裁判字號：最高行政法院100年判字第2195號判決
裁判日期：民國100年12月15日
裁判案由：文化資產保存
最高行政法院判決
100年度判字第2195號上訴人台灣糖業股份有限公司代表人 胡懋麟 訴訟代理人 施登煌 律師被上訴人雲林縣政府代表人 蘇治芬 上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國100年5月31日高雄高等行政法院99年度訴字第579號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、被上訴人為審議登錄斗六糖廠為文化景觀，於民國（下同）99年2月24日以府文資字第0992400284號開會通知單，邀請上訴人於99年2月26日上午至現場勘查後，並出席同日下午召開之雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議委員會（下稱文化資產審議委員會）會議，會中6位出席委員，5位委員同意將斗六糖廠登錄為文化景觀。被上訴人遂依據上開會議決議，以99年4月8日府文資字第0992400590號公告登錄斗六糖廠為文化景觀，並以同號函（下稱原處分）檢送該公告文予上訴人，復以99年5月14日府文資字第0992400813號函報行政院文化建設委員會（下稱文建會）備查，經文建會文化資產總管理處籌備處以99年5月25日會授資籌二字第0993003861號函知予以備查在案。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第579號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、原處分所據事實之真偽、所獲利益與造成損害之比例原則
衡量，須受司法審查；另關於文化景觀之認定，涉及非專業之常識性判斷，亦同受司法審查。排除司法審查之行政處分，通常係獨立機關透過類似司法之嚴謹程序所為，方有所謂判斷餘地，依被上訴人提出之本件審查過程，難能等同比擬。
(二)、原處分有下列違法事由：(1)本件標的現況為北邊宿舍區
已經輔導上訴人員工興建或合建新式住宅；西邊大崙五分車站已開發為綠揚高爾夫球練習場，製糖工廠廠房已於87年拆除，人類活動遺址不存，僅餘空間，且由原處分之理由以觀，顯見被上訴人僅以單純空間配置憑空想像人類活動，違背文化資產保存法所定之「文化景觀」要件。(2)原處分所強調之糖廠辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區，已有更具體之景觀或建築經指定，包括被上訴人指定之虎尾糖廠宿舍、診所、理髮廳等，及其他縣市所指定之臺中營業所（帝國製糖營業所）、臺南總社辦公室（鹽水港製糖株式會社）、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠、臺東糖廠等，且本件斗六糖廠、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠之公告登錄理由雷同，而其他尚未被指定之全臺各地糖廠，亦可見本件標的之景觀，是原處分違反文化景觀登錄及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第2條第1項第4款所定之「罕見性」要件。
(3)原處分所追求之目的，早已由其它各縣市或被上訴人業已指定公告之處分所達成，足以保護與本件相同之文化景觀。臺灣面積不大，交通均屬當日可達，並無必要為重複性指定，課予上訴人不合比例之負擔。上訴人自94年起，已自行頒布「文化性資產管理作業要點」，並對於上訴人之全部產權，設立「文化性資產管理作業督導與諮詢小組」審查，並製作「文化性資產清查盤點清冊」，進行「登錄」，按時維護保養並須製作「損耗報告單」，並應適時提通盤之規劃，自能免於各單一縣市政府之侷限性考量；且製作「活化及再利用情形報告表」，對於全國各地之糖廠為針對臺中區處、高雄區處、花蓮區處糖廠所進行之計畫，均較各地方政府更為全面詳盡。然原處分排除受處分人以更有效率之方式管理自己財產，且更能達成文化保護目的，徒以侷限性之考量恣意指定，增加上訴人不合比例之負擔。(4)原處分指定公告之坐落雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號等2筆土地，業經內政部徵收，並供雲林縣警察局斗六分局興建溝壩派出所之辦公大樓；所謂大崙五分車站已全部拆除，現為高爾夫球練習場；所謂行政區廳社，均為新式建築，與日治糖廠無關；所謂生產區與倉庫區已夷為平地，一棟新式鋼筋混凝土棚停放現代曳引機；所謂宿舍區為新式鋼筋混凝土中山樓、鐵皮搭建之宿舍；廠後方區塊為上訴人出租農民種植果樹，是原處分所據事實已然有誤。(5)原處分係對相同土地所作第2次相同處分，第1次處分經上訴人提起訴願，遭文建會撤銷，理由之一係依文化資產保存法第55條之規定，要求指定時，應有明確之後續保存維護計畫，否則會使義務人陷於不確定狀態。而原處分作成時僅空泛宣示文化保護，遽於99年8月17日函請上訴人辦理本件執行，並以「為落實本縣農業首都政策，本基地定位為執行本縣農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷之空間」，是原處分有不當聯結之違法。
(三)、被上訴人引用「日治時代斗六糖廠之廠區配置圖」（下稱
配置圖，參見再生計畫斗六糖廠成果報告書第2-9頁）係上訴人於光復後之50餘年，依當時斗六糖廠之現況所繪製，並非日治時代之製圖，此觀該圖記載之地號均係光復後之地號自明。是被上訴人逕稱該圖為日治時代斗六糖廠之原貌，並據此引申斗六糖廠現況與日治時代相同，而具文化景觀之意義，顯見原處分所依據之基礎事實有誤。
(四)、上訴人對本件標的土地，依文化資產保存法第91條之規定
，僅「得在50%範圍內減徵房屋稅及地價稅」，然不能自由對土地為使用變更，喪失所有權人之權能，且需負擔稅捐，難認權利義務平衡相等。被上訴人雖稱「使用時會另外簽訂租約」等，惟此並非自由意志下之真正對價平衡補償等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、本件文化景觀之登錄係屬被上訴人之判斷餘地，是文化資
產審議委員會審查結果之判斷，除有認定事實顯然錯誤、審查程序不符相關規定之違失，抑或有違反行政法上一般法律原則外，對於專家學者之專業判斷自應予以尊重。而被上訴人為保存維護縣內古蹟、歷史建築、文化景觀等文化資產，爰依文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則規定，設置審議委員會，審議有關古蹟指定、歷史建築及文化景觀登錄等事項，並依「雲林縣文化資產審議委員會設置要點」（下稱設置要點）相關規定，於99年2月26日召開文化資產審議委員會會議。被上訴人所設審議委員會共有11位委員，於前開會議中，計有6位審查委員出席（5位專家學者及1位機關代表），除先就「台糖雲林區處斗六糖廠」進行現場勘查外，嗣後並經與會委員審查決議同意通過將「台糖雲林區處斗六糖廠」登錄為文化景觀，名稱訂為「雲林縣文化景觀斗六糖廠」，被上訴人即於99年4月8日依文化資產保存法第54條及審查辦法第4條規定，以府文資字第0992400590號函公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資字第0992400813號函報文建會備查，是被上訴人為本件登錄處分之所有程序，皆與法相符。
(二)、依文化資產保存法第3條第3款、第6條、第54條及其施行
細則第4條規定可知，文化景觀屬綜合之空間及相關連環境元素所構成，自非僅以其中一項建物元素所處位置為斷。且是否該當文化景觀之文化資產之判斷，屬認知作用，具高度專業性之價值判斷，而非如裁量之意志作用（選擇或決定）。而本件經審議委員依審查辦法第2條規定認定有：「(1)為雲林縣三大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。(2)為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。(3)斗六糖廠整體空間具有產業文化景觀之高度文化與歷史價值。(4)廠區空間完整、植栽、地形變化具特色。」等理由，決議通過登錄為文化景觀，可見本件符合文化資產保存法規定之文化資產。又土地之所有權歸屬，實非文化景觀登錄與否之考量要件，故本件被上訴人依法公告登錄之22筆土地中之坐落雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號等2筆土地，於公告登錄前，雖屬被上訴人所有，惟此與是否登錄為文化景觀無涉。況上開2筆土地之周圍環境，仍具有斗六糖廠之空間紋理，且該部分土地亦屬「雲林縣斗六糖廠文化景觀」之相關連環境，故斷無將上開2筆土地獨立割裂之理。
(三)、被上訴人依文化資產保存法第55條規定所擬定之「雲林縣
文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫」（下稱保存維護計畫）中，已於「圖21」中標示「文化景觀斗六糖廠文化資產潛力點之建物分布圖」，而被上訴人於公告登錄「雲林縣斗六糖廠」為文化景觀後，所進行之「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」（下稱活化計畫），亦與前開保存維護計畫相符。況被上訴人於99年8月17日函請上訴人辦理執行活化計畫，係依據「行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處98年11月24日文資籌二字第0983117993號函」辦理，早於本件文化景觀公告登錄前即已進行之保存活動，並非上訴人所指於作成處分後方臨時起意所進行之計畫，更何況該活化計畫，亦無與保存維護計畫不符之處。
(四)、上訴人並未落實其自行頒布之「文化性資產管理作業要點
」，以業經指定為縣定古蹟之臺南永康三崁店糖廠神社遺址為例，即因上訴人未善盡管理維護責任，任由該古蹟遭受破壞，而上訴人於管理斗六糖廠期間，陸續拆除部分斗六糖廠遺址，例如斗六糖廠大崙車站現已淪為高爾夫球練習場及台糖特約專櫃。然現所留存之斗六糖廠，實係具有文化、歷史價值之景觀，更屬全體國民所有之公共利益財產，倘不儘速登錄為文化景觀，恐將隨時間流逝消失殆盡，屆時要再回復已屬枉然。故本件登錄為文化景觀，更能妥適維護、管理及回復斗六糖廠之原有風貌。
(五)、文化景觀與古蹟皆屬文化資產，且審查辦法第2條及古蹟
指定及廢止審查辦法第2條皆係由文建會所訂定，而前者規定之文化景觀登錄基準之一「具罕見性」，與後者規定之古蹟指定基準之一「具稀少性，不易再現者」相近，是文化景觀之登錄，亦可適用文建會所為之95年6月23日文中二字第0952052990號函釋說明三：「古蹟指定之基準，古蹟指定及廢止審查辦法第2條定有明文，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件……。」
(六)、相較於其他文化資產，登錄為文化景觀係屬對所有權人限
制較小之文化保存方式，原所有權人於不破壞原有文化景觀之原則下，仍保有其對該文化景觀之使用權限，而上訴人現亦對外進行招租。經登錄為文化景觀者，得請求給予租稅減免之補償，惟是否有給予補償與是否符合文化景觀而應予登錄，並非同一事件程序。況依文化資產保存法第1條規定可知，於立法當時，當已對文化資產之所有權人之權利、義務詳加衡量，並無權義不對等情形，亦非本件是否登錄文化景觀所應予考量之要件等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)、為達成保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多
元文化之立法目的，審查辦法第2條所揭示之文化景觀登錄基準，應解為只要具備其中之一，即具有文化景觀登錄資格，此觀諸該條第2項亦授權直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定自明。經查，斗六糖廠既經出席審議委員審議具有審查辦法第2條規定之要件，縱審議委員非認為符合審查辦法第2條規定之全部4項要件，原處分之效力亦不受影響。
(二)、文化資產審議委員會就有關文化資產是否應將之指定為文
化資產保存法第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值之不確定法律概念所為之專業判斷。參照司法院釋字第462號解釋文及釋字第553號解釋理由意旨，除能提出具有專業依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。觀諸本件文化景觀登錄審議表所載，審查委員均已詳載是否符合審查基準之各項要件，並於綜合評鑑說明欄詳列其認定之理由，此有各審查委員之審議表附於原處分卷可查，是上揭審查委員之判斷並無恣意濫用及其他違法情事，原審自應尊重。
(三)、被上訴人為審議古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀
、傳統藝術、民俗及有關文物與古物等相關事項，依文化資產保存法第6條第1項之規定，所設置雲林縣文化資產審議委員會，共有11位委員，於99年2月26日召開第1次審議會議，並請上訴人陳述意見，計有6位審查委員出席，超過2分之1法定出席人數，5位專家學者及1位機關代表，除先就「台糖雲林區處斗六糖廠」進行現場勘查外，嗣後經與會委員審查，其中5位委員分別就斗六糖廠核認具有審查辦法第2條所定之文化景觀登錄基準，而同意登錄為文化景觀，僅其中1位委員以「此案前次有訴願爭議，對於糖廠未來保存維護計畫，應與上訴人先行溝通為宜」，對於審查結果勾選「其他」，符合法定決議人數，故決議5票通過登錄為文化景觀，名稱訂為雲林縣文化景觀斗六糖廠。被上訴人即於99年4月8日依文化資產保存法第54條及審查辦法第4條規定，以99年4月8日府文資字第0992400590號公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資字第0992400813號函報文建會備查。是被上訴人本件審議委員組織、決議及公告程序尚與文化資產保存法、文化資產審議委員會組織準則及審查辦法之相關規定無違。
(四)、被上訴人係認定：「台灣糖業之發展自日治時期以來，近
百餘年無論在糖業生產方面，均為台灣各項產業與公共事業等產業經濟，立下極為卓越的經濟基礎與功勞。除了以糖業生產為主在台灣本島所形成龐大產業經濟之貢獻外，其以糖業生產為核心形成勞力密集與人口集中，建構並帶動了許多城鎮之發展。這些具備製糖生產與社會經濟共生的城鎮聚落發展結構，歷經百餘年的更迭發展，累積了相當龐大與豐富的產業發展、人文歷史、建築形式與地景景觀等重要文化資產與特色。從城市發展的觀點而言，因工業發展所建構而能保存完整之城鎮紋理至今，實屬罕見之現象。70年代之後由於經濟掛帥政策之經濟轉型發展潮流，台糖被迫由勞力密集之工業生產，轉型朝高附價值之產業發展。過去分佈於中、南部以糖業生產之工業廠區面臨生產窘境，逐漸衰微而紛紛停產與關廠。各城鎮中之糖廠過去以其為發展核心，造就出之城鎮繁榮現象與空間場域，如今竟因其停產而成為城鎮中之邊陲區域。其所遺留下的工業遺址與閒置空間，如廠區設施、宿舍及附屬設施等，亦缺乏完善的開發與再利用規劃。對照美國80年代都市區域之工業遺址或港灣設施等廢棄場域，各區處糖廠亦呈現如此現象而逐漸成為城市活動與環境治安死角，嚴重影響與阻礙了城鎮再發展。各區處糖廠雖因關廠而成為工業遺址與閒置空間，但其背後仍保存相當豐富之文化資源與建築空間場域。其所代表的不僅是見證台灣近代產業發展歷史的多元光譜，同時也見證了台灣近代城鄉的發展歷程。其所擁有豐富的文化資源與環境，極具成為『活的產業發展證據』或是『活的產業文化資產』之潛力與價值。而其所呈現出文化價值如下：1.台灣產業發展歷史的意義與見證；2.日治時期工業與城鄉發展的意義與見證；3.市民之集體記憶與糖廠空間的不可替代性與可識別性；4.整體空間與單體建築的美學意義與價值；5.市民都市生活空間的特殊氛圍品質。」等情，而與國立雲林科技大學簽訂再生計畫契約書，希望以保存性再開發的規劃理論與操作方式，將糖廠具文化特性之建築與環境空間適度保存與修護再利用，並結合在地之市場發展條件，將部分土地進行更新再開發，以呈現其文化價值，同時強化新開發之高附加價值性以創造上訴人在土地開發之經濟效益，始進而於99年2月26日經審議委員會評估、決議登錄斗六糖廠為文化景觀，以實現上揭再生計畫。由此可見被上訴人登錄斗六糖廠為文化景觀，有其一連串之都市規畫與文化目的。
(五)、文化資產保存法第3條第3款對文化景觀之定義不僅寬鬆，
且其範圍甚廣，並具有空間上的流動性，故「文化景觀」一旦被指定，所涵蓋之區域通常會是大範圍之廣泛地域，且具有地方特色。又文化景觀之保存及管理，依文化資產保存法第55條、第56條之規定，強調個案處理原則，並以輔導方式「誘使」所有權人配合，至於強制管制之手段亦強調通案式之方法（利用都市計畫法或區域計劃法之整體規劃），而非具體個案之針對性管制（文化資產保存法第56條參照）。是文化景觀既具有因地制宜，個案具體保存及管理之性質，且文化景觀登錄事件屬地方自治事項，則縱然其餘縣市亦將其所屬多處糖廠登錄為文化景觀，則被上訴人仍非不得將斗六糖廠登錄為文化景觀。另觀諸文化景觀之定義及審查基準，其所定著之土地是屬何人所有，本與是否登錄為文化景觀無涉，更不因其所有權如何轉換而有影響，故原處分指定公告之土地，其中坐落雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號等2筆土地，業被內政部徵收，並供雲林縣警察局斗六分局興建溝壩派出所之辦公大樓，固然屬實，仍無從為上訴人有利之認定。
(六)、綜上，被上訴人以原處分將斗六糖廠登錄為文化景觀，並
無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)、按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學
等價值，並經指定或登錄之下列資產：……三、文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。」、「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：……在縣（市）為縣（市）政府。」、「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」、「（第1項）文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「（第1項）文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理。」及「（第1項）為維護文化景觀並保全其環境，主管機關得會同有關機關擬具文化景觀保存計畫，並依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為保存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。（第2項）前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區用地範圍、利用方式及景觀維護等事項，得依實際情況為必要規定及採取獎勵措施。」分別為文化資產保存法第3條第3款、第4條第1項、第6條第1項、第54條、第55條及第56條所明文。次按「本法第3條第3款所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景觀。」為文化資產保存法施行細則第4條所明定。再按「（第1項）主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第2項）前項專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。」、「前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」、「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」及「審議委員會為審議有關案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」分別為文化資產審議委員會組織準則第3條、第6條第2項、第7條及第9條第1項所規定。復按「（第1項）文化景觀之登錄，依下列基準為之：一、表現人類與自然互動具有文化意義。二、具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值。三、具時代或社會意義。四、具罕見性。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」、「文化景觀之登錄，包括下列程序：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、報中央主管機關備查。」及「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對審議登錄之文化景觀，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱。二、位置、範圍。三、登錄理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於各該主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」分別為審查辦法第2條、第3條及第4條所明文。
(二)、原判決因認文化資產審議委員會就有關文化資產是否應將
之指定為文化資產保存法第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值之不確定法律概念所為之專業判斷，除能提出具有專業依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。本件被上訴人設置雲林縣文化資產審議委員會，共有11位委員，且先就「台糖雲林區處斗六糖廠」進行現場勘查後，進而召開系爭審議會議，並邀請上訴人陳述意見，有6位審查委員出席，超過2分之1法定出席人數，其中5位為專家學者，另1位為機關代表，審查結果有5位審查委員認為斗六糖廠具有審查辦法第2條第1項所定之文化景觀登錄基準，而勾選「登錄文化景觀」，另1位審查委員認為前此有訴願爭議，宜先與上訴人溝通，而勾選「其他」，故決議5票通過登錄為文化景觀，名稱訂為「雲林縣文化景觀斗六糖廠」。被上訴人遂辦理公告，並報文建會備查，尚與上揭文化資產保存法、文化資產審議委員會組織準則及審查辦法之相關規定無違。又被上訴人先與國立雲林科技大學簽訂再生計畫契約書，希望以保存性再開發的規劃理論與操作方式，將糖廠具文化特性之建築與環境空間適度保存與修護再利用，並結合在地之市場發展條件，將部分土地進行更新再開發，以呈現其文化價值，同時強化新開發之高附加價值性以創造上訴人在土地開發之經濟效益後，進而召開系爭審議會議，經審查委員評估、決議登錄斗六糖廠為文化景觀，以實現上揭再生計畫。又審查委員已於文化景觀登錄審議表勾選斗六糖廠是否具備（如是，則具備何項）文化景觀登錄基準，並於綜合評鑑說明欄詳載其理由，審查委員之判斷並無恣意濫用及其他違法情事，原審應予尊重。而為達成保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化之立法目的，審查辦法第2條第1項所揭示之文化景觀登錄基準，應解為只要具備1項文化景觀登錄基準，即具有文化景觀登錄資格，故審查委員縱非認為具備全部4項文化景觀登錄基準，亦不影響原處分之效力。另文化景觀具有因地制宜，個案具體保存及管理之性質，且文化景觀登錄事件屬地方自治事項，縱其餘縣市亦將轄內多處糖廠登錄為文化景觀，惟被上訴人仍非不得將斗六糖廠登錄為文化景觀。且觀諸文化景觀之定義及審查基準，是否登錄為文化景觀，不因其所定著之土地係屬何人所有、其所有權如何轉換而有影響，故原處分指定公告之土地，其中坐落雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號等2筆土地，業被內政部徵收，並供雲林縣警察局斗六分局興建溝壩派出所之辦公大樓，固然屬實，仍無從為上訴人有利之認定。從而，被上訴人以原處分將斗六糖廠登錄為文化景觀，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴，固非無見。
(三)、惟觀諸原處分卷附之系爭審議會議紀錄，會議決議將斗六
糖廠登錄為文化景觀之理由為：「(1)為雲林縣三大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。(2)為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。(3)斗六糖廠整體空間具有產業文化景觀之高度文化與歷史價值。(4)廠區空間完整、植栽、地形變化具特色。」而原處分及訴願決定據以認定斗六糖廠於日治時期之原貌為何，係引用被上訴人所製作之「大糖盛事－活力糖都雲林縣三大糖廠（虎尾、北港、斗六）再生計畫書」中之「日治時期斗六糖廠設施配置圖」（參見該再生計畫書第2-9頁），然該配置圖之來源為何？該配置圖所標誌之編號1-19之位置、範圍及附加說明各係何種生產設施（製糖工場等5項）、行政設施（行政辦公室1項）或生活設施（車站、月台與倉庫等13項）之依據為何？被上訴人是否以上訴人於原審所提出之藍晒圖為基底，而後在該藍晒圖上為上開標誌並附加說明？倘如上訴人主張，該藍晒圖係其於光復後之50餘年間依當時斗六糖廠之現況所繪製，而非日治時期之製圖，則審查委員認定「現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態」、「目前廠區大致仍維持原（日治時期）空間配置紋理」，是否有誤？況上訴人於原審已提出該藍晒圖供原審比對，並主張原處分及訴願決定均係依據該錯誤之配置圖而認定事實等語，惟原判決並未就此證據及主張敘明其不採之理由，容有判決不備理由之違法。又審查辦法第2條規定之文化景觀登錄基準雖使用不確定法律概念，賦予文化資產審議委員會相當程度之判斷餘地，惟行政法院對此類事件之審查密度，有下列各點可資參酌：(一)原判斷之決策過程，是否係由文化資產審議委員會作成？(二)有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？(三)原判斷若涉及人民基本權之限制，是否即應採較高之審查密度？(四)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？(五)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範？(六)是否尚有其他重要事項漏未斟酌？原判決固已審查原判斷之決策過程係由文化資產審議委員會作成，且決策過程已遵守並踐行上揭法律程序，惟原判斷既涉及上訴人財產權之限制，自應採較高之審查密度；而文化景觀登錄基準之不確定法律概念，涉及斗六糖廠於日治時期之原貌及現況等事實關係，其涵攝是否正確，仍有待商榷（如上所述）；且上訴人各個糖廠相同或雷同之景觀分別經花蓮縣、臺東縣、屏東縣、高雄縣、臺南縣、臺中市政府及被上訴人指定或登錄公告為古蹟、歷史建築或文化景觀者共有16件，其中雲林縣境內就有7件，審查委員作成原判斷前，有無審酌同質性文化景觀重複登錄之必要性、文化景觀保存與財產權保障間之公益與私益衡平性；更且原判斷是否違反比例原則、他事考量及不當聯結禁止原則、平等原則；是否先與上訴人溝通協商為宜等情，原審均應予以審查，不得僅因審查委員已於文化景觀登錄審議表詳載是否符合文化景觀登錄基準之各項要件，並於綜合評鑑說明欄詳列其認定之理由，遽謂原判斷並無恣意濫用及其他違法情事，原審自應尊重云云，是原判決亦有適用審查辦法第2條不當之違法。
(四)、綜上所述，原判決有上述判決不備理由及適用法規不當之
違法情事，且上開違法情事將影響判決結果，故上訴人指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年12月15日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年12月16日
書記官莊俊亨