裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第380號判決
裁判日期：民國97年09月30日
裁判案由：退撫基金
臺北高等行政法院判決
97年度簡字第380號原告甲○○被告公務人員退休撫卹基金管理委員會代表人乙○○（主任委員）
送達上列當事人間因退撫基金事件，原告不服銓敘部中華民國97年4月16日部訴決字第896號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：本件原告原任國立成功大學（下稱成功大學）教授，於民國85年2月1日教育人員退撫新制實施時，依學校教職員學校教職員退休條例第8條規定參加退休撫卹基金（下稱退撫基金）並按月繳納基金費用，嗣於87年2月1日離職生效，依規定退出退撫基金停止繳納基金費用。嗣原告於96年11月20日填具「參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書」經由成功大學以96年11月29日以（96）成大人字第0960007441號書函向被告申請發還原繳付基金費用。案經被告以96年12月4日台管業三字第0960644725號書函（下稱原處分）核復無法辦理，否准原告所請。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、原處分應予撤銷。
２、被告應發還原告原繳付之基金費用新臺幣61,357元，並自87年2月1日起至返還日止按台灣銀行之存款年利率加計利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
（一）原告主張之理由：
１、學校教職員退休條例第8條規定：「（第一項）教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。…（第三項）第一項共同撥繳費用，按教職員本薪加一倍百分之八至百分之十二費率，政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。…（第六項）教職員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。」
２、原處分否准原告申請及訴願決定駁回所持依據無非以教育部95年6月8日函、司法院釋字第474號解釋、銓敘部85年1月10日函、學校教職員退休條例第10條、公務人員退休法第9條請領退休金權利消滅時效之規定，及行政程序法第131條第1項：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」等規定。惟依學校教職員退休條例第8條規定，教職員依規定不合退休資遣於中途離職者，得請求發還其本人原繳付之基金費用本息，乃屬人民之財產權。而憲法第15條明定人民財產權應予保障，對於人民財產權之限制及剝奪（包括消滅時效），必須以法律定之，乃屬憲法上法律保留事項，非有法律明確授權，不得以命令訂之，此參司法院釋字第474號、第488號解釋意旨甚明。是以前述教育部95年6月8日及銓敘部85年1月10日函釋，均為「命令」而非「法律」，且亦無法律之明確授權，自不得引為否定原告申請之依據。
３、至司法院釋字第474號解釋，乃係就公務人員保險「請求保險金之權利」所為之解釋；學校教職員退休條例第10條係就教職員請領「退休金」消滅時效之規定；公務人員退休法第9條更係就身分不同之「公務人員」關於請領「退休金」消滅時效之規定，均與本件原告申請「發還原繳付之基金費用」事項及性質不同（蓋原告繳付之基金費用，本質上為原告自行儲存之財產，並非國家給付之「退休金」，故法律規定為「發還」，並非「給付」、「給與」或「領受」），自不得援引為不准發還之依據。
４、至行政程序法第131條第1項規定部分：①該條所定「公法上之請求權」，應係指行政機關授予人民
利益，人民未依期限請求而言，此與本件請求返還原告自行儲存之財產，截然不同，故本件係申請發還原繳付之基金費用，在性質上根本無該條之適用餘地。
②原告87年2月1日離職生效時，尚無行政程序法，更無該
法第131條之時效適用可言，是當時對於請領繳付之退撫基金費用，法律既無時效之限制規定，本於信賴原則，自得隨時請領，不得率以事後之法律加以限制剝奪。
③原告離職後，立法通過行政程序法第131條，但該法於90
年方始生效，且又無溯及既往之規定，則縱認該條對於退撫基金費用返還請求權有其適用，亦不得溯及適用於先前已發生之請求權。
④參諸民法第128條：「消滅時效，自請求權可行使時起算
。」行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定及其精神，縱對於先前已發生之返還請求權可溯及適用，本於誠信及信賴保護原則，該5年時效亦應自請求權人受「通知」並「知悉」該新法之施行時方始起算，但原告始終未受任何「通知」，亦從未「知悉」，故5年時效仍不應開始計算。
⑤是如欲將行政程序法第131條消滅時效之規定，溯及適用
於該法生效前已發生之請求權，相關權責單位（至少包括為主管機關之被告）即應依職權將溯及適用之情事通知將受不利影響之人（在本件情形即為原告），使其知悉將有「消滅時效」新制之適用而適時行使權利。而被告亦肯認此項「通知」之職責而於其訴願答辯書謂：「離職人員離職資料建置係屬原服務機關人事管理機構之職掌，各機關學校人事承辦人員應本於職責告知各項相關權益並列為管制事項，始能維護離職人員權益。準此，訴願人指摘之發還原繳付基金費用之通知職責，依前開規定非屬本會應辦事項，合應為其為原服務學校成功大學之責。」雖被告謂應負「通知職責」者為原服務學校成功大學而非被告，惟對人民即本件原告而言，並不問哪一單位應負「通知」之職責，只問有無受到「通知」，就人民與政府之關係而言，政府既負有「通知職責」，豈可將政府（不問哪一層級，哪一單位）失職而未通知之不利益，歸由人民承受，此恐非現代民主法治國家所可接受。
⑥又依被告訴願答辯書謂：「法務部90年3月22日（90）法
令字第008617號函釋略以，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第
1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用於民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間）。」依其所述法務部90年3月22日（90）法令字第008617號函釋內容可知：行政程序法施行前已發生公法上之請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定。該函釋謂無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間），惟如前所述，原告並不認同「得類推適用」民法消滅時效之規定，惟縱得類推適用民法規定，依民法125條之規定，本件消滅時效應為15年，而非5年。
（二）被告主張之理由：
１、按學校教職員退休條例第8條第6項規定：「教職員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。如經領回者，嗣後再任教職員，該部分年資不得再行核計年資領取退休金。」且按教育部95年
6月8日函略以：「90年1月1日施行之行政程序法第13
1條規定：『（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。…』另查學校教職員退休條例第10條規定：『請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。』準此，為期與退休金請領權利衡平一致，公立學校教職員依規定不合退休、資遣而中途自願離職者，其得申請一次發還其本人繳付或其本人及政府共同撥繳之退撫基金費用本息之時效，除因不可抗力之事由，致其無法行使是項權利者，得自其可行使之日起算（仍不得逾5年）外，應自其離職之日起5年內為之，逾期因時效完成，權利消滅而不得申請；惟其嗣後再任教職員仍得併計是段未發還基金費用本息之年資為教職員退休年資。」
２、被告依公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基金管理條例）第2條第1項規定，係負責退撫基金之收支、管理及運用，而有關教育人員退休案之核定、退休年資之採計、基金之繳費、退費等事項係屬教育人員退撫法令主管機關即教育部之權責。
（1）因原告主張事項，事涉教育人員退撫法令主管機關教育部權責，被告前業依原告訴願書於97年1月25日以台管業三字第0000000000B號書函請教育部釋示，經該部以97年2月1日台人（三）字第0970016300號書函釋復略以：
①法務部90年3月22日（90）法令字第008617號函釋略以，
行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類類適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間）。
②對於因故離職或免職者，其申請發還繳付之基金費用本息
請求權時效規定，銓敘部業於85年1月10日以（85）台中特二字第1218590號函（下稱銓敘部85年1月10日函）規定略以，公務人員退休法第8條第4、5項規定自願離職、中途離職或因案免職者，其申請發還繳付之基金費用請求權之行使期限，應參照同法第9條有關退休金之請領時效，自離職生效日起，5年內不行使而消滅之。
③教育部89年4月8日台（89）人（三）字第89032458號書
函略以，公立學校教職員新制繳費年資如何辦理退費，公教人員向為一致處理。爰行政程序法90年1月1日公布施行前，教育人員有關因故離職或免職者，其申請發還繳付之基金費用本息請求權時效之規定係參照公務人員規定辦理，即自教育人員離職生效日起，5年內不行使而消滅之。
（2）是無論在行政程序法公布施行前、後申請發還原繳付退撫基金費用本息者，均應於離職生效日起5年內為之。而上述教育部函釋業已界定申請發還原繳付基金費用，係屬公法上之請求權，參酌行政程序法第131條第1項規定，公法上之請求權因5年間不行使而消滅。是以，行政程序法90年1月1日公布施行前，教育人員有關因故離職或免職者，其申請發還繳付之基金費用本息請求權時效自教育人員離職生效日起，5年內不行使而消滅。又基於法律秩序之安定性，公法上請求權的行使皆須有消滅時效之適用，且時效制度在於尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，為符合平等、明確之原則，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定，參酌行政程序法第13
1條第2項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」可知我國公法上消滅時效係採權利消滅主義無疑。
（3）是被告依據前開教育部95年6月8日函有關申請發還原繳付基金費用應自離職之日起5年內請領之時效規定，以原告係於87年2月1日離職，自是日起算，其無不可抗力之事由，致不能行使學校教職員退休條例第8第6項申請發還原繳付之退撫基金費用權利而時效中斷之情形，其請求權時效已於92年1月31日完成，而以原處分函復無法依原告之申請辦理，並無不合。
（4）至原告主張未受任何通知或知悉一節，惟成功大學人事室曾以86年12月1日成功大學人室（三）字第529號函通知原告略以：原告「依規定任職至八十七年一月三十一日止，請於八十七年元月下旬至本室一組辦理離職手續，並至該室三組申辦退撫基金離職退費」有案可稽，是原告所言稱，尚難採據。
３、就原告認教育部95年6月8日函及銓敘部85年1月10日函，均為「命令」而非法律，且亦無法律之明確授權，自不得引為否定原告申請之依據，及司法院釋字第474、488號解釋之內容，與本件事項及內容均不相同，不得援引為不准發還之依據部分：
（1）85年2月1日開始施行之教育人員退撫新制，係依學校教職員退休條例等相關規定，由政府與教育人員個人每月撥繳基金費用，由退撫基金管理機關（即被告）管理及運用孳息，俾其本息作為支付參加教育人員退撫基金人員所需退撫給與，教育人員原繳付之基金費用本息已非屬個人之財產甚明。又85年2月1日退撫新制施行後，教育人員有繳付退撫基金之年資，始得計為退休年資，以退撫基金係退休制度之一環，故教育人員請求發還退撫基金費用之權利，性質上接近教育人員請領退休金之權利。參酌司法院釋字第474號解釋意旨，在法律未明定前，應類推適用學校教職員退休條例第10條規定：「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」
（2）而教育部以其退撫法令主管機關權責，為期與退休金請領權利衡平一致，以95年6月8日函規定申請發還原繳付之基金費用之請求權時效，應自離職之日起5年內為之，逾期因時效完成，權利消滅而不得申請。且教育部對退撫所涉事項，向秉公教退撫權益事項為一致的處理原則，是教育人員有關因故離職或免職者，其申請發還繳付之基金費用本息請求權時效之規定，參照銓敘部85年1月10日函闡明公務人員退休法第8條第4、5項規定自願離職、中途離職或因案免職者，其申請發還繳付之基金費用請求權之行使期限，援引公務人員退休法第9條有關退休金之請領時效，自離職生效日起，5年內不行使而消滅，符合行政程序法第6條平等原則（禁止差別待遇原則）之精神。且應屬主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，自法規生效之日起有其適用，此觀司法院釋字第287號解釋即明。是以教育人員退撫新制自85年2月1日施行，對於申請發還原繳付基金費用之請求權時效規定，主管機關（教育部）秉權責所為之釋示，應自新制施行日起生效。而被告依據學校教職員退休條例及教育部95年6月8日函有關申請發還原繳付基金費用之請求權，其時效為5年之規定，否准原告之申請，洵屬有據。
４、就原告指稱政府負有「通知職責」，豈可把政府（不問哪一層級，哪一單位）失職而未通知之不利益，歸由人民承受。且縱得類推適用民法規定，依民法125條規定，本件消滅時效應為15年，而非5年部分：
（1）被告依法並無通知原告申請發還原繳付基金費用之權責或義務，此參銓敘部訴願決定書理由三：「…教職員申請發還原繳付基金費用之權利行使主體，依學校教職員退休條例第8條第6項規定，自屬教職員本人（由於已繳費年資之基金費用如經領回者，嗣後再任公職，該部分年資即不得再行核計年資以領取退撫給與，因涉及個人權益，爰須由本人決定是否申領），爰申請發還原繳付基金費用，係屬自願而非強制性規定，須當事人有意願申請，並經由服務機關學校確認申請係由本人提出後，始發函基金管理會申請辦理。」即可證之。另如前述，成功大學人事室86年12月1日成功大學人室（三）字第529號函已通知原告應至該室三組申辦退撫基金離職退費，難謂有原告指稱未受任何通知或知悉之情。
（2）至原告認為本件消滅時效，應依民法125條規定為15年部分，依民法第125條至第127條係對於不同種類請求權規定有不同期間之消滅時效制度，而本件係屬退撫基金性質，實係退休制度之一環，則教育人員請求發還退撫基金費用之權利，性質上接近教育人員請領退休金之權利，故該繳費年資如未請求發還原繳付基金費用，可併計為退休年資。是如原告所稱縱得類推適用民法規定，亦應依法理原則，從其事物性質判斷，而應適用性質相似之民法第126條對於退職金請求權5年間不行使而消滅之時效規定，而非民法第125條一般請求權15年消滅時效規定。
理由
一、本件係關於公法上財產係（申請發還原繳付退撫基金費用事件）涉訟，其標的金額在新台幣（下同）20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第3款規定，應適用簡易訴訟程序（行政訴訟法第229條第1項所定適用簡易程序之數額3萬元，業經司法院以92年9月17日院台廳行一字第23681號令增至20萬元，並定於93年1月1日實施）。又本件被告代表人於訴訟進行中由 吳聰成 變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「（第1項）教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。…（第6項）教職員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。如經領回者，嗣後再任教職員，該部分年資不得再行核計年資領取退休金。…（第7項）第一項基金之撥繳、管理及運用等事項，依公務人員退休撫卹基金管理條例之規定辦理。」為學校教職員退休條例第8條明定，是學校教職員依規定不合退休資遣於中途離職者，固得依該條例第8條第6項規定，申請發還其本人原繳付之退撫基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息一次發還，惟85年2月1日實施之教育人員退撫新制，係依學校教職員退休條例等相關規定，由政府與教職員個人每月撥繳基金費用，由退撫基金管理機關管理及運用孳息，俾其本息作為支付參加退撫基金人員所需退撫給與，教育人員原繳付之基金費用本息已非屬個人之財產，故其申請發還其本人原繳付之基金費用僅具公法上請求權性質。原告主張伊申請發還原繳付之基金費用，係請求返還自行儲存之財產，性質上非公法上請求權云云，洵無可採。
三、次按有關學校教職員退休條例第8條第6項規定之申請發還教育人員原繳付之基金費用權利，揆諸學校教職員退休相關法令既未就其請求權消滅時效之「期限」特別為規定，又屬行政程序法施行前已發生公法上請求權，依司法院釋字第47
4號解釋意旨，即應類推適用相關法律對於消滅時效之「期限」之規定。又為顧及法律秩序之安定性，公法上請求權的行使皆須有消滅時效之適用，且時效制度在於尊重既存之事實狀態及維持法律秩序之安定，為符合平等、明確之原則，公法上之權利義務關係，宜因時效之完成，而使之絕對確定，亦即公法上請求權，於時效完成後當然消滅。茲查，85年
2月1日教育人員退撫新制實施後之教育人員退休金，係由政府與教育人員共同撥繳費用建立之退撫基金支付，是退撫新制施行後教育人員繳付退撫基金之年資，始得計為退休年資，故退撫基金係退休制度之一環，教育人員請求發還退撫基金費用之權利，性質上接近教育人員請領退休金之權利，自應類推適用學校教職員退休條例第10條「請領退休金之權利，自退休之次月起，經過五年不行使而消滅。但因不可抗力之事由，致不能行使者，自該請求權可行使時起算。」規定，是以，教育人員請求發還原繳付之基金費用之消滅時效，應類推適用上開法條規定之5年時效。換言之，原告離職後，如欲申請發還其本人原繳付之基金費用，應87年2月1日退休生效之次月起五年內行使該項請求權。而成功大學於原告屆齡離職之際曾函請原告於87年1月下旬辦理離職手續，並申辦退撫基金離職退費一節，有該校86年12月1日成大人室㈢字第529號函附附原處分卷第33頁足憑，是原告就其離職得申請發還其本人原繳付之基金費用一事知之甚詳，其既無不可抗力事由致不能行使請求權之情事，則原告逾此期限遲至96年11月20日始填具「參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書」經由成功大學向被告申請發還，則其公法上申請發還教育人員原繳付基金費用之請求權，顯已因自離職之次月起，經過五年不行使而消滅，從而，被告援引銓敘部85年1月10日函釋、教育部95年6月8日函釋揭示有關申請發還原繳付之退撫基金費用之請求權其時效為5年之意旨，稱行政程序法施行前後關於本件退撫基金離職退費之請求權消滅時效均為五年，進而以原告系爭退撫基金離職退費之公法上請求權已罹於五年之時效而消滅，否准原告所請，於法尚無不合。原告主張伊始終未受任何退撫基金離職退費「通知」，亦從未「知悉」該事，故5年時效仍不應開始計算。原處分援用教育部95年6月8日函釋及銓敘部85年1月10日函釋違反司法院釋字第474、488號揭示之法律保留原則云云，亦無可採。
四、況退撫基金離職退費請求權之行使，於行政程序法90年1月
1日施行前，其時效期間基於實體從舊原則，雖無行政程序法第131條第1項規定之適用，惟因斯時有公法性質相類之學校教職員退休相關規定，應類推適用學校教職員退休條例第10條之規定，自無再行類推適用民法第125條之餘地，且縱自行政程序法施行（90年1月1日）始起算，本件公法上請求權之行使亦已超過5年之時效期間，是原告主張本件得類推適用民法第125條規定，消滅時效應為15年，而非5年云云，並無可取。
五、綜上所述，本件原告之退撫基金離職退費請求權於其行使之時（96年11月20日）已罹於五年時效而當然消滅，原處分否准所請其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分，並命被告發還原告原繳付之基金費用61,357元，並自87年2月1日起至返還日止按台灣銀行之存款年利率加計利息，其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項及第98條第1項之規定，判決如主文。
中華民國97年9月30日
臺北高等行政法院第四庭
法官周玫芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年9月30日
書記官何閣梅