裁判字號：臺中高等行政法院98年訴字第54號裁定
裁判日期：民國98年08月18日
裁判案由：森林法
臺中高等行政法院裁定
98年度訴字第54號原告甲○○訴訟代理人 路春鴻 律師被告苗栗縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年12月12日農訴字第0970137398號及經濟部97年11月4日經訴字第09706138190號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又對於非行政處分提起訴願者，應為不受理之決定，訴願法第77條第8款亦有明文規定。次按「訴願法及行政訴訟法上所謂之處分，係指行政官署本於行政權作用，就特定事件對於人民所為之具體處分而言，如官署為貫澈某種行政上之設施，本於其職權，在法律規定範圍內，以命令實施一種辦法，限制人民不得為某種行為，此項命令，不得認為行政處分，人民不得對之提起訴願。」最高行政法院47年判字第63號、60年判字第819號著有判例。再「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」最高行政法院亦著有91年判字第2319號判例可稽。準此可知，在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，然其中唯於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質；至其他階段行為純係行政內部行為，並未對外發生效力，不構成行政處分，人民無從單獨就該項行政行為提起行政爭訟，因而在對最後作成之行政處分提起行政訴訟時，行政法院應一併審查該各個階段行政行為之合法性，並得依行政訴訟法第44條第1項規定命各該階段行為之機關參加訴訟。
二、本件原告前向經濟部申領核發臺濟採字第5523號採礦執照，採礦權有效期間自民國（下同）97年2月26日起至107年2月25日止。嗣原告於97年4月14日檢附前述執照及矽砂礦區礦業用地施工計畫書、圖件及規費等文件，向經濟部礦務局申請核定苗栗縣○○鄉○○○段630、631、632、626、625-1、625-8、625-13、634等地號私有地，面積1.6728公頃為礦業用地（下稱系爭土地）。經該局函請原告補正相關文件後，以97年5月6日礦局行二字第09700079380號函邀集行政院環境保護署、被告機關所屬環境保護局、地政局及農業局（水保、林務）於97年5月16日進行現場會勘後；再於97年5月22日以礦局行二字第09700257220號函請原告於97年6月10日以前依照該現場會勘紀錄所載綜合勘查結論第㈠項辦理（即剔除捨石場用地，原告應依據現場實際情形，重新製作申請核定礦業用地書圖件7份送該局核辦。）並以副本抄送前述各會勘機關，請其等就主管機關權責提供意見。被告機關爰以97年5月28日府農水字第0970078493號函復礦務局略以：
「本府為培育厚植本縣森林資源，業於96年11月19日府農林字第0960172050號公告禁止大面積採取，採掘縣內公私有林業用地內樹根，以達保護森林之目的。查礦石開採屬於強度開發，有違上開公告事項，本府以使用地主管機關立場表示礙難同意。」等語。經濟部礦務局旋於97年5月29日以礦局行二字第09700091680號函轉知原告應逕向被告機關溝通協調，並限期內將辦理結果報局憑辦。原告不服前述被告機關96年11月19日府農林字第0960172050號公告、97年5月28日府農水字第0970078493號函及經濟部礦務局97年5月29日礦局行二字第09700091680號函逕向行政院提起訴願，經該院秘書處將不服被告機關97年5月28日府農水字第0970078493號函及經濟部礦務局97年5月29日礦局行二字第09700091680號函部分，移由經濟部受理訴願；不服被告機關96年11月19日府農林字第0960172050號公告部分，移由行政院農業委員會（下稱農委會）受理訴願，均遭訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟，主張：
㈠按本件受理訴願機關完全無視原告因被告機關未踐行法定
程序之公告，從而再以該公告為依據，實質上限制原告於憲法第15條所保障之財產權、工作權及生存權。又被告機關未通知原告，致系爭公告對原告不生處分之效力，使原告喪失救濟管道，然該公告仍生拘束效力，受理訴願機關顯縱容被告機關之脫法行為，亦有違依法行政。次按「人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」最高行政法院著有91年判字第2319號判例要旨可資參照，是本事件司法審查之標的，自應包含各個階段之行政行為之適法性。又依司法院釋字第542號解釋理由書意旨，可知所謂「公告」之法律性質，或與法規命令、行政規則相當，或與行政處分（含一般處分）相當，或視為觀念通知之公文書類，本無法一概而論，均必需視個案適用情形、所拘束之相對人而論。本事件始末均屬上開得受司法審查之標的之範疇。
㈡次按行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者，
為多階段行政處分，先前階段之行為如具備：「㈠為作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；㈡為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；㈢為以直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人直接對先前階段之行為，提起救濟（最高行政法院98年度判字第646號判決參照）。且依礦業法第43條第3項規定：「主管機關為第一項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持及其他相關機關及土地所有人意見」，而本案為私有土地，使用分區及類別為山坡地保育區之林業用地，雖容許作礦石開採，惟依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一及非都市土地容許使用執行要點第7點規定，須經或應徵得使用地主管機關許可或同意。故礦業局於97年5月6日以礦局行二字第09700079380號函檢送原告申請核定案，行文被告機關於同年5月16日派員進行現場會勘後表示意見。嗣被告機關於97年5月28日以府農水字第0970078493號函覆礦業局，謂依其96年11月19日府農林字第0960172050號公告已禁止大面積採掘縣內私有林業用地內樹根，以達保護森林之目的，因而以礦石開採有違上開公告為由，表示礙難同意，經濟部礦業局即於97年5月29日以礦局行二字第09700091680號函，謂「．．．因使用地主管機關苗栗縣政府已函覆不同意依許可使用項目辦理，依據礦業法第43條第3項及非都市土地使用管制規則第6條第3項規定，本局無法核定礦業用地」，足見礦業局之所以作成無法核定礦業用地之處分（按此部分經濟部訴願決定認：礦務局97年5月29日函文，並非最終審查「不予核定」之行政處分，僅係通知原告應先進行溝通協調之行政行為，尚未對原告為准駁之法效意思，自難謂為行政處分-本院卷第27頁），係因依法應予尊重被告機關之決定，而被告機關所為決定及其決定所依據的公告均具備行政處分的要素，實質上並已造成原告權益受損，揆諸前揭說明，核屬多階段行政處分之前階段行為，應許原告直接對被告機關所為決定及其決定所依據的公告提起救濟，合先敘明。
㈢依森林法第11條規定，主管機關應現場實地勘察「森林所
在地之狀況」後，始得依據當時情形為「指定一定處所」，且需明定限制之期間，始為適法，且依同法施行細則第10條規定，除應公告外，尚需通知森林所有人、土地所有人及土地他項權利人。惟被告機關於96年11月19日以府農林字第0960172050號所為之公告，並未派員現場實地勘察「森林所在地之狀況」，且未依所在地之狀況予以劃分，亦未指定一定之處所及期間，即限令凡縣內私有林地一概禁止，實已逾越森林法之授權，核屬違法，農委會訴願決定亦為相同認定。又依同法第3條第2項規定，可見森林法之立法精神乃以「國有為原則」，依舉重以明輕法理，自是「私有為例外」，明定主管機關執法標準所在。惟被告機關於其公告主旨排除「國有土地」，顯已嚴重背離森林法之立法精神，且執行過程顯未完全受系爭公告拘束，其任意選擇性執法，亦與行政程序法第6條及第150條第2項後段規定有違。而被告機關於97年5月28日以府農水字第0970078493號函覆礦業局，表示礙難同意核准申請處分之唯一理由，即為上開之公告，其以該違法公告所作成之處分，自亦違法，且影響原告於系爭土地得否進行採礦之法律效果，已對外發生效力，顯非單純之機關間內部行文，訴願決定所為不受理之決定，實屬可議。
㈣末按，原告私法上權利，基於「法律保留原則」或「法律
優先原則」，不問是從自然法，或從實證法所生之權利，其限制均應以法律或法律授權之法規命令為依據，且特定公法法令之具體規定是否有「限制」或「剝奪」某一私權之規範目的及程度，有時尚須透過法律解釋，故本件是否有限制或剝奪前開申請礦業用地之法令存在，及其限制程度如何，是否及於剝奪之強度，均有探究必要，從而，本件能否以土地使用管制之公共利益，來剝奪原來立法決策所給予此種具有私法性格之公法上權利，既為法解釋論之問題，應從被指為限制或剝奪私權特定公法規定之規範目的來予以衡量。又原告為申請採礦、取得執照，前後所費不貲，所申請之礦業用地面積亦符合非都市土地使用管制規則第6條第3項規定，小於2公頃容許使用之範圍，惟被告機關未依行政程序法第7條比例原則之規定，竟以一紙公告或公文而不計人民負擔或代價，全面管制人民私有財產自由使用、收益、處分之權利，實有違法或不當。
㈤綜上，被告機關所持法令見解與適用，欠缺妥當性，更有
逾越法律授權目的、內容及範圍。爰此，聲明求為判決：㈠訴願決定（即農委會97年12月12日農訴字第0970137398號及經濟部97年11月4日經訴字第09706138190號）及原處分（即被告機關96年11月19日府農林字第0960172050號公告、97年5月28日府農水字第0970078493號函）均撤銷。
㈡被告機關就原告申請苗栗縣○○鄉○○○段625-1、625-8、625-13、626、630、631、632、634地號等8筆土地，面積1.6728公頃核定礦業用地案，應為准予同意之決定。
㈢訴訟費用由被告負擔。
被告則以：被告機關並非經濟部之下屬單位，對於經濟部礦務局所為之97年5月28日府農水字第0970078493號函覆，係機關間之公文往返，尚非行政處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
三、經查：
（一）被告機關96年11月19日府農林字第0960172050號公告部分：
按被告機關系爭公告載稱：「主旨：公告為培育並厚植本縣森林資源，禁止大面積採取、採掘縣內公私有林業用地內樹根（國有土地除外），以達保護森林之目的。依據：森林法第11條規定。伐木作業，限以點狀、擇伐、漸進方式採伐。避免有土壤裸露，影響山林景觀及水土安全。公告事項：公告範圍經目的事業主管機關許可開發及符合森林公益者，不在此限」等語（本院卷第75頁）。綜觀上開公告全文內容，顯見該公告乃屬被告機關為貫徹森林法第11條規定之行政上措施，本於其職權，以命令實施一種辦法，限制不特定人為某種行為，性質上屬法規之一種，不得認為行政處分，揆諸上開最高行政法院判例（47年判字第63號、60年判字第819號）意旨，人民對之不得提起訴願，農委會訴願決定就此部分引用訴願法第77條第8款規定不予受理所持理由雖有不同，惟其結論並無不合，仍應予以維持。原告對之提起行政訴訟，尚非合法，應予駁回。
（二）被告機關97年5月28日府農水字第0970078493號函部分：
１、按「本法主管機關為經濟部；為執行本法所定事項，經濟部得指定專責機關辦理。」「（第1項）礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。（第2項）前項應檢具之書件不完備或未繳納申請費、勘查費者，主管機關得限期通知其補正或繳納；屆期不補正或不繳納者，駁回其申請。（第3項）主管機關為第一項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見；如屬國家公園範圍時，應徵求國家公園主管機關之同意。」礦業法第5條、第43條分別定有明文。次按「非都市土地使用管制規則」第6條第3項附表一規定，林業用地固容許作「土石開採」，惟其為需經目的事業主管機關，使用地主管機關及有關機關許可使用細目。「非都市土地容許使用執行要點」第7點規定：「．．．各級目的事業主管機關受理申請許可使用案件，應徵得附件二直轄市或縣(市)各使用地主管機關(單位)同意。」又「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用，但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」為森林法第6條第2項所明定。
２、本件原告向經濟部申請核定礦業用地之土地為私有林業用地，依前揭法令規定，需徵得林業用地主管機關即被告苗栗縣政府同意，始得核定供礦業使用。經濟部礦務局受理原告前開申請後，以97年5月6日礦局行二字第09700079380號函請行政院環境保護署、苗栗縣環境保護局、苗栗縣政府地政局、苗栗縣政府農業局（水保、林務）派員會勘，該函載稱：「主旨：甲○○君因為所領台濟採字第5523號礦業權申請核定礦業用地案，為明瞭實際情形，敬請惠予派員會勘，請查照。說明：依據 陳君 97年4月30日未列文號函辦理。本案邀請有關單位會勘之重點略為：㈠所請之土地為私有地，擬使用土地類別為山坡地保育區之林業用地，倘將來核定為開採礦石使用之土地，牽涉林業用地容許使用問題，應請苗栗縣政府農業局、地政局表示意見。㈡有關水土保持部分，請主管機關苗栗縣政府農業局表示意見。㈢有關環境保護部分，請苗栗縣環境保護局表示意見，又依據『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』本案是否須實施環境影響評估（申請人已檢附申請區不在國家公園、原住民保留地、自來水水源水質水量保護區．．．等區位之主管機關之證明），請行政院環境保護署表示意見。會勘行程如下：（略）。檢附申請核定礦業用地書圖件乙式（內含申請核定礦業用地明細表、說明書、位置實測圖等各1份）。副本抄送甲○○君（請屆時派員導勘並請於礦業用地範圍豎立界樁以憑查核）、抄發本局礦政組㈡、本局技士 喬一平 、技士張鑑彰（請會勘後具報）」等語（本院卷第100、101頁）。
被告機關接獲該函後，遂以系爭97年5月28日府農水字第0970078493號函復經濟部礦務局，副本並送被告機關所屬農業局林務課及農業局稱：「主旨：有關甲○○君為所領貴局台濟採字第5523號礦業權申請核定礦業用地乙案，復如說明，請查照。說明：復貴局97年5月6日礦局行二字第09700079380號函。上開號函所檢送甲○○君申○○○鄉○○○段625-1、625-8、625-13、626、630、631、
632、634等8筆地號土地（林業用地），面積1.6728公頃核定做為礦石開採乙節，本府今為培育厚植本縣森林資源，業於96年11月19日府農林字第960172050號公告禁止大面積採取、採掘縣內公私有林業用地內樹根，以達保護森林之目的。查礦石開採屬於強度開發，有違上開公告事項，本府以使用地主管機關立場表示礙難同意。倘若行政院環境保護署認定無需實施環境影響評估，且各機關無反對意見，請依據水土保持法第12條規定，依採礦計畫擬具水土保持計畫送請主管機關核定」等語（本院卷第10頁）。綜合上開經濟部礦務局受理原告申請核定系爭土地為礦業用地後，以前揭97年5月6日礦局行二字第09700079380號函請被告機關所屬環境保護局、地政局、農業局（水保、林務）及行政院環境保護署等行政機關派員會勘，並就主管權責部分表示意見，被告機關旋對該函所指主管權責事項部分，以系爭97年5月28日府農水字第0970078493號函復經濟部礦務局，副本並送被告機關所屬農業局林務課及農業局等行政行為過程暨該函文之全部內容，足見被告機關系爭97年5月28日府農水字第0970078493號函，僅屬被告機關對礦業主管機關即經濟部（礦業局）受理原告申請核定系爭土地為礦業用地前，就被告機關主管權責事項所為徵詢，表示其主管權責事項之意見，純係行政內部所為之行為，並非對原告之申請有所准駁，未直接對外發生法律效果，核屬觀念通知性質，自非行政處分。經濟部訴願決定認該函非行政處分，援引訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，同無不合。原告對之提起行政訴訟，難謂合法，亦應駁回之。
（三）本件原告撤銷訴訟部分既非合法，其訴請被告機關就原告申請系爭8筆土地，面積1.6728公頃核定礦業用地案，應為同意之決定，即失所依附，應併予駁回。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年8月18日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官許武峰法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國98年8月18日
書記官凌雲霄