裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1649號判決
裁判日期：民國90年03月16日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一六四九號
原告甲○被告陸軍總司令部代表人乙○○（總司令）住同右訴訟代理人 徐克銘 律師右當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國八十九年九月三十日再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告提出中正理工學院於民國六十五年十月二十日出具之公地自建證明書，請求被告依國軍老舊眷村改建條例之規定，將原告納入台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍原眷戶列管，並發給國軍眷舍居住證明，被告分別於八十九年一月十八日及八十九年二月二十二日以（八九） 伯耐 字第○二一八號、（八九）伯耐字第一一○一號書函，否准原告之請求。原告不服，提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告所為（八九）伯耐字第○二一八號及一一○一號處分應撤銷及被告應發給原告「國軍眷舍居住證明」。
㈡被告聲明：原告之訴均駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件原告是否為系爭眷舍之原眷戶？㈠原告主張之理由：
①昔日「特別權力關係」理論，為規範公務員或學生等類人員之行為，服務機關或
學校得發布「特別規則」，不受法律保留原則之拘束，違反「特別規則者」，應受懲戒罰。現時學理上已普遍放棄上述理論，凡涉及基本權之重要事項，應受法律保留原則之支配，亦即採所謂重要性理論（Wesentlichkeitstheorie），司法院大法官會議釋字第三八○號解釋宣告大學法施行細則部分條文違憲，殆係基於同一法理。對有關公務員之行為是否為行政處分，端視其性質而定，如直接發生影想公務員權益之法律效果，應認其為行政處分，若僅屬執行職務之內部指示，則非行政處分，司法院大法官自釋字第二○一號以次之相關解釋，亦採相同見解。（見 吳庚 著「行政法之理論與實用」增訂第二版第二七六頁），故在揚棄特別規則之理論下，公務員權利之保障，與一般人民初無軒輊。
②按特別權力關係內之行為，有關發生、變更或消滅特別權力關係效果者屬於「基
本關係」，例如有關公務員之任命、免職、命令退休、轉任、派遣、禁止處理事務等；他如有關申請核發服務年資或未領退休金之證明、申請補發給退休互助金、申請眷舍證明之發給等均屬於「基本關係」，凡屬於上開「基本關係」內所為之一切處置，均適用公法之一般原理原則，其具體處置應視為「行政處分」，如對其處分有所不服，皆得對其提起行政訴訟，亦即基於法治國家之要求，有關個人法律地位的一切「基本關係」的問題，皆應給予訴請法院保護之機會（ 翁岳生 大法官前揭論著第一四三頁至第一四四頁暨康炎村教授著「行政法精義」第四十八頁參閱）。據上足知，本案係屬於「基本關係」內所為之處置，應視為「行政處分」，自得對之提起行政救濟，從而行政院再訴願決定書及被告所持「申請國軍眷舍居住證明等．．，均純係行政主管機關本於特別權力關係在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，．．自不得對之提起訴願。」云云之見解，顯有牴觸大法官會議解釋及憲法規定，而嚴重侵害原告所享之權利。
③再者，司法院大法官會議第二六六號解釋理由書明白表示：「公務員因其身分而
受行政處分，致依法應享之權利受損害者，得否提起行訴訟，應視處分之內容而定，方符憲法保障人民權利之本旨，此觀本院釋字第一八七號、第二○一號解釋，甚為明顯。依公務人員考績法對公務員所為之免職處分，改變公務員之身分，直接影響其憲法上所保障之服公職權利，依本院釋字第二四三號解釋，得許受處分之公務員提起行政訴訟。至對於未改變公務員身分之其他考績結果，有所不服，則仍不許以行政訴訟請求救濟。惟公務人員基於巳確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，參酌本院上開各解釋意旨，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。行政法院四十八年判字第十一號判例：『提起訴願，限於人民因官署之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方得為之。至若基於特別權力關係所生之事項，或因私法關係發生爭執，則依法自不得提起訴願。原告原任被告官署（澎湖縣馬公鎮公所）幹事，係屬編制外人員，縱令仍可視為自治團體之公吏，其與被告官署間亦屬處於特別權力關係，如因補發薪津事項對被告官署處置有所不服，僅得向該管監督機關請求救濟，要不得援引訴願法提起訴願。至原告原服務被告官署之事業課撤銷，經改以水廠技工僱用後，則純屬私經濟關係之僱佣關係，原告對停職期間薪津如有爭執，自屬就私法關係有所爭執，顯亦不得提起訴願。』與上述意旨不符部分，應不再援用。」，被告是否核發「國軍眷舍居住證明」，影響原告依據國軍老舊眷村改建條例應享之權利及財產權，是原告應有提起訴願或行政訴訟之權利，行政院再訴願決定書竟仍延用業經大法官會議宣告不再延用之行政法院判例，駁回原告之再訴願，其決定顯有違法。
④依據「國軍老舊眷村改建條例」第五條之規定：「原眷戶享有承購依本條例興建
之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」，而所稱「原眷戶」，依同條例第三條第二項規定為「本條例所稱原眷戶係指領有主管機關或其所屬權者機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，原告所提之證明書，足證再原告於台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍，為國軍老舊眷村改建條例所稱之「原眷戶」無疑，然被告竟以「台端提供中正理工學院出具之公地自建證明書，總政治作戰部審查尚須補正列管之原始資料及該學院自費興建房舍之相關公文書或資料，否則，仍無法證明台端為該院核配眷舍之原眷戶：案經中正理工學院查覆無六十五年出具台端自費興建房舍之相關證明或資料，故仍無法證明台端為原眷戶，所請納入原眷戶列管乙節，歉難辦理」云云，惟查：
⑴行政程序法第一百十一條之規定，行政處分如有⒈不能由書面得知作成機關；
⒉應以書證而未給予書證；⒊內容對任何人均屬不可能；⒋所要求之行為構成犯罪者；⒌內容違背公共秩序、善良風俗者；⒍未經授權而違背有管專屬管轄之規定或缺乏事務管轄；⒎其他具有重大明顯之瑕疵者，無效。
⑵依行政法理，任何文書、單據均有一定之保留年限，超過一定年限，持有人即
無保管之義務，如稅捐稽徵法第十一條規定：「依稅法規定，應自他人取得之憑證及給予他人憑證之存根或副本，應保存五年」，是以行政機關絕無要求人民永久保存單據之權利，人民亦無提供超過保管年限單據之義務，如行機關於要求人民提供額已超過保存年限之資料，此無異要求人民為內容對任何人均屬不可能之行為，依行政程序法及行政法之法理，該處分即屬無效。
⑶再者，文書依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，民事訴訟法第三百
五十五條定有明文。又經推定為真正之公文書，除有反證外，就其所記載事項有完全之證據力，最高法院二十六年上字第四六一號、三十年抗字第六二七號判例亦有明示。最高法院八十六年台上字第八一六號判決亦謂：「按文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正，民事訴訟法第三百五十五條第一項定有明文。本件被上訴人提出之土地使用權證明書二祇及簽稿、土地登記簿謄本、建築執照申請書等文件，既已附於桃園縣政府建築執照申請等卷宗內，又均經桃園縣政府建設局蓋上公文戮，應認已成為公文書，在無反證之前，依法推定其為真正。」。
⑷原告自建之台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之眷舍，係原告於五十
三年間自費興建，此有門牌證明書可證，當時並無任何規定要求原告須永久保留單據或憑證，且事實上原告亦不可能永久保留，而被告所稱之自費興建房舍相關證明或資料，均為三十餘年前之資料，早已散失不知去向，任何人均不可能留存至今，是以被告之要求，無異強人所難，依行政程序法及相關之法理，被告拒絕發給眷舍證明之原處分應屬無效其理甚明。
⑸上述原告經中正理工學院同意自費興建之台北市○○○路○段○○○巷○○弄
○○號眷舍，係原告當時任職中正理工學院學生大隊三中隊之上尉輔導官，因中正理工學院並無充裕經費為院內官兵興建眷舍，故原告以院方所頒獎勵金，於校地邊緣之土地上，經校方同意後興建，此由下列事實可知：（一）六十五年十年廿日，中正理工學院學生大隊輔導官吳秉德，轉報院部政一科，獲院方出具證明書，證明系爭房舍為中正理工學院公地自建之眷舍。（二）原告於另案中，國防部曾以中華民國七十七年十一月二十九日（七七）律徹（覆）字第四三八四號函，亦認台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號為眷舍。（三）系爭房舍遭台北市政府強制拆除前，自由時報記者 陳曉宜 曾報導原告之情況，並曾目睹原告原執有之相關原始資料，特此聲請鈞院依法傳喚陳曉宜出庭作證，以明事實之真相。
⑤原告已提供中正理工學院蓋有關防印信，並有機關首長署名條戳，並載明制作日
期之證明書，依公文程式條例之規定已為公文書無疑，準用民事訴訟法第三百五十五條之規定，該證明書應推定為真正，被告於無其他反證之情況下，即應為有利於原告人之認定，即肯認原告為「原眷舍」，而非以無法查得列管之原始資料及興建房舍之相關公文書或資料為理由，駁回原告之申請，如此豈非要求原告提供甚至中正理工學院亦已無法提供之資料，強人所難，莫此為甚。
⑥被告答辯狀中稱「查關於原眷戶資格之得、喪、變更之決定，應屬『公營造物利
用關係』而為特別權力關係之一種，因此答辯人就眷戶資格之得、喪、變更之決定，即係基於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內之處置，尚與一般行政處分有別」云云，惟查：（一）行政處分者依據行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，並未以行政組織之不同而有所區別，被告稱眷舍為營造物，因此被告之發文並非行政處分云云，顯無法律上之依據。
（二）再者行政法上之「營造物」，其特色係「行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係」（參照吳庚所著「行政法之理論與實用」增訂第二版第一五八頁），例如圖書館、博物館等是，而眷舍僅係行政主體所有或管理之物，法律性質為行政機關內部使用之物，眷舍之使用不涉及公共行政上之目的，亦未提供任何「人」之服務，因此被告稱為「營造物」，顯與法理不合。
⑦被告答辯狀稱「況『機關公文，應記明發文字號』，為公文程式條例第六條所明
定，原告所提之證明書，竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該『證明書』係屬合法之公文書」云云，惟查準用行政程序法第一百十一條之規定，公文書如有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由文書中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者，是以公文字號並非公文書絕對必要記載事項，縱未記載，並不影響公文書之效力，是被告所謂「原告所提之證明書，竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該『證明書』係屬合法之公文書」云云，與法不合。
㈡被告答辯之理由：
①按「提起訴願，限於人民因官署之處分違法或不當，而損害其權利或利益者，方
得為之。至若基於特別權力關係所生之事項，或因私法關係發生爭執，則依法自不得提起訴願。」行政法院四十八年判字第十一號判例著有明文。查關於原眷戶資格之得、喪、變更之決定，應屬「公營造物利用關係」而為特別權力關係之一種，因此答辯人就眷戶資格之得、喪、變更之決定，即係基於特別權力關係，在眷管行政業務範圍內所為之處置，尚與一般行政處分有別，依前開行政法院判例要旨，對之自不得提起訴願或行政訴訟。
②次按，行政訴訟法第二十二條明文規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非
法人團體，有當事人能力。」又行政程序法第二條第二項復規定：「．．．所謂行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」惟學者間認為應具備下列要件始足當之：第一、有獨立之組織法規；第二、有獨立之編制與預算；第三、須有印信。查原告所指「陸軍總司令部政治作戰部」（以下簡稱「陸總政戰部」），係依「陸軍總司令部組織規程」所設之內部單位，此觀諸該規程第三條、況第八條之規定皆以政治作戰部為陸軍總司令部所設「單位」之用語即可知為真；況法陸總政戰部既無獨立之組織法規、編制輿預算，亦未有印信，殊難謂屬行政訴訟法戰第二十二條所指之「中央及地方機關」，自亦不具當事人能力，原告遽以陸總政戰部為答辯機關提起本件，洵屬誤會。
③原告有謂其所提之證明書「足證再原告於台北市○○○路○段○○○巷○○弄○
○號之眷舍為國軍老舊眷村改建條例所稱之『原眷戶』無疑」等語，尚與事實不符，茲分述理由如后：
⑴按國軍老舊眷村改建條例第三條第二項明定「領有主管機關或其所屬權責機關
核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，始為該條例所稱之「原眷戶」；惟條文中所指之公文書，應係指合法之公文書而言，要無疑義。
⑵按，舉凡公文書，無論係令、函、書（函）或簡便行文表，均載明其類別於明
顯之處，且向有一定之格式－－包括發文單位、受文單位、發文日期、發文字號等欄位之記載，甚至連機關印信或首長簽字章亦有一定之簽蓋位置、格式；此觀諸中正理工學院六十一年十月六日（六一）旋復字第二八六一號令、中正理工學院六十八年十一月二十日（六八）牘進字第三三三四號令等早期之公文書即可知。查原告所稱之「證明書」所載日期為六十五年十月二十日，惟其格式與中正理工學院之前及之後之公文格式均明顯不同，非但未有公文種類、受文單位、發文字號等記載，印信之蓋用位置亦明顯不同；況「機關公文，應記明發文字號」，為公文程式條例第六條所明定，原告所提之證明書竟連發文字號亦付之闕如，實難謂該「證明書」係屬合法之公文書。
⑶甚且，陸總政戰部前於八十八年十二月八日以（八八）伯耐字第八○○○號書
函查詢中正理工學院，原告所提之「證明書」是否為該院合法制發之公文書；經中正理工學院以八十八年十二月二十一日（八八）同明字第四九○九號書函回覆：「查無本院六十五年出具之甲○先生自費興建房舍之相關證明書或資料」，更足見原告所提「證明書」非合法之公文書為是，否則中正理工學院又怎會全無資料可稽？更何況國防部所屬單位處理公文收發均有所謂公文處理登記簿，竟連是項登記簿亦未有記載，顯見原告所提「證明書」之取得尚非適法。
⑷退萬步言，早期國軍老舊眷村多為政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興
建或政府提供土地由眷戶自費興建者，其中若屬政府提供土地由眷戶自費興建者，均有核發「撥地命令」及原眷戶興建眷戶之「建築平面圖」，並以此二項文件為證明原眷戶資格之合法公文書，而此類原眷戶即所稱之「撥地自建戶」；惟原告所提之證明書上所載，非但僅記載其為「公地自建」，且猶未能提出原始核發撥地命令之文號佐證，足見係原告在公有土地上未得合法授權情況下，私自佔用公有土地而興建房舍自行住用，尚與合法取得土地使用權而興築國有眷舍之「撥地自建戶」有異，自無從認定其為原眷戶而發給「國軍眷舍居住證明」。
⑸查最高法院八十六年台上字第八一六號判決雖謂：「．．．既已附於桃園縣政
府建築執照申請等卷宗內，又均經桃園縣政府建設府蓋上公文戳，應認已成為公文書．．．」云云，惟其係指「已附於行政機關之卷宗」而又經「蓋上公文戳」者始足當之，與本件原告所提出係自己保有者尚非相同；原告據以認其所提之證明書係屬公文書，洵屬誤會。
理由
一、按當事人主張事實，需負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。行政法院三十九年判字第二號著有判例。本件原告主張其為坐落台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號之原眷舍住戶，固據提出中正理工學院六十五年十月二十日之證明書一份為證。惟查該證明書雖記載「茲證明前本院上尉輔導官甲○位於臺北市○○○路○段○○○巷○○弄○○號眷舍壹棟係本院公地自建特此明」字樣，然是否為核配眷舍之原眷戶，除須由原告補正列管之原始資料供總政戰部審查外，仍須審查中正理工學院自費興建房舍之相關公文書或資料，本非單憑中正理工學院所出具之公地自建證明書即得逕為系爭眷舍原眷戶之認定，是原告僅憑該公地自建證明書申請，本有補正列管之原始資料情形存在，況該證明書經被告函查中正理工學院結果，查無於民國六十五年出具原告自費興建房舍之相關證明書或資料，有中正理工學院八十八年十二月二十一日（八八）同明字第四九○九號書函影本一份附於原處分卷可稽，原告空言主張其為原眷戶，卻始終未提出其他任何證據以實其說，揆之前開判例，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信。從而被告以原告無法證明其為原眷戶，對其請求納入原眷戶列管，並發給國軍眷舍居住證明予以核駁，於法並無不合。又一再訴願決定均係以本件係基於特別權力關係所生之事項，而以程序駁回，然查特別權力關係乃經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別的義務，諸如公務員關係、軍事勤務關係等，至營造物利用關係，多僅限於學校關係及刑罰執行關係（如監獄與犯人）等，惟其利用者之一般身分之權利義務並不因此而受影響。本件原告乃退役軍人，非屬現役軍人與軍事機關的特別權力關係之範疇甚明，縱其所主張係眷舍之原眷戶一節為真，其一般身分之權利義務亦非特別權力關係範圍所及，其基本權利並不因此而受影響，從而一再訴願決定以本件係行政主管機關在眷管行政業務範圍內所為處置，屬特別權力關係所生之事項，而從程序上駁回，自有不當，惟本件被告之處分並無違誤，已如前述，其理由雖有不同，結論並無二致，原告之訴難認有理由，自應予以駁回。
二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年三月十六日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官鄭忠仁
法官林金本法官林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年三月十六日
書記官王永昌