裁判字號：最高行政法院94年判字第1568號判決
裁判日期：民國94年10月13日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院判決
94年度判字第01568號上訴人傑敏科技股份有限公司代表人乙○○被上訴人交通部臺中港務局代表人甲○○訴訟代理人 羅豐胤 律師
洪明儒 律師上列當事人間因政府採購法事件，上訴人不服中華民國93年4月7日臺中高等行政法院92年度訴字第894號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人與被上訴人訂立「臺中港船舶交通管理系統工程」採購合約，被上訴人認定上訴人有政府採購法第101條第1項第10款之情事，乃以92年4月24日中港規字第4514號函通知上訴人將刊登政府採購公報，上訴人不服，於92年5月2日以
（92）傑字第92050211號函向被上訴人表示異議，復不服被上訴人92年5月15日中港規字第0920005158號函之異議處理結果，於92年5月28日向行政院公共工程委員會提出申訴，遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：查上訴人承攬被上訴人之「臺中港船舶交通管理系統工程設備」採購案，上訴人現場已安裝完成設備高達一億多元，完成全部工程96.86%，惟因CCTV（閉路電視系統）設備原供應商RADARDIGITALSYSTEMINC.（下稱R.D.S.公司），受美國911恐怖攻擊事件影響，美國政府對R.D.S.供應商指派優先進行美國國家安全工程，使R.D.
S.供應商對上訴人於該期間中斷供應產品，就上揭不可抗力或不可歸責上訴人之事由，依契約第18.1條第⑴、⑻、⑾款及第5.4條、第18.2條規定，於91年4月15日敘明理由並附原廠公證文件及計劃執行時程表乙份申請展延期限，並於91年5月21日起，依契約第15.2⑶、⑷規定提出「不可抗力」及「優於原設備」之申請變更CCTV設備廠牌案，並多次催促被上訴人審查，被上訴人拖延至91年11月20日以（91）中港字第13554號函表示依契約規定及情事變更原則核准變更，並報請交通部備查，故被上訴人以約6個月期間審查新設備是否優於原廠牌設備，該6個月審查期間之工期延宕，實不應歸責於上訴人，上訴人並無政府採購法第101條第1項第10款之情事。且被上訴人以情事變更原則同意變更廠牌案，顯然已表示該申請變更廠牌案係不可歸責於雙方當事人，嗣卻又將自己6個月審查之期間完全歸責於上訴人，實有違政府採購法第6條第1項規定。又被上訴人91年10月23日91中港務字第12272號函均未提到有關雷達設備之隻字片語，僅表示上訴人應於91年11月19日前完成履約，惟被上訴人遲至91年11月20日函文同意變更案，亦於同日另發存證信函解除契約，無予上訴人安裝CCTV機會及時間，就此設備，被上訴人顯未通知上訴人限期完成，亦不符合政府採購法施行細則第111條第2項第1款規定之「先行通知」，則被上訴人所為之認定、異議處理結果及行政院公共工程委員會之審議判斷，顯然於法不合。另有關雷達型號爭議，實乃系爭雷達設備於91年1月24日交運至現場信號臺，並在被上訴人同意下進行安裝完成，惟該雷達設備於交運安裝前，經被上訴人審核同意並以被上訴人名義申請架設許可證之型號記載NTG-304出口，以致現場安裝之編號與架設許可證上記載編號不符，經被上訴人於91年6月20日函轉上訴人，上訴人隨即檢附原廠說明文件及相關證明文件函覆被上訴人係符合契約之機型，並請被上訴人同意重新申請架設許可證，惟被上訴人一方面拒絕配合以現場已安裝雷達設備之編號申請架設許可證，一方面又接受被上訴人已安裝之雷達設備，而核准並接受以現場設備之教育訓練，其不配合執照之申請，致電信局於91年10月31日封存現場設備，被上訴人顯未盡協力義務，並有違契約第1.2條約定及政府採購法第6條第1項規定之公平合理及誠信原則，而非可全部歸責於上訴人，上訴人應不構成政府採購法第101條第1項第10款情事。按行政院公共工程委員會訴89280號申訴審議判斷意旨，本件上訴人積極誠實履約，且大部分設備均已安裝完成，變更廠牌之新CCTV設備亦已自國外交運至上訴人，無法順利履約，實非全然可歸責於上訴人，被上訴人之認定及異議處理結果，均有違法之處，審議判斷予以維持，亦有未合。其次，雷達設備部分：上訴人在申請使用執照上配合電信總局現場查驗時，發現雷達設備相關設備標誌與原投標型號有出入，上訴人對此情形，即督請分包廠商提供解決方法及相關證明，經上訴人綜整BOATNAV及DENBRIDGE公司所提供之相關資料再詳細查證，本案共同合作廠商DENBRIDGE所提供之設備，確實與投標合約之設備規範相同。有關VHF（超高頻無線電）設備部分：雖經上訴人多次與海關及交通部電信總局協調，得到的答覆還是說明須由港務局協助處理，上訴人為能順利完成相關作業，自91年7月23日起5次函文臺中港務局說明及請求召開協調會，惟尚未能獲得圓滿解決。特高頻無線電相關設備教育訓練課程，已依契約規定於91年1月17日至91年1月25日期間，對臺中港務局人員實施完畢，更可顯示確實合契約規範。綜上，上訴人已盡最大的努力及誠意解決相關爭議事項，全案工程未能如期完工，絕非僅為可歸責於上訴人之事由。為此，求為判決撤銷原處分及申訴審議判斷等語。
三、被上訴人則以：按上訴人於訂約後之履約狀況始終未盡理想，至履約期限仍無法完成本工程，被上訴人乃於91年7月24日、同年11月4日發函通知上訴人公司已逾合約完工期限請儘速完工等意旨，且其所進口之雷達設備及特高頻無線電（VHF）通訊設備因所進口型號與申請使用許可之型號不符，致遭電信總局封存，此外已進場之多項設備亦多未能符合合約技術規範之要求，均表示上訴人實無履約能力。被上訴人乃委請中央信託局於91年10月3日邀集雙方召開協調會議，請上訴人務必於期限內完成，否則將依契約規定解除契約。同年10月8日、23日被上訴人再以正式函文告知上訴人。雖被上訴人一再給予上訴人機會，但上訴人仍未能在期限內完成系爭工程，被上訴人不得已只能委請律師於91年11月20日發函通知上訴人即日起解除本工程契約，並依法將其違約事實刊登於採購公報。其次，在系爭工程解約前之91年9月份執行進度簡報及工作檢討會，就上訴人工作現況與合約規範相比較，其未完成之工作仍佔大部分。根據91年11月4日，本工程設計監造單位財團法人中央營建技術顧問研究社提出之勘驗報告顯示，上訴人完成全部工程至能進行驗收，尚需要6個月以上時間，足見上訴人誇言其完成工程進度達96.86%云云純屬虛構。而關於系爭工程CCTV部分：上訴人所提出之R.D.S.公司91年3月19日函件所述情節乃該公司單方陳述，且僅能證明該等文件為R.D.S.公司所製作，但內容是否真實，上訴人根本不能證明。退步言，倘單純依前開函件內容，可見R.D.S.公司並無任何因天災、事變而有不能履約或有中斷供貨之情形，與系爭契約書18.1各款規定不相符。雖被上訴人於91年11月14日研商會議中同意變更上訴人變更CCTV設備，但該次會議中亦特別表明工期不得展延之意，上訴人當時更無反對表示。從而其在無法如期履約以後又翻毀其詞而辯謂被上訴人拖延審查云云，實有不當。另關於系爭工程雷達型號不符部分：系爭雷達設備係由上訴人向被上訴人申請借用場地進行測試，而非「上訴人在被上訴人同意下進行安裝完成」。另上訴人對被上訴人之人員進行之各項訓練課程，非可因此認為被上訴人已「同意接受」上訴人不符契約規範型號設備。又依本契約9.1.2以及採購法第72條第1項規定，上訴人應依契約標示之廠牌、型號提供符合約定之設備。然上訴人因可歸責於己之事由，不僅於投標時未能查明型號於先，嗣後又未能依其自行提出，經雙方合意而為契約標示之型號提供正確機型，顯應由其承擔所有不利結果。更況VHF設備亦有型號不符情事，上訴人則毫無說明，足見其確有可歸責於己而不能履約之重大事由等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按91年2月6日修正施行政府採購法第101條第1項第10款及91年11月27日修正施行前同法施行細則第111條規定，上訴人於訂約後至履約期限無法完成系爭工程，被上訴人乃於91年7月24日、11月4日發函通知上訴人公司已逾合約完工期限請儘速完工等意旨，且其所進口之雷達設備及特高頻無線電（VHF）通訊設備因所進口型號與申請使用許可之型號不符，致遭電信總局封存，此外已進場之多項設備亦多未能符合合約技術規範之要求，均表示上訴人未按合約履行。被上訴人乃委請中央信託局於91年10月3日邀集雙方召開協調會議，會中被上訴人明白告知，依契約規定本案原應於91年5月3日中午12時到期完竣，惟依契約貳、罰則11.1條規定，逾期罰款期間之上限為91年11月19日中午12時，承包商之履約進度嚴重落後，請上訴人務必於期限內完成，否則將依契約規定解除契約。91年10月8日、23日被上訴人再以正式函文告知上訴人，即上訴人並未依照前揭91年10月3日會議結論要求提出缺點改善計畫與履約完工計畫，若未於91年11月19日前完成履約，將依契約條款16.1規定，以書面通知解除契約。被上訴人已於解約前一再函告上訴人限期改善，但上訴人仍未能在期限內完成系爭工程，被上訴人乃委請律師於91年11月20日發函通知上訴人即日起解除本工程契約，並無不合。再查，有關雷達型號錯誤，在於上訴人一開始即提供錯誤的型號，而在進口時，因進口與投標時提供型號不同之雷達，致遭電信總局封存。交通部電信總局於91年6月21日函知被上訴人，就系爭工程申設船舶交通管理系統專用無線電臺共19台，經交通部電信總局中區電信監理站檢驗結果，接收機1台審驗合格，核發專用無線電台執照一紙，另接收機2台之接收頻帶範圍過大，須說明確定使用之頻率，待重新審核後再予核發執照，其餘16台不合格，其中型號不符者6台，頻寬不符者8台，未架設完成者2台，其無線電架設許可證已逾有效期限，予以註銷，相關之無線電機不得使用，將辦理封存或監燬，其中型號不符者須說明原申裝及已裝置之無線電器材及流向。交通部電信總局再於同年月28日函請上訴人儘速檢齊審驗不符項目之說明，於翌日函請上訴人依契約型錄儘速更換正確設備。上訴人所進口、安裝於臺中港務局信號台10樓之雷達設備及特高頻無線電（ＶＨＦ）通訊設備（廠牌TAIT，T835–10、T836–10各2台），於91年10月31日，經交通部電信總局中區電信監理站，會同兩造之人員，以交通部電信總局91年6月21日電信專字第0000000000–0號封存在案。此為可歸責於上訴人之事由，因此延誤履約並導致解除契約。另系爭工程解約前之91年9月份執行進度簡報及工作檢討會，就上訴人工作現況與合約規範相比較，其未完成之工作仍佔大部分。根據本工程設計監造單位財團法人中央營建技術顧問研究社於91年11月4日提出之勘驗報告顯示，上訴人完成全部工程至能進行驗收，尚需要6個月以上時間，上訴人主張其完成工程進度已達96.86%云云，尚不足採。又被上訴人雖於91年11月14日研商會議中同意變更上訴人變更CCTV設備，但該次會議中亦特別表明工期不得展延，上訴人當時更無反對表示。從而其在無法如期履約以後又辯稱被上訴人拖延審查云云，亦非可採。準此，上訴人未能在完工期限內履約，且履約進度落後20%以上，核屬情節重大，被上訴人因而依前開採購法及其施行細則規定將上訴人違約情形刊登於政府採購公報，亦無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：上訴人因CCTV（閉路電視系統）設備原供應商R.D.S.公司，受美國911恐怖攻擊事件影響，美國政府對
R.D.S.供應商指派優先進行美國國家安全工程，使R.D.S.供應商對上訴人於該期間中斷供應產品，上訴人就上揭不可抗力或不可歸責上訴人之事由，於91年4月15日敘明理由並附原廠公證文件及計劃執行時程表乙份申請展延期限，並於91年5月21日起，依契約第15.2⑶、⑷規定提出「不可抗力」及「優於原設備」之申請變更CCTV設備廠牌案，並多次催促被上訴人審查，被上訴人拖延至91年11月20日以（91）中港字第13554號函表示依契約規定及情事變更原則核准變更，並報請交通部備查，故被上訴人以約6個月期間審查新設備是否優於原廠牌設備，該6個月審查期間之工期延宕，實不應歸責於上訴人；且上訴人積極誠實履約，大部分設備均已安裝完成，變更廠牌之新CCTV設備亦已自國外交運至上訴人，依行政院公共工程委員會訴89280號申訴審議判斷意旨，無法順利履約，實非全然可歸責於上訴人，原審就此有利上訴人之主張未說明不採之理由，自有判決不備理由之疏漏。其次，原審疏未審查上訴人於91年5月21日即因不可抗力提出變更CCTV設備廠牌申請，被上訴人遲至91年11月20日函文同意變更案，亦於同日另發存證信函解除契約，無予上訴人安裝CCTV機會及時間，顯就政府採購法施行細則第111條第2項第1款規定有適用不當之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院查：本件兩造簽訂系爭工程契約書，約定上訴人應完成本案系統（即船舶交通管理系統，包括：整合操控系統、雷達系統、特高頻無線電通訊系統、船舶管理資料系統、閉路電視系統、信號板系統、輔助設備、電腦軟體、備用零件、測試維修工具、土木建築配合工程、人員訓練等項目）之設計、安裝、整合、系統逐項測試及連續運轉測試並提送竣工報告。準此，上訴人對於上開各項系統，其中一項未於履約期限之前完成安裝、整合、測試，並提出竣工報告，即屬延誤履約期限。上訴人進口之雷達設備及特高頻無線通訊設備因進口型號與申請使用許可之型號不符，致遭電信總局封存，此外已進場之多項設備亦未能符合技術規範之要求等情，業據原判決於理由項下敍述綦詳。從而被上訴人於91年10月23日以91中港務字第12272號函告知上訴人，關於本案工程延宕，實乃上訴人雷達型號錯誤，致其工程逾期違約金累計至91年11月19日即達契約價金總額20%之上限，乃請上訴人積極趕工。此外，被上訴人亦說明本件工程已於91年5月3日中午12時到期，而上訴人無法如期履約，因此上訴人應依被上訴人91年8月29日91中港務字第9928號函所述積極辦理改善，並限期於91年11月19日前完成履約，屆時若仍未完成，被上訴人將依本件工程契約條款16.1之規定，以書面通知解除契約；俟屆期上訴人仍未完成，被上訴人遂於91年11月20日通知上訴人解除契約。是則，原審認定上訴人已於解約之前函告上訴人限期改善，而上訴人仍未能完成履約，在解約之前已符政府採購法施行細則第111條第1項及第2項第1款之情事，故被上訴人認上訴人有同法第101條第1項第10款之情事，通知刊登政府採購公報，洵非無據。至於上訴人所舉CCTV設備供應商R.D.S.91年3月19日函內容指稱：R.D.S.已與上訴人貨運代理商連絡，一旦完成反監聽工作，即會按排出貨，正式發票已準備好在今日寄出，一接到付款通知，即會通知上訴人貨運代理商出貨等語，尚難認定R.D.S.公司有何因天災，事變而不能履約之情事。上訴人延宕進口設備，應自行負責，其主張911恐怖攻擊事件如同「戰爭」事件，美國政府對R.D.S.供應商指派優先供應進行美國國家安全工程，於該期間中斷供應產品，乃不可抗力或不可歸責之事由云云，尚無足採。又上訴人因可歸責於己之事由申請變更設備廠牌，應徵得被上訴人之審查及同意，非上訴人所得片面主張，上訴人未預留審查期間，應自己承擔不利之結果，不得據以要求延長履約期限。而被上訴人已於解約前一再函告上訴人限期改善，上訴人在無法如期履約後又辯稱被上訴人拖延審查，亦非可採乙節，業據原判決於理由項下第4段及第6段敍明得心證之理由，上訴論旨再事爭執，主張審查期間之工期延宕；被上訴人未通知限期改善，不符政府採購法施行細則第111條第2項第1款規定云云，均無足取。至上訴人所舉行政院公共工程委員會訴89280號申訴審議判斷意旨，係就原廠交貨問題未順利履約，仍非屬全然可歸責於申訴廠商之情形而為論斷，核與本件係可歸責於上訴人之情節不同，尚無比附援引之餘地。另被上訴人於91年11月20日發文，對於系爭契約中「閉路電視系統中之室外型專用攝影機、室外型電動旋轉台、控制解碼器與自標移動偵測器等4項設備變更型號」，報請交通部核備，僅就上訴人提出該部分設備變更型號之申請所為處理，尚不得因而限制被上訴人依據系爭契約條款行使解除契約之權利，是則，被上訴人於同日另發存證信函解除契約，於法並無不合。況本件先決問題之系爭契約確經被上訴人合法解除，業據臺灣臺北地方法院92年度訴字第3396號及臺灣高等法院92年度上字第1201號等民事判決所認定，並經最高法院94年度台上字589號裁定駁回上訴人之上訴而告確定，尤見上訴人主張各節均無足採。原判決就上訴人部分主張雖漏未審酌，惟不影響判決之結果，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年10月13日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林茂權法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩以上正本證明與原本無異中華民國94年10月13日
書記官張雅琴