裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1731號判決
裁判日期：民國109年03月19日
裁判案由：考績
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1731號109年2月27日辯論終結原告 張晉碩 被告桃園市政府警察局大溪分局代表人 黃富村 訴訟代理人 李文政
簡常川 曾大衛 上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年9月3日108公審決字第300號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原為桃園市政府警察局大溪分局南雅派出所警員，於民國107年12月12日調任桃園市警察局桃園分局警備隊。被告以108年6月5日溪警分人字第1080013845號考績（成）通知書（下稱原處分）通知原告其107年度年終考績等次經評定為丙等，原告不服，乃循序提起行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，且作成處分所憑藉之事實亦有違誤。此外，依照原告107年度公務人員考績表，載有嘉獎32次、申誡1次及記過1次，依公務人員考績法（下稱考績法）第12條第1項第1款及同法施行細則第15條規定，將平時考核獎懲相互抵銷後，原告尚有嘉獎28次，等同3大功1嘉獎，依警察人員人事條例第28條第2項前段規定，考績不得列為乙等以下；原處分將原告年終考評列為丙等，於法有違。
（二）復審決定援引 銓敘 部85年11月13日85台審三字第1360501號函（下稱銓敘部85年11月13日函），表示警察人員人事條例第28條第2項「警察人員平時考核之功過，依公務人員考績法第12條抵銷後，尚有……記一大功以上人員，考績不得列丙等以下……」中，所謂記一大功以上人員，不包括嘉獎、記功、申誡、記過之相抵累積，增加警察人員人事條例第28條第2項所無之限制，違反法律保留原則，非得援用。為此聲明求為判決撤銷復審決定及原處分。
三、被告則以：
（一）被告辦理原告107年度年終考核之程序，係由其單位主管依據平時成績考核紀錄，按考績表所列差假及獎懲，就工作、操行、學識、才能等項綜合評擬，遞送被告考績委員會初核、分局長覆核、陳報桃園市政府核定後，送銓敘部銓敘審定，被告所為程序並無瑕疵；原告所獲嘉獎乃屬一般例行性獎勵，原告並無積極工作表現，原告單位主管及長官乃綜合考量其平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，與其他單位同仁相較後，認定原告有工作懶散、遇事推諉卸責、好逸惡勞等情事，形成明確評價心證，評定其107年度年終考績為丙等，並無違反平等原則或不當連結之情，於法並無不合。
（二）依銓敘部85年11月13日函，警察人員人事條例第28條第2項所稱之抵銷後尚有記一大功，係指一次記大功而言，並不包括嘉獎、記功、申誡、記過之相抵累積換算；考績法第12條第1項第1款規定之獎懲相互抵銷，僅於年終考績考 列丁 等時始有適用，此有最高行政法院106年度裁字第1952號裁定可資參照。原告係考列丙等，自無從據以主張獎懲互抵。
（三）原處分作成前雖未給予原告陳述意見機會，但本事件性質屬於對於公務員所為之人事行政行為，依行政程序法第3條第3項第7款、第102條但書規定，處分前本無須給予相對人陳述意見之機會。且依警察人員人事條例第32條、考績法第14條第3項：「考績委員會對於擬予考績列丁等及一次計二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。」規定之反面推論，考績丙等處分作成前，也無庸給予相對人陳述意見機會。此外，本件考績評核程序，經全體考績委員通過，亦有會議紀錄載明「照案通過可憑」，合於考績委員會組織規程第4條第1項規定。因此聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，行政機關與公務員之關係，為「特別法律關係」之一環，其間權利義務與一般人民間有所不同，為維持行政內部秩序，所為之行政行為，亦難以依一般行政程序辦理，因此，行政程序法第3條第3項第7款規定，對公務員所為之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定；惟足以消滅或影響公務員身分地位之行政行為，則仍應有行政程序法之適用，以維護公務員之基本權。如：為促進國家行政效率，完成行政任務，考績法設定規範考核公務人員「工作表現」為其訓練、獎懲，調職、免職之依據，此為機關首長本於行政監督作用，對其所屬應有之權限，原則上，以此對公務員作成行政行為，並不適用行政程序。惟基於該等監督作用所為之考績，其效果如已涉及不利於公務員身分或財產權利者，如，年終考績丙等之法律效果，於受考公務員晉敘陞遷等服公職之權利有所影響，實務上即許其提起司法救濟，以維持公務行政效能與公務員基本權間公私益之衡平，此經最高行政法院104年8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。自此，機關首長考核所屬年終考績丙等之行政行為定性為不利之人事行政處分，乃成定論；而既為不利人事行政處分，即如司法院釋字第491號解釋就公務員免職處分所宣示者，其作成必須踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會（行政程序法第102條本文參照）等，以保障受考人之權益。
（二）我國警察人員之考績，警察人員人事條例第32條明文，除該條例另有規定外，適用考績法之規定；依上開法律之邏輯結構而言，立法者顯然認為警察人員與公務人員之考績內涵，在規範上被評價為同一；解釋上，前述關於公務員考績丙等處分所應踐行之正當程序，於警察人員考績丙等處分之作成，當亦應援用，以維護警察人員之基本權。亦即，警察人員丙等考績行政處分之作成，一如公務人員，應踐行行政程序法上所示之正當程序，限縮同法第3條第3項第7款之適用，也無同法第102條但書排除處分相對人陳述意見機會規定適用之餘地。至於考績法第14條第3項：
「考績委員會對於擬予考績列丁等及一次計二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。」之規定，乃88年10月15日司法院釋字第491號解釋作成後，立法者依該解釋所揭示「公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，以保障受考人權益」之意旨，於90年6月20日所增訂。核其立法意旨，雖僅在於遵循司法院釋字第491號解釋意旨，但未排除作成免職處分以外之不利人事行政處分應踐行正當程序。被告以警察考績事件為人事行政行為，依行政程序法第3條第3項第7款、第102條但書、警察人員人事條例第32條、考績法第14條第3項規定，指其丙等考績處分作成前，無庸給予受考人陳述意見機會，乃有謬誤；該等處分之作成，應踐行正當程序，至為灼然。
（三）第按，我國公務員年終考績評定，由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定，此經考績法第14條第1項明文。如果機關長官與考績會之意見不同，考績法施行細則第19條第1項規定，機關長官覆核所屬公務人員考績案，如對初核結果有意見時，除未變更考績等次之分數調整，得逕行為之外，應交考績委員會復議。機關長官對復議結果，仍不同意時，得加註理由後變更之。而考績委員會之組織，考試院依考績法第15條授權所制定之考績委員會組織規程第2條第2項規定，應置委員5人至23人，除本機關人事主管人員為當然委員及同條第6項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機關人員中指定之，並指定1人為主席。其考績決議程序，第4條規定：「（第1項）考績委員會應有全體委員過半數之出席，始得開會；出席委員半數以上同意，始得決議。可否均未達半數時，主席可加入任一方以達半數同意。（第2項）前項出席委員應行迴避者，於決議時不計入該案件之出席人數。（第3項）考績委員會初核或核議前條案件有疑義時，得調閱有關資料，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢，詢畢退席。」第5條規定：「考績委員會開會初核或復議年終（另予）考績時，應將考績清冊、考績表及有關資料交各出席委員互相審閱、核議，並提付表決，填入考績表，由主席簽名蓋章後，報請本機關首長覆核。」由此以觀，為貫徹機關長官領導統御，我國公務人員考績評定之程序設計，最終決定權雖屬於機關長官，但原則上是由考績委員會透過民主化合議機制，統合考績委員長時間觀察受考者日常工作表現所為之主觀評價以形成。因此，考績評定，本來就是考績會或機關長官對受考者綜合工作能力之主觀評價，且是透過民主機制選拔之代表，以互相辯難說服之合議方式以型塑，而非就受考人特定優良或不當行為的客觀事實為認定。是此主觀評價除該特定組成員及合議機制之考績會外，無任何機關（包括法院）可能重現或形成。是而，除非具體考績評定措施違背正當程序，或逸脫一般公認之價值標準，或基於錯誤之事實，或有與考績無關之考慮牽涉其內，法院本應對考績會或機關長官之裁量予以尊重，避免過度介入公務行政理念，影響領導統御。
（四）然而，承前所述，考績丙等處分之作成，於受考公務員晉敘陞遷等服公職之權利有所影響，依行政程序法第102條規定本文，應給予受考人於處分作成前有陳述意見之機會；而未踐行此正當程序即作成考評時，實難認考績會已斟酌作成考績「應」評價之各種事項，其裁量即有瑕疵；且此瑕疵無可能因事後補行意見陳述而得補正。蓋，行政程序法第114條第1項第3款雖規定，未給予當事人陳述意見即作成之行政處分，事後已給予當事人陳述意見之機會，其瑕疵即獲得補正；一般而言，此補正也非不得於行政處分作成後之異議及訴願程序中為之。但是，補行陳述意見之作用，須在可以改變原處分之行政程序中為之，始有意義；在作成「裁量處分」之行政程序，尤其是具有高度屬人性、不可替代性之考績處分，如未給予受考人在考績會作成考評時即有陳述意見之機會，考績會無從即時參酌其意見將之納入評價而為裁量；即使受考人提起復審救濟，而為意見之陳述，復審機關因不具受考人機關考績會人員資格，不可能替代民主化合議機制組成之考績會，將之納為考績評定參考事項，並互相說服討論而自為考績之評定裁量。因此，因事件性質所致，受考人未能於考績會為考績評定時陳述意見，考績評定之作成即有違正當程序，裁量並有瑕疵，即使受考人於復審程序中陳述意見，無從補正其正當程序之違反，更無從治癒原處分裁量瑕疵。
（五）如事實欄所述事實，為兩造所不爭執，並有原告107年公務人員考績表、被告107年第7次考績委員會會議紀錄在卷可稽。原告以被告考績會未給予陳述意見之機會，以及考績會未斟酌其107年度平時獎懲抵銷後，尚有嘉獎28次，等同3大功1嘉獎，依警察人員人事條例第28條第2項前段規定，考績不得列為乙等以下等節為據，主張原處分違法。經查：
1.被告考績會就原處分作成前，確實並無給予原告陳述意見之機會，此稽之被告107年第7次考績委員會會議紀錄及該會議參考文件即明，且為被告所不爭執；原處分作成之程序確實有所瑕疵，且揆諸首揭說明，此瑕疵無從於考績會作成決議後予以補正。
2.又，行政程序中給予行政處分相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人權利及防止行政機關之專斷，如不經給予相對人陳述意見之機會，亦無礙此等目的之達成時，或基於行政程序之經濟、效率以及其他公益要求，不宜給予相對人陳述意見之機會時，例外無須給予相對人陳述意見之機會，行政程序法第103條乃明文：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」依考績丙等處分之性質，除其中第5款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」外，其他各款均顯無適用之可能。蓋，此徵諸考績法施行細則第4條第1項第1款第3目、第2款第1目及第6目等規定，受考人如具應考列甲等或丁等之特殊要件時，或可認考績處分所據事實客觀且明確而應給予甲等或丁等，但如未具備上開特殊要件，考績會即必須就受考人之年度工作表現為綜合考評，而於甲等至丙等間為適當評定，並無處分所據事實，客觀上明白足以確認可言。本件原告不具應考列甲等或丁等之特殊要件，為兩造所不爭執，考績會作成考績應按考績表所列差假及獎懲，就工作、操行、學識、才能等項因素予以綜合評價，而為適當裁量；即使原告有諸多違失行為經懲處確定，該當於銓敘部102年1月3日部法二字第1023681986號函附件「受考人考績宜考列丙等條件一覽表」所示情節，但仍須斟酌原告1年度內受有嘉獎高達32次等情事，就考績甲、乙、丙及丁等各等第為適當考評，無行政程序法第103條第5款「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」，得例外不予陳述意見此規定之適用。
五、綜此，原處分之作成乃有未經當事人陳述意見之程序瑕疵，且無從補正，乃有違法，復審決定未予審究，亦有未查，原告求為撤銷，為有理由，應予准許。由於原處分係因程序瑕疵而為本院撤銷，兩造其餘關於實體判斷正確與否之攻擊防禦方法，無礙於本事件之結論，茲不贅論。
據上，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年3月19日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官許瑞助
法官程怡怡法官楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年3月19日
書記官李芸宜