裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第1217號判決
裁判日期：民國108年02月27日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1217號108年1月31日辯論終結原告琪威荅企業有限公司代表人 吳志忠 （董事）住同上訴訟代理人 陳宏銘 律師被告新北市政府工務局代表人 朱惕之 （局長）訴訟代理人 羅家智
謝宜珍 上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國107年9月7日新北府訴決字第1071208456號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落新北市○○區○○路○○○號1樓前方建築物（下稱系爭建物）之所有權人，領有81使字第1397號使用執照及102板變使字第16號變更使用執照，依執照登載所示，使用分區為「市場用地」，原核准用途為「建築物退縮之入口門廳」。系爭建物前經被告分別於民國103年9月30日、104年3月9日、104年9月1日、105年4月25日及106年11月27日至現場稽查，查得系爭建物未經核准變更外牆，已違反建築法規定，分別以106年6月26日新北工使字第1061168911號函併附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6萬元（下稱他案處分，就原告103年9月30日經查獲之違規事實，被告前曾以103年10月16日北工使字第1031939734號函併附同文號處分書裁處原告6萬元罰鍰，及命限期改善或補辦手續，嗣經本院104年度訴字第722號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。」，復經被告以105年9月23日新北工使字第1051844639號函併附同文號處分書重為處分，惟經新北市政府106年3月28日新北府訴決字第1052030383號函檢送之訴願決定書決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」後，被告作成他案處分，原告不服，循序訴經本院107年度訴字第83號案件審理）及以104年3月20日新北工使字第1040438797號、104年9月17日新北工使字第1041745273號、106年6月26日新北工使字第1061170044號、106年12月6日新北工使字第1062392987號函各併附同文號處分書分別裁處原告8萬元、10萬元、12萬元及14萬元罰鍰，並均命限期改善或補辦手續在案。惟原告均未依限遵守，嗣被告於107年4月17日再次至現場複查，查得現況並未改善或補辦手續，仍未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，被告爰以原告違反建築法第77條第1項規定，且以被告自103年至107年間稽查，多次告知原告違規情事並裁處在案，惟原告拒不改善繼續違規，嚴重影響公共安全為由，依同法第91條第1項第2款規定，並審酌新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準第4點規定，以107年4月27日新北工使字第1070801306號函併附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告16萬元罰鍰，並請停止一切違規行為且限於107年7月31日前改善或補辦手續。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原告就原處分所涉之同一基礎事實，業遭被告以他案處分裁
處罰鍰6萬元在案，刻正於本院審理中（案號：107年度訴字第83號），被告今再以同一事實，加重處罰原告16萬元罰鍰處分，顯有違反一行為不二罰原則，原處分應予撤銷。
㈡原處分所涉之同一基礎事實與相關法律適用，業經本院104
年度訴字第722號判決認定，原告僅係系爭建物之所有權人，於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與構造設備之安全，僅負擔狀態責任，應適用建築法第77條第1項規定。則上開狀態責任之裁處權時效，依司法院釋字第604號解釋之不同意見書、法務部96年6月21日法律字第0960015313號函、99年10月6日法律字第0999037422號函釋、最高法院74年台上字第3634號判例及行政罰法第27條第2項規定，應以其違法行為終了時起算，換言之，違章建築蓋好之時，違規事實既遂，違規行為亦告終止而業已開始起算。查依被告103年9月30日會勘紀錄載稱，該玻璃外牆係起造人所為，並起造人與建築物所有權人訂有分管協議按現狀使用，且當時已完成玻璃外牆之建造等語。是原處分之裁罰權3年時效之起算點，至遲應從102年6月7日時起算，且本院104年度訴字第722號與最高行政法院105年度判字第114號判決均僅撤銷原處分，未諭知被告須另為適法處分，自無行政罰法第27條第4項規定延後裁處權時效起算規定之適用。原處分於107年4月27日方對原告裁罰，顯已逾越3年時效（即105年6月6日），核屬違法。
㈢系爭建物於102年6月7日即出租予訴外人 廖文萍 使用迄今，
原告於接獲被告通知後，即於105年12月間以通訊軟體告知廖文萍改善，原告復再於106年1月中旬，以電話口頭告知之方式，要求其儘速配合相關法令與主管單位之要求進行改善，此從其親自簽署之切結書可稽。依行政罰法第7條第1項規定、高雄高等行政法院95年度訴字第119號判決、最高行政法院39年判字第2號判例及92年度判字第1150號判決，因原告確實已就系爭建物盡督導或改善之責，並無任何故意或過失；且原告僅為出租人，為間接占有人，對於系爭建物無實質管領力，並無排除違法狀態之可能性，實無違反狀態責任。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠系爭建物前經被告自103年至107年間稽查，多次告知原告違
規情事並裁處在案，惟原告不改善繼續違規，嚴重影響公共安全，被告爰依建築法第91條第1項第2款規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準，以原處分續處16萬元罰鍰，並限期恢復原狀或補辦手續，依法並無違誤。
原處分係針對原告前經被告106年12月6日新北工使字第1062392987號函併附同文號處分書裁處14萬元罰鍰，並限於107年3月10日前恢復原狀或補辦手續，惟經被告107年4月17日稽查，原告未依限改善所為之處分，與一行為二罰無涉。
㈡另從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，
以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」與「狀態責任」。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，即構成狀態責任義務的違反。又狀態責任著重與物的關係，與行為無涉，即該危險狀態的產生，可能來自於人的行為或自然因素，而課予關係人排除危險、回復安全之義務。系爭建物未合法使用之違法狀態至今持續存在，裁處權時效既無從起算，自無逾3年裁處權時效期間之問題。
㈢系爭建物係由原告出租予第三人使用，承租人承租係為營業
使用，當不可能拆除違規增設之外牆，其就外牆變更須恢復原狀或補辦手續並無實質管領能力；原告為具有實質管領能力之所有權人，應就其所有範圍管理維護。至原告推說係承租人違規占用，然原告為建築物所有權人當可選擇不出租並排除違規占用，惟原告仍自102年6月迄今繼續出租原承租人違規使用，所為陳述顯違一般社會常理。且被告所為行政處分係裁處「外牆變更」非該範圍違規使用，原告主張核無可採。
㈣按建築法第77條第1項規定可知，建築物所有權人或使用人
若有未維護建築物合法使用，或未維護建築物結構及設備安全之情事，即構成違反上述建築法第77條第1項規定；又本條項所稱之「合法使用」係指合法使用其建築物構造及設備而言。次按其對於物之所有或占有而具有事實管領力者，即應承擔適時排除危害的責任，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的（高雄高等行政法院96年度訴字第1011號判決參照）。原告雖已將系爭建物出租，然於租賃關係中，承租人如欲就系爭建物進行事實上處分行為，或辦理變更使用執照手續，皆須取得所有權人（即原告）之同意方得為之，故原告對於系爭建物應具有事實管領力；況出租人於出租該建築物時，即應注意承租人是否合法使用，如承租人逾越合法之範圍，即應採取必要之維護措施，以盡其維護建築物合法使用之責，原告並不能解免其公法上之責任。本案前經被告自103年至107年間稽查，多次告知原告違規情事並裁處在案，惟原告拒不改善繼續違規，嚴重影響公共安全，原告難謂無故意或過失之可歸責性。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有81使字第1397號使用執照存根（本院卷第69至70頁）、102板變使字第16號變更使用執照存根（本院卷第71至72頁）、被告103年10月16日北工使字第1031939734號函併附同文號處分書（本院卷第125至129頁）、104年3月20日新北工使字第1040438797號函併附同文號處分書（本院卷第143至147頁）、104年9月17日新北工使字第1041745273號函併附同文號處分書（本院卷第149至153頁）、他案處分（本院卷第137至141頁）、106年6月26日新北工使字第1061170044號函併附同文號處分書（本院卷第161至165頁）、106年12月6日新北工使字第1062392987號函併附同文號處分書（本院卷第167至171頁）、105年9月23日新北工使字第1051844639號函併附同文號處分書（本院卷第131至135頁）、原處分（本院卷第33至37頁）、訴願決定（本院卷第41至48頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告是否具有可歸責性？原處分有無違反一事不二罰？原處分有無逾越裁處權時效？
五、本院之判斷：㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政
府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第2項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」分別為建築法第2條、第77條第1項及第2項、第91條第1項第2款所明定。
㈡又按「違反本法使用管理規定事件之裁罰基準依附表一至附
表八之規定。」、「違反規定：建築法第77條第1項、建築法第91條第1項第2款【公共安全檢查缺失】；建築物用途分類：其他場所【第三型】：第1次處罰鍰6萬元。第2次起依罰鍰次數，累次遞增2萬元罰鍰。」「違反本基準附表所列違規事件，如有特殊情形者，得審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益及受處罰者之資力，依本基準附表酌予加重或減輕其處罰及延長或縮短限改期限，並均應敘明理由。」為新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準第3點暨附表二、第4點所分別明定。上開裁罰基準乃係行政機關為行使法律所授與裁量權，分別依違反建築法之次數、應受責難程度、所生影響等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，作為下級機關行使裁量權之準據，以達具體個案之正義，並兼顧法律適用的一致性，核與立法授與裁量權之目的尚無牴觸，亦未逾越授權裁量之範圍，自非法所不許。再按新北市政府104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府100年1月19日北府工建字第1000054371號關於權限劃分之公告，均溯自000年0月00日生效。」㈢系爭建物領有81使字第1397號使用執照及102板變使字第16
號變更使用執照，依執照登載所示，使用分區為「市場用地」，建築物所有權人為原告。系爭建物前經被告分別於103年9月30日、104年3月9日、104年9月1日、105年4月25日至現場稽查，查得系爭建物涉及未經核准變更外牆，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，已違反建築法規定，分別以他案處分裁處原告6萬元（就原告103年9月30日經查獲之違規事實，被告前曾以103年10月16日北工使字第1031939734號函併附同文號處分書裁處原告6萬元罰鍰，及命限期改善或補辦手續，嗣經本院104年度訴字第722號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。」，復經被告以105年9月23日新北工使字第1051844639號函併附同文號處分書重為處分，惟經新北市政府106年3月28日新北府訴決字第1052030383號函檢送之訴願決定書決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」後，被告作成他案處分，原告不服，循序訴經本院107年度訴字第83號案件審理），及以104年3月20日新北工使字第1040438797號、104年9月17日新北工使字第1041745273號、106年6月26日新北工使字第1061170044號函各併附同文號處分書分別裁處原告8萬元、10萬元、12萬元，並均命限期改善或補辦手續。復經被告106年11月27日再次至現場複查，現況仍未改善及補辦手續，被告爰以原告經查獲違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款規定，以106年12月6日新北工使字第1062392987號函併附同文號處分書裁處原告14萬元罰鍰，並請停止一切違規行為且限於107年3月10日前改善或補辦變更使用執照手續，屆期仍未改善或補辦手續完竣者，得依建築法相關規定續處在案。嗣經被告107年4月17日現場查察結果，仍未改善或補辦手續，被告認原告前於103年至107年間多次違規並經被告裁處在案，仍拒不改善繼續違規，嚴重影響公共安全，爰以原告再經查獲違反建築法第77條第1項規定，依同法第91條第1項第2款及新北市政府處理違反建築法使用管理規定事件裁罰基準第4點規定，作成原處分裁處原告16萬元罰鍰，並請停止一切違規行為且限於107年7月31日前改善或補辦手續，經核於法並無不合。
㈣原告雖稱：原告於102年6月7日即將系爭建物出租予訴外人
廖文萍使用迄今，原告曾多次告知承租人改善，承租人未為改善，原告對於該物並無實質管領力，實無故意或過失云云，並提出其與承租人簡訊通話截圖影本、承租人於106年9月21日簽署之證明書以佐其說（本院卷第29至31頁）。惟查：
⒈按建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增
進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」。蓋依建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」（最高行政法院104年度判字第228號判決參照）。
⒉次按所謂狀態責任，係指對於「物」有所有權或事實上管
領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰（最高行政法院101年度判字第180號判決參照）。
⒊查本件原處分裁罰之違章事實，係認原告為系爭建物所有
權人，未維護建築物合法使用與其構造及設備安全（未經核准擅自變更使用：建築物外牆變更），違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款予以裁罰。其違章事實係指「外牆變更」之未維護建築物合法使用部分。申言之，系爭建物面對○○路大門000號1樓之前方空間，原為建築物的退縮入口門廳，嗣未經核准增設外牆使其成為內部空間，此有被告勘查紀錄表及現場照片可稽（本院卷第73至77頁）。復依原告提出之租賃契約書（本院卷第229至235頁），系爭建物由原告出租予第三人廖文萍使用，承租範圍為該000號1樓之前方內部空間（面積約10坪），足見係先存在違法變更外牆之狀態後，始增加內部空間，原告再將該空間出租第三人廖文萍使用。而原告既為系爭建物之所有權人，當可選擇不出租並排除違規狀態，其既已選擇出租，即應依約交付系爭「空間」供承租人使用，焉有反而主張承租人應負責排除該違章事實而使租賃標的喪失之理？況觀諸原告所提出之簡訊通話截圖影本及由承租人於106年9月21日出具之證明書內容，至多僅係證明原告曾於105年12月間及106年1月中旬，以電話口頭通知承租人配合相關法令及主管機關之要求進行改善等情，惟由此反益徵原告於接獲被告106年12月6日新北工使字第1062392987號函併附同文號處分書之後，並未另有何其他積極改善或補辦手續等作為。是以，原告未就違規之狀態予以排除，反將責任推由承租人承擔，自己坐享租金利益，其此部分主張，顯不足採。
⒋何況，承租人依租約僅就其承租範圍為使用，其就外牆變
更須恢復原狀或補辦手續並無義務，茍承租人欲就系爭建物進行事實上處分行為，或辦理變更使用執照手續，皆須取得所有權人（即原告）之同意方得為之，故原告對於系爭建物乃真正有事實管領力之人。本案前經被告自103年至106年間稽查，多次告知原告違規情事並裁處在案，惟原告拒不改善，難謂無故意過失。
㈤原告另稱：系爭建物乃起造人所為，至遲於102年6月7日出
租與訴外人廖文萍時業已存在該違章建築。原處分之裁罰權3年時效之起算點，至遲應從102年6月7日起算，原處分係於107年4月27日方對原告裁罰，顯已逾越3年時效云云。惟查，「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算（最高行政法院101年度判字第180號判決參照）。
故本件經被告107年4月17日至現場勘查，原告仍未為改善，足見迄至107年4月17日其違章狀態仍存在，則被告於107年4月27日以原處分裁處，要無逾越3年時效之可言。
㈥原告再稱：原告曾就所涉之同一基礎事實，遭被告以他案處
分裁處，原告已對其不服，現正由本院107年度訴字第83號繫屬中。今以原處分再加重處罰原告16萬元罰鍰，顯已就原告之同一行為，裁罰兩次之重複處罰，違反一行為不二罰原則云云。惟按建築法第77條第1項規定，課予建築物所有權人、使用人維護建築物於合法使用與其構造及設備安全之狀態，則屬「狀態責任」，已如前述；次按建築法第91條第1項第2款規定之法律效果，首要為罰鍰，為對於行為人未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態所為之制裁，而尚規定「限期改善或補辦手續」，此在性質上並非對於行為人所為之制裁，而係主管機關為防止危害繼續或擴大，命處分相對人除去違法狀態，係課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用，尚得連續處罰。準此可知，由於違法使用建築物狀態之持續，嚴重影響建築物使用安全，只論以一行為而科處一次處罰，衡諸實際，顯難以達成維護建築物使用安全之目的，是立法者允許主管機關將此自然單一行為（狀態責任義務的違反），經由踐行告誡程序（即限期改善或補辦手續）予以「切割」成數行為（數狀態責任義務的違反），分別評價，就目的之達成而言，尚難謂非必要，是就此而言，與法治國家「一行為不二罰原則」尚無牴觸。經查，他案處分所認定之違規事實，為被告於103年9月30日稽查時所查得之「建築物外牆變更」之違規狀態，係對於原告過去未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態所為之制裁；至原處分則係針對原告前經被告106年12月6日新北工使字第1062392987號函併附同文號處分書裁處14萬元罰鍰，並限於107年3月10日前恢復原狀或補辦手續之後，復經被告107年4月17日至系爭建物現場稽查，查得原告仍有違反建築法第77條第1項規定之情形，而雖被告並非依同法第91條第1項中段規定，就原告所違反依限期改善或補辦手續之義務而予以連續處罰，並限期停止其使用，仍僅依同法第91條第1項前段規定予以裁處罰鍰，並限期改善或補辦手續，惟揆諸前揭說明，被告前後二次裁處所認定原告前後分別違反建築法第77條第1項規定之違規事實並不相同，即無一行為二罰之問題，原告主張要屬誤解，並無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年2月27日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官曹瑞卿
法官林麗真法官林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年2月27日
書記官黃玉鈴