裁判字號：高雄高等行政法院100年訴更一字第37號判決
裁判日期：民國101年06月12日
裁判案由：公寓大廈管理條例
高雄高等行政法院判決
100年度訴更一字第37號民國101年5月30日辯論終結原告 楊玉秀 訴訟代理人 王元宏 律師被告高雄市政府工務局代表人 楊明州 局長訴訟代理人 溫日宏
余佩君 黃政衛 上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服高雄市政府中華民國99年10月13日高市府法一字第0990061280號訴願決定，提起行政訴訟經本院99年度訴字第647號裁定駁回，原告提起抗告，案經最高行政法院以100年度裁字第1962號裁定廢棄發回更審，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用(含更審前訴訟費用)由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於所有之高雄市○○區○○○路○○號3樓房屋（下稱系爭房屋）外牆面裝設鐵、鋁窗等，經該大樓管理委員會（即遠見吉品大樓管理委員會，下稱系爭管委會）於民國98年2月11日及3月26日以存證信函通知原告上開行為已違反該大樓住戶管理公約（下稱管理公約），並請其改善未果後，乃於98年4月7日以（98）遠見吉品管字第407號函報請被告協助處理，被告於98年4月20日以高市工務建字第0980011190號函依法予以舉發，並給予原告陳述意見之機會，惟原告未陳述意見，嗣被告於98年5月18日至現場勘查，發現系爭房屋外牆面仍未改善，乃以98年5月25日高市工務建字第0980017718號函（下稱原處分）核認原告上開行為違反公寓大廈管理條例第8條第1項規定，而依同法第49條第1項第2款之規定處罰鍰新台幣（下同）4萬元，並限於文到25日內自行改善。原告不服，提起訴願，經訴願機關以訴願逾期而為不受理之決定，原告仍不服，提起行政訴訟，經本院99年度訴字第647號裁定(下稱原裁定)以原告不備起訴要件，乃裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院於100年8月11日100年度裁字第1962號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更為裁判。
二、本件原告主張︰
(一)被告98年4月20日高市工務建字0000000000號函及原處分（下稱系爭2份函文），並未合法送達於原告，應屬無效之處分:
⒈目前一般公寓大廈為謀全體住戶之方便，多設有管理處或管
理委員會，以統一處理廈內各種事務，並僱用管理員負責大廈之安全事宜及代收文件等工作，故該管理員之性質，即與民事訴訟法第137條第1項所規定受僱人相當，故應送達大廈住戶內之訴訟文件，倘僅經大廈內管理委員於送達證書上蓋大廈管理委員會圓戳代收，並未一併由該管理員以受僱人身分簽名或蓋其私章，尚難認已交付受僱人，由其合法收受，自不生民事訴訟法第137條1項文書付與受僱人與交付本人生同一效力之問題。
⒉經查，原告隨夫婿長期旅居澳洲甚少回國，原告不在國內期
間，並未委由系爭大樓管理員以私人受僱人身分代收訴訟文件，合先陳明。被告於98年間所發之系爭2份函文，係由管理員以系爭管委會之名義代收，並非以原告受僱人之身份收受上開函文，原告並未收受系爭2份函文，且系爭2份函文，管理員從未曾轉交原告知悉，且業已於同年5月8日、6月2日遭郵務機關退還被告，並經收發人員簽收無誤，故原告迄今均未知悉系爭2份函文之內容。直至99年3月底，原告自國外返國，發現強制拆除通知單後，幾經調查，始藉由被告99年4月13日高市工務建字第0990012980號函，知悉上情原委，並旋即於99年4月26日提起訴願。據上，被告於98年間所寄發之系爭2份函文，係由管理員立於系爭管委會之立場所代收，並非以原告之受僱人身分簽名或蓋其私章代收，自不生合法送達於原告本人之效果，則原告在無從得知，並依法陳述意見及表示不服之情形下，驟遭被告以原處分裁處原告4萬元罰鍰，顯屬違法；尤有甚者，系爭2份函文原告迄今仍未收受送達。準此，系爭2份函文所為之行政處分顯未合法送達於原告，自屬不生效力之行政處分，無從計算其提起訴願之法定期間，原訴願決定未查上情，逕以98年5月27日起算訴願期間，至98年6月25日到期屆滿為由，駁回原告99年4月26日所提之訴願云云，洵非適法。
⒊次查，本件行政處分係起因於系爭管委會與住戶(即原告)間
，對於加裝鐵窗有無違反規約所產生的糾紛，由系爭管委會報請被告協助處理，系爭管委會與原告在本件行政程序上，明顯處於利害關係相反之地位，而管理員為系爭管委會所聘僱之人員，並非原告私人之受僱人，顯無法奢望管理員能立於原告之立場代收文件，是以，依行政程序法第73條之意旨，系爭管委會所僱用之大樓管理員與原告，在本件行政程序上處於利害關係相反之地位，管理員代收系爭2份函文之行為，無從逕認對原告已為合法之送達甚明，則被告依據原無效處分所為罰鍰移送暨執行、強制拆除之通知等行政處分，自失所附麗，應一併予以撒銷，併予陳明。
(二)再者，原處分亦違反法律不溯及既往原則：⒈按92年12月31日修正公布之公寓大廈管理條例第8條規定，
有關住戶可否在公寓大廈外牆加裝鐵鋁窗之行為，除了法令另有規定外，應依規約約定辦理，並非一概不得安裝，而如住戶有違約加裝鐵鋁窗之行為時，亦明確要求系爭管委會應先予以制止，經制止而不遵從時，乃報請主管機關處理。是對於原告可否加裝鋁窗之行為，首應審究者為當時之規約約定為何？是否明確禁止住戶加裝鐵鋁窗之行為？其次，系爭管委會對於當時原告加裝鐵鋁窗之行為，有無明確表示反對？並適時予以制止？原告是查經制止而不遵從等情，亦應併予衡量。
⒉經查，系爭改建工程於96年11月中旬全部完工，而依95年當
時管理公約第9條第4項有關大樓外觀維持之規定:「除由起造人整體設計者，建物鄰接街道部分一律不得安裝鐵窗，若基於安全原因需在臨中庭之陽台或露台安裝防盜(鋁)窗時，應事先與系爭管委會協商，俟獲同意並訂定統一式樣後，依其規定辦理，以保持建築物之整體美觀及價值，如未經系爭管委會同意即強行加裝，其後果由加裝之住戶負完全責任，系爭管委會未成立前，委由起造人全權處理。」原告因頻繁往返國內外，且因擔憂幼兒安全下，在不妨害建築物之正常使用及違反區分所有權人共同利益下，在原告所有之專有部分維護、加裝鋁窗之安全設備。且依當時管理公約之約定，未禁止基於安全理由下加裝鋁窗之行為，僅約定應統一式樣後，依規定辦理，以保持建物之整體美觀及價值，然當時系爭管委會對於加裝之式樣，並無統一之式樣規定，可資遵循，且於原告加裝之過程中，甚且於原告加裝完竣後，96年度系爭管委會均未禁止原告加裝鋁窗之行為，且亦未對原告加裝之式樣表示異議，表示有危害建物之整體美觀及價值之情形，可認系爭管委會當時對於原告加裝鋁窗之行為及式樣，已默示同意。況退步言，依95年當時之管理公約，亦未就未經系爭管委會同意即強行加裝之住戶，有任何處罰之約定，僅規定：「未經管委會同意即強行加裝，其後果由加裝之住戶負完全責任。」遑論原告是在基於安全考量下，未影響不妨害建築物之正常使用及違反區分所有權人共同利益下，保持建物之整體美觀及價值下，且未經系爭管委會表示反對下所加裝之行為。故原告96年加裝鐵鋁窗之行為，並未違反當時(即95年)規約之約定，且於原告加裝當時，系爭管委會亦未提起反對，制止原告加裝鐵鋁窗之行為，難認原告加裝鐵鋁窗之行為，有何違反規約之處。未料，於原告加裝鋁窗完工後，系爭管委會驟然發現前該規約確實未就住戶基於安全理由下加裝鐵鋁窗之行為有所規範，為針對原告加裝鐵鋁窗之合法行為追究，系爭管委會嗣後修改規約，並於97年12月20日始增訂管理公約第9條第6項為：「大樓之外觀、陽台及露台，需依原設計不得變更或加裝影響大樓整體外觀之鐵(鋁)窗及各種物件、廣告招牌，違者向主管機關舉發拆除。」並於98年間(原告加裝鐵鋁窗後2年)，98年度系爭管委會旋即依據97年12月20日始增訂之管理公約第9條第6項之規定，稱原告違反規約之約定，制止原告加裝鐵鋁窗之行為，並以經數次制止仍未改善為由，向被告檢舉原告違約之行為，溯及處罰原告合法之行為。被告在未合法送達公函予原告陳述意見之機會下，即驟以原處分對原告課以4萬元罰鍰，而原訴願決定亦未詳查上情，即驟認原告加裝鐵鋁窗之行為違反規約約定，經系爭管委會數次制止仍未改善，駁回原告之訴願，核認原處分及原訴願決定，明顯違反法律不溯及既往之原則，洵非適法，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)經查，被告將系爭2份函文分別於98年4月21日及98年5月26日送達原告之戶籍地址(高雄市○○區○○○路○○號3樓)，該址位於遠見吉品大樓，因此系爭2份函文皆送達至該大樓，並經該大樓接收郵件人員簽名及蓋系爭管委會之印章。另查本件被告98年4月20日高市工務建字第0980011190號函給原告之函文信封，該退回之信封上寫「4/24，14：55拒領」及原處分退回之信封上寫「拒收」。故原告指摘「管理員從未曾轉交原告」一語，似與事實不符，且已合法送達效力不受該管理員何時轉交該文書予受送達人影響，更不因收受後復行退還而變更已生之送達效力。又本件被告係依公寓大廈管理條例規定對原告為裁罰，其法律關係及利害關係僅存在於原告、被告之間，尚與大樓管理員無涉，並無行政程序法第73條第2項規定之情形。承上，被告之行政處分書均已合法送達，則原處分核計30日之提起訴願期間，應自98年5月27日起算，至同年6月25到期屆滿，而原告遲至99年4月26日提起訴願，因此，原告訴願之提起，已逾提起訴願之法定期間，於法即有未合。
(二)次按該大樓住戶管理公約第9條規定略以：「大樓外觀之維持．．．四、除由起造人整體設計者，建物鄰接道路部份一律不得安裝鐵窗，若基於安全原因需在臨中庭之陽台安裝防盜(鋁)窗時，應事先與管委會協商，俟獲得同意並訂定統一式樣後，依其規定辦理，以保持建築物之整體美觀及價值。如未經管委會同意即強行加裝，其後果由加裝之住戶負完全責任，管委會未正式成立前，委由起造人全權處理。」上開條文訂定之時間，經被告於99年5月7日高市工務建字第0990018416號函，函詢該系爭管委會，系爭管委會於99年5月18日(99)遠見吉品管字第0518號函覆，並檢附該大樓規約及區公所備報函文，依該管委會所附95年3月21日高市鼓區民字第0950002816號函之附件，「遠見吉品」大樓住戶管理公約第8條規定略以：「大廈外觀之維持。．．．四、除由起造人整體設計者，建物鄰接道路部份一律不得安裝鐵窗，若基於安全原因需在臨中庭之陽台或露台安裝防盜鐵(鋁)窗時，應事先與管委會協商，俟獲得同意並訂定統一式樣後，依其規定辦理，以保持建築物之整體美觀及價值。．．．。」惟該條文經系爭管委會敘明因該大樓住戶管理公約因後續增訂第5條之規定，致該條文(第8條)之規定，順延至第9條，因此，該條文規定現為該大樓住戶管理公約第9條。是以，原告於96年系爭建築物外牆面裝設鐵、鋁窗，已違反該大樓住戶管理公約第8條(現為第9條)之規定，該條文並經95年3月21日向高雄市鼓山區公所核准報備在案。另依公寓大廈管理條例第8條第1項、第49條第1項第2款之規定，住戶若違反該大樓規約外牆面限制之規定，即違反公寓大廈管理條例第8條之規定，系爭管委會即得依上開條文之規定，先予制止，經制止不遵從者，得報請被告依同條第1項規定處理。因此，系爭建築物不論適用95年或97年之管理公約，均不得在其外牆面裝設鐵、鋁窗，然原告卻於96年11月中旬在系爭建築物外牆面裝設鐵、鋁窗等，已違反管理公約之規定，系爭管委會依公寓大廈管理條例第8條規定報請被告處理，而被告依同條例第49條第1項第2款規定裁處原告4萬元罰鍰並限期改善，於法自屬有據。故原告所稱被告違反法律不溯既往原則云云，顯與事實不合，核不足採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有系爭管委會98年2月11日及3月26日存證信函、98年4月7日（98）遠見吉品管字第0407號函、被告98年4月20日函、原處分、原告訴願書、高雄市政府訴願決定書、原裁定及最高行政法院100年度裁定第1962號裁定附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。則本件兩造之爭點厥為：原處分是否合法送達？又被告以原處分裁處原告4萬元罰鍰並限期改善，有無理由？經查：
(一)按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。．．．訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」訴願法第14條第1項、第3項定有明文。次按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。前項規定於前項人員與應受送達人在該行政程序上利害關係相反者，不適用之。」分別為行政程序法第72條第1項前段、第73條第1項及第2項所明定。
(二)經查，本件原處分於98年5月26日經大廈管理員於送達證書上蓋系爭管委會章代收，並經大廈管理員 陳家銘 以受僱人身分簽名，此固有原處分送達證書附於原處分卷足憑。惟查，原告自96年間起，即因其於系爭房屋加裝鐵窗有無違反規約與系爭管委會產生糾紛，嗣由系爭管委會報請被告協助處理乙節，此為兩造所不爭執，核與證人即曾任系爭管委會主任委員、副主任委員之 任啟正 於本院101年3月8日準備程序中供述情節相符，則本件原處分收受送達人陳家銘，係由系爭管委會間接委任國威公寓大廈管理維護有限公司所僱用之管理員，其於原告與系爭管委會間之前述糾紛事件中，其利害應與管委會一致，而與原告相反，揆諸前揭行政程序法第73條第2項之規定，則被告原處分上述送達，尚不生合法送達之效力，則被告主張本件原告訴願逾期，訴願決定予以維持，均非可採。是原告主張嗣由被告99年4月13日高市工務建字第0990012980號函，知悉被告之原處分，即於99年4月26日提起訴願，其本件訴願，應屬合法，合先敘明。
(三)次按「公寓大廈周圍上下、外牆面、樓頂平臺及不屬專有部分之防空避難設備，其變更構造、顏色、設置廣告物、鐵鋁窗或其他類似之行為，除應依法令規定辦理外，該公寓大廈規約另有規定或區分所有權人會議已有決議，經向直轄市、縣（市）主管機關完成報備有案者，應受該規約或區分所有權人會議決議之限制。住戶違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，經制止而不遵從者，應報請主管機關依第49條第1項規定處理，該住戶並應於1個月內回復原狀。屆期未回復原狀者，得由管理負責人或管理委員會回復原狀，其費用由該住戶負擔。」「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：．．．二、住戶違反第8條第1項或第9條第2項關於公寓大廈變更使用限制規定，經制止而不遵從者。」為公寓大廈管理條例第8條、第49條第1項第2款所明定。經查，本件管理公約，系爭管委會於95年2月8日向高雄市鼓山區公所申請報備，經區公所於同年3月21日予以錄案備查，而依該公約第8條規定：「．．．四、除由起造人整體設計者，建物鄰接道路部分一律不得安裝鐵窗，若基於安全原因需在臨中庭之陽台或露台安裝防盜鐵（鋁）窗時，應事先與管委會協商，俟獲得同意並訂定統一式樣後，依其規定辦理，以保持建築物之整體美觀及價值。如未經管委會同意即強行加裝，其後果由加裝之住戶負完全責任，．．．。」等情，此有高雄市鼓山區公所95年3月21日高市鼓區民字第0950002816號函及該管理公約附於原處分卷可證。故系爭建物依上開管理公約規定，除鄰接道路部分一律不得安裝鐵窗外，其臨中庭之陽台亦不得安裝，若基於安全原因需於臨中庭之陽台或露台安裝防盜鐵（鋁）窗時，則應事先與管委會協商，俟獲同意並訂定統一式樣後始得為之。亦即系爭建物臨接道路部分不得安裝鐵窗；而臨中庭之陽台或露台部分，如系爭管委會對於安裝防盜鐵（鋁）窗並無訂定統一式樣時，亦不得安裝之，此觀諸該公約條文文義自明。又查公寓大廈管理條例第8條有關在大樓外牆面設置鐵鋁窗之行為，應受該大樓規約限制之規定，於該條例92年12月31日修正公布時即已存在，是系爭建物住戶如有違反該公約條文規定者，系爭管委會即得依公寓大廈管理條例第8條規定，先予制止，經制止而不遵從者，得報請被告依同條例第49條第1項規定處理。另系爭管委會於97年12月20日召開區分所有權人會議後，於98年1月12日將相關資料報請高雄市鼓山區公所備查，經區公所於同年1月13函復知悉在案，其中系爭管委會組織章程及管理規約第41條規定：「．．．2.住戶違反本條例（按即公寓大廈管理條例）第8條第1項之規定，有任意變更本大樓周圍上下、外牆面、樓頂平台及防空避難室之構造、顏色、使用目的、設置廣告物等行為時，應予以制止，並報請主管機關依第39條第1項第2款（按現行條文為第49條第1項第2款）處以罰鍰後，該住戶應於1個月內回復原狀，其費用由該住戶負擔。」等語，以及修正後之管理公約第9條規定內容與上述95年管理公約第8條相同，此亦有高雄市鼓山區公所98年1月13日高市鼓區民字第0980000518號函及上揭管理公約附於原處分卷可證。職是，系爭建物不論適用95年或97年之管理公約，均不得在其外牆面裝設鐵、鋁窗。從而原告主張：95年管理公約未禁止基於安全理由下加裝鋁窗之行為，僅約定應統一式樣，然當時系爭管委會並無統一規定，況該管理公約亦未就該加裝行為有任何處罰之約定，而系爭管委會於98年間始依據97年之管理規約，稱其違反約定云云，核不足採。是原告於96年11月中旬在系爭建物外牆面裝設鐵、鋁窗等，已違反管理公約之規定，於經系爭管委會數次制止仍不遵從後，系爭管委會依公寓大廈管理條例第8條規定報請被告協助處理，而被告於查明違規屬實後，依同條例第49條第1項第2款規定裁處原告4萬元罰鍰，並限期改善，於法自無違誤。
五、綜上所述，原告主張均無理由，被告依違反公寓大廈管理條例第8條第1項規定，而依同法第49條第1項第2款之規定處罰鍰4萬元，並限於文到25日內自行改善，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告聲請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年6月12日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國101年6月12日
書記官林幸怡