節之第44條自亦不在適用之列；都市計畫審查程序固訂有輔助參加之制度，惟限於由具利害關係之第三人輔助一造之情形；至於都市計畫之擬定機關與發布機關，由於其對訟爭之都市計畫之內容與作成經過，知之最詳，乃責成其負擔一定之協力義務，由法院依職權通知該等機關於期日到場陳述意見，俾能適時提供資訊，使法院思慮更為周延，而有效提升審理效率，並為正確判斷，是以該等機關之陳述意見非為輔助一造，亦不得輔助一造。查原審通知臺南市政府於110年10月12日等歷次準備程序期日及111年7月6日言詞辯論期日到場陳述意見，依上開之說明，於法均屬有據，惟查，原審於該言詞辯論期日逕將臺南市政府由原「陳述意見人」改列為輔助參加人，並記載於原裁定之當事人欄，揆諸前揭之說明，於法亦有未合，原審於更為裁判時應併予注意，附此指明。
八、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中華民國112年4月20日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官簡慧娟法官蔡紹良法官蔡如琪法官王碧芳
以上正本證明與原本無異中華民國112年4月20日
書記官徐子嵐