臺北高等行政法院96年度訴字第1688號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1688號判決

裁判日期：民國96年12月20日

裁判案由：優惠存款

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01688號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○（部長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0203號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告原為財政部科員，前經被告於民國（下同）93年5月25日以部退二字第0932374861號函核定自同年8月2日退休，支領月退休金。嗣被告依95年2月16日修正施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，以95年7月14日部退管二字第0952674913號函知原告，並副知財政部及台灣銀行股份有限公司（下稱台灣銀行）南門分公司，略以原告目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為新台幣（下同）1,166,700元，高於得續存之最高金額661,200元，原告於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額661,200元辦理。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決復審決定及原處分（被告95年7月14日部退
管二字第0952674913號函）均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、本件處分違反法律不溯及既往原則。參照司法院釋字第54號解釋：「現行遺產稅法既無明文規定溯及既往，則該法第8條但書對於繼承開始在該法公布以前之案件，自不適用。」之意旨，公保優存要點之訂定，係政府為照顧勞苦功高退休人員之德政，且行之有年，對安定退休人員生活有莫大助益。倘該要點因時空變遷有修正之必要，僅能自修正公布生效日起適用，否則永久處於不確定，人民權利無由保障。被告於95年1月17日修正公保優存要點規定，核減公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並自95年2月16日適用，且追溯已退休人員一體適用，再以本件處分通知原告核減得辦理優惠存款之金額，由原來1,166,700元，變更為661,200元，違反中央法規標準法第13條規定及上開解釋意旨。
２、本件處分違反信賴保護原則。依行政程序法第8條規定，所謂信賴保護原則，乃源自法安定性原則，人民因信賴行政機關特定行為，而為財產或其他權利之處分者，如其信賴之成立善意且無重大過失，即應受到保護，故制定法規或適用法規均不得溯及既往，使人民更為不利。原告自93年8月退休後，依行為時公保優存要點規定，退休時所領取之公保養老給付，係以全額享有18%利率之優惠存款，每個月台灣銀行均按期匯撥優惠存款利息於原告存款帳戶，2年多來已構成信賴利益之一部分，此信賴之成立為善意且無重大過失，參照司法院釋字第525號解釋意旨，應受到保護，不得以事後發布之不利法令，追溯適用剝奪原告既存合法享有之權利。
３、本件處分無法律依據：⑴參酌司法院釋字第443號及第479號解釋意旨，行政命令若欠
缺法律授權之依據或逾越母法之限度者，無效。退休給與之計算攸關退休人員權利至鉅，依中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律明文訂定，被告不循修法途徑，僅以1紙行政命令規定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，而每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比（85%至95%）。惟該上限百分比並未見法律明文規定，怎可由行政機關任意擴權憑喜好決定，該行政命令亦無法律授權依據，應自始無效。
⑵本件處分關於退休所得上限百分比之計算公式為退休所得（
分子值）包括月退休金、公保養老給付優惠存款利息、年終慰問金；現職待遇（分母值）包括本俸、專業加給（加權平均數）、主管職務加給、年終工作獎金。然上開計算公式關於現職待遇（分母值）部分，僅計本俸、專業加給、主管職務加給，未考慮考績獎金及其他給與，明顯與現職待遇不合。又專業加給係以各職系專業加給之加權平均數為準，而非在職時實際支領之專業加給，對於在職時領取一般行政加給之原告，明顯不利，故上開計算公式不合情理法。
４、原告優惠存款係屬於84年以前之舊制年資，原告在退休前亦詢問過人事單位，並於完成計算退休後所得領取之退休金金額後，選擇退休，被告於原告退休時既已核定優惠存款金額，不應在嗣後片面修正公保優存要點，變更原告之優存金額，使原告利息收入減少，進而影響原告之退休生活。被告改革優惠存款措施，對於高職等人員及主管人員，因有主管加給，其影響不大，但對於原告等低職等之公務員而言，被告大幅調整原告公保養老給付得優惠存款之金額，造成原告退休所得重大損失，實不符公平原則。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第3項、第6項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．」、「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比．．。」
２、原告原係財政部科員，其退休案前經被告以93年5月25日部退二字第0932374861號函核定自同年8月2日退休生效。嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，經增訂公保優存要點第3點之1，並自95年2月16日起實施，旋據以計算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為661,200元，並無違誤。
３、原告稱本件處分違反法律不溯及既往原則云云，惟：⑴基於退休公務人員公保養老給付優惠存款具持續性、週期性
質，每1年或2年即須由退休人員辦理續存作業，對於受理優惠存款之金融機構（台灣銀行）而言，凡符合養老給付優惠存款條件之已退休人員與未來退休人員，日後均屬優惠存款之存戶，亦將持續辦理續存作業，二者應屬相同事物。
⑵平等原則係指國家權力對於相同之事件應為相同之處理，不
同之事件則應為不同之處理，除有正當合理之事由外，不得為差別待遇。參照司法院釋字第211號解釋：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」之意旨，而從反面推論，對於不具差異性質之案件或無其他特殊立法目的者，應給與相同之處置，亦有釋字第455號解釋對於同服兵役之義務役軍人與志願役軍人，二者於服役期間應負之忠誠義務與所服勤務既無差別，則軍人依法所應享有服役年資計算之權益，不宜因其役別為義務役或志願役而有所不同，其意旨可資參酌。
⑶若未來退休人員向台灣銀行辦理養老給付優惠存款時，必須
適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，二者既屬相同事物，應一體適用修正後之公保優存要點規定，故已退休人員適用修正後之公保優存要點規定，僅係依平等原則所為之一體適用，並非溯及既往。
４、原告稱本件處分有違信賴保護原則云云，惟：⑴法理上信賴保護原則之信賴基礎須架構於國家（行政機關）
依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟參照最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度已肯認屬政策性福利措施。蓋該制度僅以公保優存要點及立法機關通過之預算作為其執行依據，則主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點，以落實優惠存款之建制意旨。是以，公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，其以行政規則作為執行依據，審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
⑵參照司法院釋字第525號解釋意旨，揭櫫除法規預先定有施
行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。優惠存款制度既屬政策性福利措施，因國內政經環境丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動退休所得合理化改革，符合上開解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
⑶依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效
日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。觀諸公保優存要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」、退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，．．。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而95年1月17日修訂公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年0月00日生效施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受修正後規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用修正後之規定。是以，修正後之規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，未溯及於該要點變更生效日之前（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。又公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請，原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
⑷被告因隨現今社經及政治環境之發展、公務人員之待遇較早
期已大幅改善、退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更，以及國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合等考量，推動上開改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
５、原告稱本件處分無法律依據云云，惟：⑴優惠存款制度為政策性福利措施、給付行政措施，得由被告依職權辦理：
①考試院及被告依憲法增修條文第6條第1項、考試院組織法
第6條及銓敘部組織法第1條規定，掌理公務人員之銓敘、保險、退休、撫卹，以及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項，因此考試院得於固有權限範圍內，由院長、副院長、考試委員及相關部會首長組成之考試院會議作成決議，行使其權限。被告亦得於法定職掌事項範圍內，依考試院院會決議，就相關職掌事項進行制度之建立與改革，以健全我國人事制度。
②參照司法院釋字第443號及第614號解釋理由關於層級化法
律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。因此政府有鑑於早期公務人員因待遇所得微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活，爰基於文武衡平及考量當時之退休人數少、得儲存之養老給付金額低，政府須支付補貼之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重不高等因素考量下，由被告於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，並報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施。從而，主管機關即被告適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，並無違反依法行政原則。
③公保優存要點第1條規定：「退休公務人員公保養老給付
金額辦理優惠存款，依本要點行之。」即為公保養老給付得辦理優惠存款之法源依據，倘如原告所稱改革方案未以法律定之，違反中央法規標準法第5條及第6條而失其適法性云云，則優存制度將失其附麗，自始即不應存在。
⑵公保養老給付優惠存款制度係被告依職權於63年12月17日訂
頒公保優存要點後據以實施，而改革方案之推行，亦當配合修正後公保優存要點之相關規定辦理，無所謂違反依法行政原則之疑義。優惠存款制度既為政策性福利措施，被告得基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，配合國家資源有效利用，為必要之檢討修正，故改革方案之推行與公保優存要點規定之修正，並無原告所稱無法律依據之情事。
６、原告稱本件處分關於退休所得上限百分比之計算公式不合理云云，惟：
⑴優惠存款制度依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，
係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施。另依司法院釋字第443號解釋關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，允許以法規命令或行政規則訂定。因此，在優惠存款制度係屬政策性福利措施之前提下，被告基於主管機關之地位，得於預算有限之情況下，本於權責加以審酌其實施情形並配合國家資源有效利用之原則為必要之檢討修正，以期有限之資源發揮最大之效益。
⑵世界各國對於公務人員退休所得之設限，每有其國情之考量
，乃有不同比例上限之設計，至於其如何設限，本即屬政策考量。觀諸我國目前對於公務人員退休所得上限之設計，已充分考量公保養老給付優惠存款之屬性（政策性福利措施，可因應國家財經情況及公務人員待遇調整情形，適時修正並付諸實施），亦曾經衡估軍、公、教之一體性及影響性之限縮，並就制度改革之公平性、合理性及社會各界反映意見，審慎審議後，據以訂定公保優存要點第3點之1規定，其所以依「所得上限百分比」之概念予以設限，係使公務人員在職所得與退休人員退休所得有合理之區別，避免同一等級公務人員與退休人員間發生退休所得高於在職所得之不合理現象，誠屬政策上之特殊考量。
⑶原告復稱改革方案計算內涵未加計考績獎金及其他給與，與
現職待遇不合；專業加給之計算，非以在職時實際支領之專業加給云云。惟：
①依公務人員俸給法第5條規定，公務人員依法除得支領本
俸或年功俸外，尚得支領各項法定加給－包含職務加給（主管加給、職務加給及危險職務加給）、技術或專業加給與地域加給。次依公務人員考績法規定，公務人員得予以專案考績、年終考績或另予考績，並給予不等之考績獎金。又依行政院人事行政局提供之資料，現行公務人員專業加給計有25種，係依公務人員擔任職務所具技術與專業而訂定不同之專業加給給與標準。
②由於公務人員在職薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議
，本次改革方案爰以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給及變動性薪資（含考績獎金）等，則不予計入現職所得之計算內涵，較為公平合理，且由於目前公務人員專業加給共計有25種，數額高低不同，差距甚大，如以在職時所領專業加給數額高低，計算退休所得上限，對於適用較低專業加給之人員，或於退休前調任支領較低專業加給職務之人員，較欠缺合理性，故以加權平均方式計算，同一職等人員均適用同一加權平均數，亦較為公平合理，且較能反映實質整體所得。
⑷被告改革優惠存款之政策性福利措施，讓退休公務人員於退
休後可領得原待遇85%-90%之退休所得，使公務人員退休後生活不致受到重大影響，已依比例原則充分考量退休公務人員之權益。又現行退休給與制度，係以本俸為計算基礎，而5-7職等非主管公務人員，其本俸所占薪資結構之比例，相較於12職等以上公務人員（包含主管人員）來說，顯然偏高，造成低職等公務人員退休後之退休所得反而高於其在職俸給所得之不合理現象，故此次優惠存款改革措施，即以所得替代率予以計算退休所得，應符公平原則。
理由
一、按被告為照顧退休所得偏低之公務人員，前訂有公保優存要點，以為公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣被告以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），旨在照顧早期退休所得偏低之公務人員，惟84年7月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本俸加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同等級現職人員之在職每月所得，並不合理，是經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休公務人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，而於95年1月17日增訂發布公保優存要點第3點之1規定，並定自同年2月16日實施。依該增訂發布公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第3項、第6項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依公務人員退休法所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。．．」、「第1項所稱每月退休所得、最後在職同等級人員現職待遇．．，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2.公保養老給付每月優惠存款利息。3.按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同等級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按退休等級及最後在職待遇標準，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。2.申請退休之公務人員就下列標準選擇對其較為有利者所計算之主管職務加給：⑴自最後在職之月起，往前推算36個月，依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給之月平均數。但第1項第2款人員於該期間同時具有第1項第1款、第2款年資者，應按各退休所得上限百分比及年資比例計算合計之；該合計數不再按退休所得上限百分比折算。⑵曾依公務人員俸給法規規定支領主管職務加給合計36個月以上，其退休職等為委任第五職等者，加計定額2,000元主管職務加給，每增加1職等增給500元，最高增至簡任第14職等定額為6,500元。但支領主管職務加給合計滿10日以上未滿36個月者，按上開定額之半數加計。3.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。．．」、「本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．」。
二、本件原告原為財政部科員，前經被告於93年5月25日以部退二字第0932374861號函核定自同年8月2日退休，支領月退休金。嗣被告依95年2月16日修正施行之公保優存要點第3點之1規定，以95年7月14日部退管二字第0952674913號函知原告，並副知財政部及台灣銀行南門分公司，略以原告目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,166,700元，高於得續存之最高金額661,200元，原告於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額661,200元辦理。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議，惟查：
１、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之1次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性福利措施，非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，而非由保險費負擔，且所需經費由退休金支給機關編列預算支應（最高行政法院93年度判字第78號判決、94年度判字第1332號判決、96年度判字第1642號判決、96年度裁字第1978號裁定，其意旨均資參照），故於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開公保優存要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧退休所得偏低之公務人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故並無以法律或法律授權之命令為依據之必要。且經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，亦難謂與平等原則有何牴觸。
２、公務人員以其所具84年7月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休公務人員或將來辦理退休公務人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
３、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。惟司法院釋字280號解釋揭櫫「．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任1職等1級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
４、至於原告主張公保優存要點關於退休所得上限百分比之計算公式不合理、計算內涵未加計考績獎金及其他給與而與現職待遇不合、專業加給之計算非以在職時實際支領之專業加給為準、改革優惠存款措施對高職等及主管人員影響不大等節，無乃對於公保優存要點第3點之1規定之增訂發布有所意見。然原告係不服被告95年7月14日部退管二字第0952674913號函之處分，據以提起復審及本件訴訟，一般性抽象規範之公保優存要點並非本件原告提起訴願及訴訟之標的，且公保優存要點亦非行政處分，是原告所訴，要非可採。
三、綜上所述，本件被告基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認原告有信賴保護或不溯及既往原則之適用。從而，本件被告適用增訂發布之公保優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告請求予以撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月20日
第三庭審判長法官姜素娥
法官陳心弘法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年12月20日
書記官方偉皓