裁判字號：高雄高等行政法院89年訴字第311號裁定
裁判日期：民國89年12月12日
裁判案由：都市計畫
高雄高等行政法院裁定八十九年度訴字第三一一號
原告甲○○
乙○○己○○丙○○丁○○戊○○右六人共同子○○律師訴訟代理人癸○○律師被告高雄市政府代表人庚○○市長訴訟代理人辛○○
壬○○右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國八十九年七月二十四日台內訴字第八九０五三０五號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。又所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例可資參照。
二、本件原告起訴略以：被告前因受理財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會申請變更都市計畫，擬於高雄市○○區○○段第一八七地號等土地開發為「慈濟高雄園區」，特舉辦「變更高雄市凹子底都市計畫部分工業區為社會福利專用區」乙案，然是項計畫將使相鄰該案土地旁之原告所有坐落高雄市○○區○○段第六九地號等十六筆土地之價值遽降，而發生財產權利損失之事實。原告乃於上開變更都市計畫公告公開展覽期間提出異議書，就程序及實體方面聲明異議，異議內容包括請求被告所屬工務局應參酌將於民國（下同）九十年一月一日施行之行政程序法所定聽證程序之規定舉辦都市計畫說明會，並請求工務局就達成公益目的而變更都市計畫所產生之公益效應與因變更都市計畫造成鄰地所有權人財產之損失與日後被告可能負擔之補償費作一實際之評估。而被告於八十九年三月二十日以八九高市府工都字第八八四七號函復原告，惟由被告函文中所敍述之事實及理由之說明，足可認定被告對原告之異議書所為請求，為駁回之表示，已對原告發生法律效果，核其性質，乃被告就具體事件所為對原告發生法律效果之單方行政行為，即屬對原告所為之行政處分，原告自得對該處分循行政救濟程序，提起本件之行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分云云。
三、查案外人財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會前因受贈高雄市凹子底部分土地，擬於該受贈土地地點興辦「慈濟高雄園區」，乃向被告申請變更都市計畫，將該土地由原來之工業區變更為社會福利專用區，案經高雄市都市計畫委員會暨專案小組審查後，同意變更都市計畫。被告遂於八十八年七月十九日依據都市計畫法第十九條之規定，以高市府工都字第二一九一二號公告公開展覽「變更高雄市凹子底都市計畫部分工業區為社會福利專用區案」計畫圖說，期間自八十八年七月二十日起至八十八年八月十八日止共計三十天。並於公告事項書明：公開展覽期間內任何公民或團體，如有意見，請以書面附略圖並載明姓名或名稱及地址向工務局提出，以作為各級都委會審議本案之參考等語。原告於公告期間向工務局提出異議，其異議書內容略以：㈠程序方面－工務局未以書面通知利害關係之相鄰土地所有權人（即原告），且將說明會定在一般上班時間，致使原告等未能及時參加說明會表示意見，顯有未善盡通知義務情事，實質上已違反都市計畫法高雄市施行細則第三條之規定，其變更都市計畫之程序非無可議。㈡實體方面－此一變更都市計畫完成後，則坐落於原告所有土地上之工廠廠房勢必面臨拆除之命運，且將使包括原告在內之多數鄰地所有權人之土地因變更為文教區，致遭受不可預期之土地價值遽降之財產損失，顯已違反行政法上之比例原則。況工務局並未就變更都市計畫所產生之公益效應與因變更都市計畫造成鄰地所有權人財產之損失與日後工務局可能負擔之補償費作一實際之評估，從而工務局逕為變更都市計畫之行政行為是否適法及正當，仍待斟酌等語。嗣經高雄市政府工務局以八十八年八月二十一日高市工務都字第二一九三０號函復：「．．．二、查都市計畫變更之法定程序，都市計畫法中均已明訂；本案之變更程序，一切均依據都市計畫法之規定依法辦理。另都市計畫法所規定『應舉辦說明會』，與台端所述『聽證會』不同。三、而本案計畫說明書中之構想圖，將兩側土地標示為『文中』、『文小』，致台端等產生疑慮，深恐將來變更為學校用地而遭徵收之命運，而提出異議之部分，本局將列案提本都市計畫委員會，建議修正構想圖，取消『文中』、『文小』之標示」。原告不服，提起訴願，經被告以八十八年十一月五日高市府訴一字第二八七七一號訴願決定駁回；原告仍表不服，向內政部提起再訴願，經內政部八十九年三月三日台內訴字第八九０二六四三號再訴願決定，以原告既於上揭變更都市計畫公開覽期間內提出異議，其所提建議是否採納，應由被告依據權責予以函復。然被告所屬工務局逕以八十八年八月二十一日高市工務都字第二一九三０號函復原告，自有欠合等語，乃將原決定及原處分（即工務局八十八年八月二十一日高市工務都字第二一九三０號函）均撤銷，責由被告所屬工務局另為適法之處理。被告收受上開訴願決定書後，乃據內政部之訴願決定內容，對於原告先前之異議，復於八十九年三月二十日以八九高市府工都字第八八四七號函另行復原告，指稱「．．二、查都市計畫變更之法定程序，都市計畫法中均已明訂；本案之變更程序，一切均依據都市計畫法之規定依法辦理。另都市計畫法所規定『應舉辦說明會』，與台端所述『聽證會』不同。三、而本案計畫說明書中之構想圖，將兩側土地標示為『文中』、『文小』，致台端等產生疑慮，深恐將來變更為學校用地而遭徵收之命運，而提出異議部分，本局已列案提本都市計畫員會第二四七次（八九年一月四日）審決，已同意取消『文中』、『文小』之標示。該變更案現已呈報內政部核定中」等語。原告不服，經提起訴願，復為內政部八十九年七月二十四日台內訴字第八０九五三０五號決定駁回等情，不惟有高雄市政府公告、被告函復原告之函文及歷次之訴願決定書在卷可按，亦為兩造所不爭。茲查：都市計畫法第二十八條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發佈實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」；又「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開展覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之．．．」、「．．．直轄市、省會及省轄市之主要計畫由內政部核定．．」，同法第十九條第一項、第二十條第一項第二款亦定有明文。本件原告於上揭都市變更計畫公開展覽期間向被告所屬工務局提出異議，其異議之事項，僅屬其意見之提出，依法僅得由被告之都市計畫委員會予以參考審議後，連同計畫書審議結果一併報請內政部核定。準此，被告於八十九年三月二十日以高市府工都字第八八四七號函復原告之公函，核其內容，乃係針對原告八十八年八月十六日所提出之意見，基於權責對相關變更都市計畫處理之過程及當前進度概況加以說明，殊非對原告之異議事項而為准駁之行政處分。申言之，該項函文僅係就「變更高雄市凹子底都市計畫部分工業區為社會褔利專用區案」之審議過程所為之單純事實之敍述及理由說明，既非對原告之異議事項逕為否准之意思表示，對外更不發生法律上效果，從而被告上開復函，尚難認為係訴願法上之行政處分。揆諸首揭說明，自不得對之提起訴願，以資救濟。抑且，都市計畫之變更，經主管機關核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，應將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知（都市計畫法第二十一條第一項參照），然本件之前揭都市計畫變更乙案，目前尚未依法公告發布實施，對原告所有土地亦未做任何變更處分，原告之權益並未受有任何之影響，核與司法院釋字第一五六號解釋之情形不同，自不生應許其提起訴願或行政訴訟之問題。原告以前揭都市計畫變更後，其所有之土地價值將會遽降而遭受損失，無非係個人臆測之詞，其預行依訴願、行政訴訟途徑請求行政救濟，依法自有未合。
四、至原告主張其於異議書中指稱被告所屬工務局就變更都市計畫乙案未以書面通知相鄰土地所有權人（即原告），且將說明會定在一般上班時間，致使原告等未能及時參加說明會表示意見，實質上已違反都市計畫法高雄市施行細則第三條之規定乙節，查被告於舉辦上揭變更都市計畫乙案，是否有善盡通知之義務及於公開展覽期間內舉辦之說明會，有無依照都市計畫法高雄市施行細則第三條之規定辦理，要與被告上開函復原告之內容，僅係為事實敍述及理由說明而不生公法效果之本質，不生影響。縱被告之通知及說明會舉辦有原告所述之瑕疪，其亦祗是將來前揭變更都市計畫案之發布實施，原告之權益是否因而受影響，而得以循行政爭訟之途徑請求撤銷而已，則在變更都市計畫發布實施前，原告之權益既未受影響，自難以利害關係人之身份預先對之提起行政爭訟以求救濟，要不待言。
五、綜上所述，原告以被告於八十九年三月二十日以八九高市府工都字第八八四七號函係屬對其所為之行政處分而提起訴願，訴願機關從程序上駁回原告之訴願，核無不合。原告復對之提起行政訴訟，即難謂合法，應予駁回。至原告其餘實體上主張，已毋庸再予審究，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第八十五條第一項前段、第七十八條，裁定如主文。
中華民國八十九年十二月十二日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權
法官江幸垠法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日之不變期間內向本院提出抗告狀。
中華民國八十九年十二月十三日
書記官涂瓔純