裁判字號：最高行政法院108年判字第361號判決
裁判日期：民國108年07月19日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
108年度判字第361號上訴人臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 訴訟代理人 汪海淙 被上訴人 賴昱甫
賴人禾 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年8月17日臺北高等行政法院106年度訴字第381號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件上訴人代表人由 林洲民 變更為黃景茂，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、被上訴人共有之臺北市○○區○○路○○○號1-4樓建物位於都市計畫第2種商業區（原屬第3種住宅區，依都市計畫說明書圖規定辦理，始得作第2種商業區使用），該建物因第三人 蔡育真 於民國103年11月14日違規使用為性交易場所，經上訴人以104年9月4日北市都築字第10435343000號函（下稱104年9月4日函）對使用人即蔡育真勒令停止建物之違規使用，並副知建物之所有權人即被上訴人（104年9月8日送達），請其依責任督促使用人改善，如該建物仍有違規使用情事，建物所有權人將受新臺幣（下同）30萬元之罰鍰，且違規建物將停止供水供電。
㈡、104年8月28日，上開建物復經查得第三人 林怡君 違規使用為性交易場所，上訴人除以104年10月29日北市都築字第10439442702號函命林怡君停止違規使用並副知被上訴人外，復以104年10月29日北市都築字第10439442700號裁處書（下稱104年10月29日裁處）對被上訴人裁處罰鍰30萬元、停止違規建築物之供水、供電。被上訴人不服104年10月29日之裁處，提起訴願，經訴願機關以上開建物於104年8月28日查得違規使用為性交易場所時，被上訴人尚未收受104年9月4日函為由撤銷（見訴願決定卷第109-110、105、102頁）。105年6月3日，上開建物之1-3樓（下稱系爭建物）又經查得林怡君違規使用為性交易場所，上訴人以105年9月21日北市都築字第10536920702號函命林怡君停止違規使用，並副知被上訴人（見原處分卷第14-15頁）；105年8月23日，系爭建物再經查得第三人 簡陳銘 違規使用為性交易場所，上訴人以105年9月21日北市都築字第10536920703號函命簡陳銘停止違規使用，表示系爭建物因105年6月3日、105年8月23日查得違規使用為性交易場所，經以105年9月21日北市都築字第10536920700號裁處書（下稱原處分或105年9月21日裁處）對建物所有人即被上訴人裁處罰鍰30萬元、停止違規建物之供水供電等語，並副知被上訴人（見原處分卷第16-17頁）。
㈢、上訴人之105年9月21日裁處，以系爭建物於105年6月3日再次查獲從事色情性交易，違規使用為性交易場所，依都市計畫法第79條規定，對被上訴人裁處罰鍰30萬元、停止違規建築物之供水、供電，並以同日北市都築字第10536920701號函通知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，訴願程序中，上訴人補充表示系爭建物復於105年8月23日經查獲違規使用為性交易場所，上訴人對被上訴人裁處罰鍰30萬元，並無違誤等語（見訴願決定卷第10、75頁），並於臺北市政府106年1月18日府訴二字第10600011600號訴願決定書駁回訴願後，提起行政訴訟。經原審法院106年度訴字第381號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人就罰鍰部分不服，提起本件上訴（至停止違規建物供水供電部分，因上訴人未提起上訴而告確定）。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，關於罰鍰部分係以：
㈠、系爭建物再次違規使用為性交易場所，是被上訴人未盡維持建物合法使用之義務，洵堪認定。惟上訴人104年9月4日函，關於副知被上訴人之說明「請建築物所有人依其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」等語，並非行政處分，就建物違規使用情事，上訴人既未先對被上訴人作成停止違規使用處分，即以前經以104年9月4日函勒令停止違規使用後，仍有不停止使用之情，就再次查獲之違章行為，對被上訴人依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處法定最高額罰鍰30萬元，自有可議。
㈡、又上訴人104年9月4日函，雖課予被上訴人「加強注意系爭建物實際使用狀況」之義務，然被上訴人於104年11月27日以存證信函終止與承租人之租賃關係，同年12月28日復委託律師函請承租人於105年3月1日前遷離，因承租人要求而延期，難謂未盡告知及監督責任，但因疏未加強查看，致第2次被查得違規使用，足認有放任承租人違規使用之過失，尚不足以作為故意放任違規使用之證據，上訴人並未舉據證明被上訴人有此故意，審酌被上訴人過失行為應受責難程度，上訴人裁處最高額罰鍰30萬元，違反裁量目的，被上訴人指摘裁罰過重，違反都市計畫法授權目的、比例原則，即屬有據。而當行為人非故意違犯時，處以最高額罰鍰，須有非常強大之理由，方無違裁量權之目的等語為論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、上訴人104年9月4日函，係針對建物使用人蔡育真與建物所有人即被上訴人命停止違規使用並限期改善，具規制作用，該函副知說明內容，已載明被上訴人應負之義務內容，屬行政處分，原判決認為不是行政處分，進而認為上訴人未先對被上訴人作成令停止使用處分，有判決不適用行政程序法第92條第1項規定、適用同法第96條第1項規定不當及理由不備之違誤。
㈡、存證信函主要功能為告知性質，系爭建物係103年11月14日經查獲作為性交易場所，依被上訴人所述，其遲至104年11月才以存證信函通知承租人將終止租約，未積極防免，放任使用人續作違規使用，致再次查得為性交易場所，顯見被上訴人無積極作為，善盡監督管理人之責，以維護建物之合法使用狀態。被上訴人對系爭建物有事實管領力，於受上訴人
104年9月4日函副知，仍視若無物，對違法結果之發生，消極以對，已預見違法結果之發生，而其發生不違背本意。原審未職權調查被上訴人故意放任系爭建物違規使用之應受責難程度；又一方面肯認被上訴人未盡維持系爭建物合法使用之義務，故意共同實施違反行政法上義務之行為，另方面卻認為被上訴人非故意違犯，屬過失行為；另未斟酌將住宅區及商業區之土地及建物，充當性交易場所使用，足以妨害善良風俗，且來往人員複雜，難以保護居住環境，有礙居住寧靜、安全、衛生及商業發展，系爭建物因民眾強烈多次檢舉，為臺北市政府正俗專案執行對象，被上訴人長期放任違規使用，長達1年以上，違規情節重大，且類似場所之實際租金高於一般市場行情，依行政罰法第18條第2項規定，本可不受法定罰鍰最高額之限制，審酌應受責難程度及所生影響，裁處最高額罰鍰30萬元，無違反都市計畫授權目的、比例原則。原判決有判決不適用行政訴訟法第189條第1項規定、未盡職權調查義務及理由不備、矛盾之違背法令等語。
六、本院查：
㈠、都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，此見都市計畫法第3條規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」可知，都市計畫範圍內建築物之使用，如違反都市計畫法或直轄市政府依該法發布之命令，該建築物之所有權人、使用人或管理人即屬違反行政法上之管制義務，即應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰。
㈡、次以，都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以其等為未依規定使用之行為人，即以有違反行政法上義務之形成原因行為，此時依該規定所為之裁處，為學理上所稱之行為責任；惟如未依規定使用，所生危險之發生與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對建物有事實上管領力，為排除違規使用之危險而對之處罰，則為學理上所稱之狀態責任。又主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，法文並無優先次序規定；而主管機關依該規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成合法使用之管制目的，依該規定意旨，並無主管機關不得再對所有權人、使用人或管理人課以狀態責任之意思，惟僅於達成排除非法使用，確保管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰對象。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象有無事實支配管領力、能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法。
㈢、按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又故意，包括直接故意與不確定故意，所謂不確定故意，指行為人對於構成行政罰之事實，預見其發生，且其發生不違背本意而言。查原審認為被上訴人係過失違反行政法上管制義務，無非係以被上訴人曾以104年11月27日存證信函對承租人表示終止租約，復以104年12月28日存證信函請於105年3月1日遷離為據（見原審卷第22-29頁）。然而，從被上訴人104年11月27日寄發存證信函，到被上訴人所稱承租人請求延期搬遷之105年6月30日，在這7個月時間，依被上訴人所稱，被上訴人也只是書面通知終止租約並告誡承租人不得違規使用，未見其兼採其他積極有效的應對方式，終致105年6月3日，甚至於被上訴人所稱搬遷日105年6月30日後之105年8月23日，先後經查得系爭建物仍違規為性交易場所使用，原判決就被上訴人面對系爭建物違規使用事件，只採單純書面處理方式，認定被上訴人是過失，而不是故意違反行政法上管制義務，明顯違背經驗法則。且對於依本件卷內資料，系爭建物至少自103年11月14日至105年8月23日長達1年9月期間為警方查獲4次而持續供性交易場所使用之情狀，未予斟酌，也沒有就「被上訴人係100年7月1日買賣原因發生、100年7月20日登記取得系爭建物所有權（見訴願決定卷第113-121頁），100年7月20日即行出租（見原審卷第22頁被上訴人104年11月27日存證信函之記載），自100年7月20日至本件原處分105年9月21日作成之時，系爭建物究竟有多少次被查得違規作性交易場所使用；又被上訴人已要求承租人於105年6月30日前搬遷返還系爭建物（見原審卷第31頁），為何該建物在105年8月23日還可以被查得供性交易場所使用」等涉及被上訴人應受責難程度之情節進行調查，逕認上訴人所為法定最高額30萬元罰鍰之裁處過重、違反裁量目的而撤銷，亦有判決不適用行政訴訟法第133條應依職權調查證據，及判決理由不備之違誤，並足以影響判決之結論。
㈣、原判決關於罰鍰部分，既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨，指摘違背法令，求予廢棄，為有理由。並因上開部分事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決關於罰鍰部分（即除確定部分外）廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。至系爭建物於103年11月14日查得違規使用為性交易場所，經上訴人以104年9月4日函命使用人停止使用，並副知所有人即被上訴人，嗣該建物再於105年6月3日及105年8月23日查得違規使用為性交易場所，上訴人以被上訴人違反行政法上管制義務所為之罰鍰處分，其依據究係依都市計畫法第79條第1項前段或後段，原審於本件發回後，宜併予注意釐清。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國108年7月19日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官蕭惠芳法官沈應南法官陳秀媖法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國108年7月19日
書記官莊子誼