裁判字號：最高行政法院109年年上字第98號判決
裁判日期：民國111年04月21日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
最高行政法院判決109年度年上字第98號上訴人 江永田
林緯勳
廖大鵬
吳政昆
劉慶華
陳銘麟 蘇登祿
陳耀煌
陳和聰
陳金勇
蔣佳薰
賴政忠 共同訴訟代理人 洪家駿 律師被上訴人 銓敘部 代表人 周志宏 訴訟代理人 李佳珍
林建源 （兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年3月19日臺北高等行政法院107年度年訴字第100號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，茲經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又，上訴人即蔣佳薰，原判決附表二誤繕其姓名為 蔣佳勳 ，應予更正。
二、上訴人等12人係退休公務人員，渠等退休案前經被上訴人依公務人員退休法（下稱舊法）分別審定自101年12月2日等日期退休生效（上訴人之退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優惠存款［下稱優存］金額除編號6所示優存金額誤植為新臺幣［下同］115萬800元，應修正為11萬5,800元外，其餘均同原判決附表二）。嗣被上訴人依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第36條、第37條、第39條等規定（下稱系爭規定），分別以如原判決附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）分別以如原判決附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，求為判決復審決定及原處分均撤銷。經原判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均援引原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠揆諸司法院釋字第185號解釋意旨，個案審理應適用之法律，
倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據。司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）認：「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休
後生活照顧義務而為之給與，係具有財產權性質之給付請求權，然應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。新法第39條第2項但書規定，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定；又最低保障金額與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別，是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦與憲法所保障之生存權尚無違背。非一次性之退除給與，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法有所變動，且將之適用於新法施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。優存利息之財源源自於政府預算，年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新制施行前、後年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，非無預見可能，立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間，調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。準此，原處分依系爭規定，重新核算上訴人之每月退休所得，並無違反憲法保障之財產權、生存權、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。
㈢參照公務人員保障法（下稱保障法）第4條第1、2項、第25條
及其立法理由，得依保障法規定向保訓會提起復審者，不以現職公務人員為限，非現職公務人員基於其原任公務人員身分所生的請求權遭受侵害，仍得就該身分所生的公法上財產請求權受侵害，提起復審，統一由保訓會審理，以收專業分工的效益。另依訴願法第1條規定可知，上開保障法規定為訴願法的特別規定，故於保障法上開規定適用範圍內所生爭議，均應循復審程序救濟，不得依訴願法提起訴願。如原判決附表二所示之原處分是依新法規定重新審定上訴人自107年7月1日起的退休所得，是關於上訴人基於其原公務人員身分所生退休金請求權的行政處分，就此所生的公法上爭議，依保障法第25條第1項後段規定，自應循復審程序救濟。原處分亦已表明提起救濟之程序，應循保障法規定提起復審，上訴人雖以訴願書格式提起訴願，然其既已表明欲撤銷者為如原判決附表二所示之原處分，被上訴人亦以保障法所規定之復審程序審理，故上訴人主張本件應依訴願程序進行，被上訴人擱置不為訴願決定云云，顯係誤解法令規定，自無理由。
㈣新法係於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定
，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行。被上訴人原處分係依總統已明令公布之新法，重新計算上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，並於107年6月30日以前即已送達上訴人而發生外部效力，惟原處分亦敘明，上訴人每月退休所得，應自107年7月1日起，重新計算等語，因此，原處分之內部效力係自107年7月1日才發生，與新法第95條第1項規定之特定施行日期並無不合，是原處分確係依法而為；從而上訴人訴稱原處分違反公法行為時的效力，應予無效云云， 洵屬渠 等錯誤見解，核無足採等由為據，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠退休公務人員已非現職公務人員，其主體資格僅係人民，就
退休前之公職身分所生之請求權受侵害時，本得依訴願法之相關規定進行救濟，原判決稱原任公務人員身分所生的請求權遭受侵害提起復審，統一由保訓會審理，以收專業分工的效益等語，其中所謂專業分工的效益，除未有具體之立法理由支撐，反而係對人民憲法上所保障之訴訟權的過度限制，職此，原審就本件排除訴願法第1條第1項之適用，判決違背法令。
㈡原審雖稱系爭規定並未違反憲法保障人民財產權之意旨，亦
不違反信賴保護原則及比例原則，然原審僅泛稱立法者為因應時代變遷及當前社會環境需求云云，即駁回上訴人之訴，未本於審判獨立之精神具體解釋並撤銷原處分，容有判決違背法令之情事。法官應依憲法第80條規定獨立審判，不受外來干涉，若於審理本案時，對於所適用之新法認有牴觸憲法之疑義，並有侵害上訴人公法上財產請求權時，應就本案聲請司法院解釋憲法，或就釋字第782號解釋聲請補充解釋。
此外，就原處分部分已有違反財產權、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等重大明顯瑕疵，原判決僅以釋字第782號解釋之論述為理由，而未就上開瑕疵獨立調查、判斷，逕為不利上訴人之認定，實非適法妥當。
㈢軍公教退撫給與乃國家為履行其對公務員之退休生活照顧義
務，而賦予由「應考試服公職權」所衍生之兼具「生存權」與「財產權」性質的公法上財產請求權，並非一般之財產權。釋字第782號解釋之「層級化財產權保障」理論，於我國憲法釋義學體系上恐有疑慮，蓋財產權相對於其他基本權本居於較次要的地位，無法想像僅財產權受侵害，即可受不同層級之保障，又財產權之保障還能如何層級化？再者，若謂政府提撥及補助的退休撫卹基金款項本息，退休公務人員對之主張所謂「財產上請求權」時，立法者可以享有較高的立法形成空間，即政府可任意自行決定提繳金額，又如何能保障退休公務人員之生存權與財產權？故依法提撥基金之費用，無論由個人提繳或政府撥繳者，均應受相同之財產權保障。
㈣觀諸共同提撥制之規定，可知軍公教人員之退休金及優存利
息性質上乃屬遞延工資，為退休公務員當然享有之既得權，政府自有給付義務。公務人員退撫給與請求權的權利內容於其退休時即告確定，構成要件事實已完全實現，該法律關係已然終結，只剩政府應依法履行其給與義務而已，退休人員無須定期提出申請，係由政府主動給與月退休金。原判決未察原處分已違反法律不溯及既往原則，亦未論述何以退撫給與法律關係尚未終結之理由，逕為不利上訴人之認定，乃判決不適用法則。
㈤上訴人之信賴基礎為舊法（上訴理由誤植為新法）及原始退
休公函等，上訴人據此為生活與財務規劃，客觀上已具體表現其信賴，其信賴利益在憲法上值得保護，故有信賴保護原則之適用。原判決稱「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。」果爾，退休公務人員該如何預見未來法規可能改變，而據以安排退休生活？退步言，縱如原判決所述原處分未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則（假設語氣），嗣後新法仍得再次修正，設定更低的退休所得上限，此有無界限？其「滑坡效應」有無停損點？如原審上開見解可採，是否退休公務人員對此未來可能的削減亦有預見可能，仍無違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則？綜上，原判決確有諸多違誤，應予撤銷等語。
六、本院查：㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及
命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈡經查，上訴人原係公務人員，於107年6月30日前分別經被上
訴人核定退休生效。嗣新法於106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分分別重新計算上訴人於107年7月1日起之每月退休所得，為原判決依法確定之事實，並有原處分附卷可憑。依上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則，而有違憲問題之指摘。然原審已論明：司法院作成釋字第782號解釋，認「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，司法院所為之解釋有拘束全國各機關之效力，是個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據等語。是原審以上訴人之訴並無理由，予以駁回，於法並無不合。
㈢上訴意旨雖主張上訴人已非現職公務人員，僅屬一般人民，
就其權利遭受侵害時自得依訴願法相關規定進行救濟；退休金及優存利息性質上乃屬遞延工資，原處分重新計算退休所得，實已侵害上訴人由「應考試服公職權」所衍生之公法上財產請求權，違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則，原審未加以調查，僅以釋字第782號解釋論述為理由，逕為不利於上訴人之認定，自有悖於審判獨立之可議云云。然查釋字第782號解釋業已敘明公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，是退撫給與並非遞延工資之給付，上訴人指退休金及優存利息性質上乃屬遞延工資，顯屬無據；又上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，公務人員退撫新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背，則上訴人所主張侵害上訴人應考試服公職權一節，即與新法及上述解釋意旨相違背，而無可採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴
論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國111年4月21日
最高行政法院第二庭
審判長法官帥嘉寶
法官林玫君法官李玉卿法官洪慕芳法官鄭小康
以上正本證明與原本無異中華民國111年4月21日
書記官徐子嵐