裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第3894號判決
裁判日期：民國94年08月25日
裁判案由：工會法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第3894號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）住同訴訟代理人丙○○上列當事人間因工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年9月30日勞訴字第0930037626號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（下同）93年1月5日以北市教工字第9310001號函備具相關資料，向被告申請「臺北市教師工會」成立備案並要求發給該工會之登記證書，案經被告審查，以其申請違反工會法第4條規定，乃於93年6月23日以府勞一字第09314202200號函否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應同意原告成立之備案，發給工會登記證書。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決如主文所示。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：㈠按38年1月7日修正公布迄今之工會法第4條雖明文禁止各級
教育事業員工組織工會，然上開規定因逾越憲法第23條之必要限度，業經司法院以釋字第373號解釋：「．．應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力。」，而自84年2月24日該解釋公布之日起，主管機關及立法院就前開違憲規定，未進行任何修法，是至85年2月24日止即已屆滿1年，依前述釋字第373號解釋，工會法第4條關於「教育事業之員工，不得組織工會」之規定，係屬違憲，因解釋時效1年屆滿，自已失其效力。職是，被告據業已失其效力之工會法第4條規定而否准原告之申請，自屬違法。
㈡被告雖辯稱司法院釋字第373號解釋，係指教育事業、工友
、技工，工會法第4條規定僅在該部分失其效力云云。惟查，司法院釋字第373號解釋乃係針對臺北市國語實驗國民小學工友 李永恒 所提出之聲請而為解釋，自不得因而即謂除「工友、技工」以外之部分均屬合憲，且工會法第4條「教育事業之員工，不得組織工會」之規定本身，既係因違反憲法比例原則而違憲，而主管機關及立法院均未予修正，自因解釋時效屆滿而失其效力，故，被告之上開主張，實不足採。㈢縱令前開工會法第4條規定，未因司法院釋字第373號解釋而
失其效力，惟該規定對於禁止教育事業之教師組織工會，仍屬違憲，被告據以為否准處分，亦屬違法：
⒈組織工會是教師基本權利：憲法第14條明文規定，「人民有
集會及結社的自由」，其所賦予人民的基本權利，自不得因其為教師即予剝奪，況且，為了防止政府惡意侵奪其權，憲法第23條更進一步明文規定，「人民的各項基本權利，除了妨礙他人自由、緊急危難、社會秩序、或公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，教師與一般勞工無別，亦理所當然有結社的自由。故不論公、私立學校教師組織工會之自由，均應屬憲法上結社自由、工作權或生存權所保障之範圍。⒉工會法第4條規定，完全禁止教育事業之員工組織工會，逾越憲法第23條之必要性及比例原則而違憲：
⑴我國公立大專院校及中小學校教師之任用，係採聘任制，相
對於雇主（學校設立者）而言，係居於「從屬關係」，而受僱從事於一定之工作（教學），獲取報酬之人，具有「勞動者」之性質。我國教師依據勞動基準法第2條之定義，亦可認為是「受雇主僱用從事工作獲致工資」之勞工，但依現行勞工法令之規定，他們既不在勞動基準法適用之範圍，亦不能依工會法之規定組織工會。其理由不外是維護學生受教權利。
⑵教師組織工會的結社權與學生受教權並不衝突，歐美日等教
育先進國家普遍承認教師組織工會的合法性，也未見學生受教權利受較大的侵害，反而可督促教育主管機關改善教育環境，提升教育品質。且為了保障學生受教權而完全禁止教師組織工會，是對教師結社權做出過度的限制，違反最小侵害原則。因此，工會法第4條以維護學生受教權之公共利益，作為限制教師結社權之理由，已超越憲法第23條比例原則，所謂「必要」之範圍，有違憲之嫌！⑶教師組成之工會，不能與其他工會立於平等之地位，也難令
人心安。犧牲勞動者賴以獲致合理權益之憲法上權利，以換取無必然關聯之立法目的，難以贊同。憲法第23條固有人民自由權利限制之條款，惟教師組織工會，並不會妨礙他人自由，亦無緊急危難發生之可能，更不會影響社會秩序，更加不會減損公共之利益，可見工會法第4條明文限制教師組織工會乃違憲之不必要條款也。
⒊排除教師組織工會之權利與憲法第7條牴觸而違憲：教師的
工作具有公益性屬實，但試問在今天這個現代化的社會中，哪一種「職業」不具有公益性？製造業的勞工罷工，造成商品生產的減少，難道不會對消費者、特別是對那些已經建立品牌忠誠的消費者有嚴重的影響嗎？就算是勞基法所列舉可以採取罷工措施的七大行業中，「運輸業」也包含「大眾運輸業」，他們的工作屬性不也是具有公益性嗎？電信工會罷工將造成通訊癱瘓，石油工會罷工造成交通停擺，其它醫師工會、醫檢師工會、郵務工會的罷工對社會造成的影響力，不下於教師的結社或罷工吧！除非我們也同樣禁止「各行各業」罷工，否則毫不保留地排除教師的「罷工權」將造成不合理的差別待遇，與憲法第7條平等原則牴觸。
⒋基本權利衝突時應採最委婉調和原則：學生受教育之基本權
利受憲法第11條保障，而教師結社自由之基本權利受憲法第14條保障，二者皆是憲法明文的具體規定，如有衝突，尤其是教師組織之爭議權與學生受教權衝突時，應在不侵害基本權利之本質內容下適用最委婉調和原則，使能在憲法一致性下，求取法益間合理存在的界限，以求雙贏，不應為保障其一之基本權利，而完全放棄保護另一受憲法保障之基本權利。縱使學生的受教育基本權有較高的價值位階，致教師結社自由應適度退讓，都無法否定教師結社權有其不容侵犯的核心領域。
⒌應依我國內政部簽署之國際公約保障教師組織工會：受僱者
組織工會是聯合國「經濟、社會及文化權利國際公約」的基本價值，勞動三權是世界人權宣言標舉的基本人權，而基本人權的主張是不需與不主張的人協商，教師擁有勞動三權是世界的趨勢。世界貿易組織（WTO）於新加坡部長會議中宣佈承認國際勞工組織（ILO）所製定的勞動基準。西元1948年國際勞工組織通過之第87號公約結社自由及組織權保障公約，為7大核心公約之一，其第2條規定勞動者及雇主，無分軒輊，均有權不經事前許可成立團體。所謂無分軒輊，在國際勞工組織多項文獻以及申訴案件之裁決中，多次明白揭示，係指不論職業、性別、膚色、種族、信仰．．．等等，亦不論是否為私經濟部門之勞動者、公務員或公共服務之受雇者。縱認教師與學校為公法上契約關係，仍不應剝奪其組織工會之權利。國際勞工組織所通過的結社及組織權保障89號公約表示，縱使認定教師與學校為公法上的勞動契約關係仍具有結社協商的權利。西元1978、1981年國際勞工組織以151和154號公約，賦予公共部門的協商跟相關的權利。其實國際上在西元1978、1981年就明白表示公務人員及教師是可以有這些權利的。這都是有公約可循的。而且這些公約規定，中華民國內政部都簽署了。
⒍教師組織工會為世界各國所保障之基本人權與尊嚴：國際教
育組織E.I.（EducationInternational）有158個國家、31
0個教師組織、2600萬教師成員主張教師應與一般公民同樣擁有充分行使集體協商的權利、亦即受雇者有組織工會的基本人權，基本上教師組織工會已經是全世界共同的做法。教師組工會團體在先進國家，如美國有全美教育協會（Nation
alEducationAssociationru）、美國教師聯盟（AmericanFederationofTeachers），英國有全國教師聯盟（Natio
nalUnionofTeachers）、日本日教組等。為保障工會的完整性，政府編列經費補助，規範教師取得會員資格，協助工會的組織與運作，以期教師的主動自發並減少政府的不當干預，創造良善的教學環境。
⒎世界號稱民主的國家中，迄祇有臺灣教師不得組織工會：
依教育部2002年9月10日「教育部教師組織工會問題之研析
」之研究資料指出工會法第4條限制組織工會之規定，實應予以刪除或修正，使公、私立學校教師均得組織工會或類似工會之組織，以維持並改善其勞動或勤務條件，爭取應有權益。依目前各國之立法趨勢，已鮮有限制人民組織工會者，德、日、美等國亦均承認公、私立學校教師有團結權，可以組織勞動團體（工會）」。
⒏現行教師法對教師勞動權保障不足：教師法是以教師作為一
種職業及其所從事之教育專業工作為規範對象之法律。因此，教師法中所規範之教師組織其實本應屬教師之專門職業團體，而類似律師公會、醫師公會等專門職業人員之團體。在立法過程中，經過政黨協商妥協後，雖將教師組織中教師之法律性質定位為兼具專門職業性與勞動者性質，但是欠缺工會組織功能在定位上不清楚，在功能上也不完整。例如協商權與爭議權之規定付之闕如。就教師權益保障而言，現行教師法的相關規定明顯不足。
⒐教師工會的成立將營造教師、教育行政機關、社區（家長）
三贏之局面：教師工會可以建立合法有力的參與途徑，有助於教師工作權分配正義及程序正義的實現，助益穩定政治體系的運作，建立教師、教育行政機關與家長的信賴關係及和諧溝通管道，更是教育組織內成員期望獲得生存、關係、成長，尋求團體力量、社會支持之正常管道。以成熟的民主方式運作，發揮維護、監督、團結、協商、服務之勞工團體功能，並與社區保持正面積極的互動，三者互相制衡但產生助力，營造教師、教育行政機關、社區三贏之正果，使學生為真正最後的贏家。
乙、被告之主張：㈠查教師法第1條、第2條分別明示：「為明定教師權利義務，
保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定本法。」、「教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」。教師法在84年8月9日公布施行後對我國教師結社權、工作權、生存權以及救濟等都有明確的揭示與保障。復查教師法第26條亦明示教師得成立教師組織，對教師權利的維護而言具有引導作用；當前體制內的教師團體可概分為兩大類：一則係依據教師法第26條而成立之各級教師會，另則是依據人民團體法所成立之各類教育學術團體，如教師人權促進會、教育會籌備會等，教師結社權之行使並未受到限制，自無違憲之虞。另按工會法第1條及第6條規定：「工會以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨。」、「同一區域或同一廠場，年滿20歲之同一產業工人，或同區域同一職業之工人，人數在30人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。」條文所揭主體皆為「工人」、「勞工」云云，成立工會之主體便應為「勞工」，「教師」於現行教師與聘任權者之契約內容，又與勞動契約之契約自由原則不相符，故於工會法第4條中即予以排除，是以被告依照工會法第4條之規定，駁回原告之申請，於法並無不符。
㈡復查司法院釋字第373號解釋文：「工會法第4條規定『各級
政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會』，其中禁止教育事業技工、工友組織工會部份，因該技工、工友所從事者僅係教育事業之服務性工作，依其工作之性質，禁止其組織工會，使其難以獲致合理之權益，實已逾越憲法第23條之必要限度，侵害從事此項職業之人民在憲法上保障之結社權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力．．．。」揆諸上開解釋文內容，僅係就教育事業之技工及工友，認為其所從事者係服務性工作，禁止其組織工會實已逾越憲法第23條之必要限度，而認工會法第4條限制教育事業之技工及工友組織工會違反憲法第23條之規定，乃作出該號解釋，至教師不得組織工會一節，並不在該號解釋範圍內，亦即現行工會法第4條所訂有關限制教師不得組織工會部分，仍屬有效之法律，並非如原告所稱該條之規定應自85年2月24日失其效力，否則即有曲解該解釋之意涵，是被告依據工會法第4條駁回原告備案及登記證書之申請，並無不當。
㈢至於原告主張教師組工會應依國際公約、循國際趨勢、反應
民主潮流以補現行教師法對教師保障不足等，均非現行法律所採，被告為依法行政機關，自不得違法擅越。
理由
一、按「各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會。」工會法第4條定有明文。本件原告係台北市立博愛國小教師（見原處分卷內之教師名冊），其於93年1月5日以北市教工字第9310001號函備具籌備經過、會員名冊、職員略歷冊及章程等相關資料，向被告申請成立「臺北市教師工會」備案並要求發給該工會之登記證書，經被告審查，以該會組成員身分均為教師，係屬教育事業之員工，為不得組織工會之人員，乃據以否准所請，揆諸首揭規定，尚無不合。
二、原告為如事實欄之主張，並主張被告之否准處分，違反憲法關於人民結社之權利保障與司法院釋字第373號解釋及工會法第4條之規定等語。經查：
㈠按憲法第14條固規定人民有集會及結社之自由，惟如為防止
妨礙他人之自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要時，亦得以法律限制之，亦為憲法第23條所明定。查，教育事業乃國家之百年大計，教師身負傳道、授業及解惑之職責，凡人民之教化及道德水準之提升，莫不以教育為基準，因此教師肩負著神聖使命但其職責亦甚為艱鉅且與國民之受教權息息相關，是以有關教師之福利、待遇及權利之行使與工作之保障等規範體系自成一格，凡教師之資格、聘任、權利義務、待遇、進修研究及有關退休撫卹、離職、資遣、保險等相關權益，目前係以教師法為規範，而該法第26條係有關教師成立專業團體之規定，在學校為教師會，在直轄市及縣市為地方教師會，在中央為全國教師會，此項規定即為教師集會與結社權行使之方式。而工會法係為保障勞工有關之工資、工時、安全衛生、休假、退休、職業災害補償及保險等事項而設。因教師與勞工之工作性質不同，故有關集會、結社權之行使亦應有不同方式，因此立法考量將教師組工會之權利於工會法排除而由教師法取代，並無剝奪憲法第14條所賦予教師之集會、結社權，亦無違背該法第7條所謂之平等權及逾越憲法第23條之必要性及比例原則。原告此部分之主張，核非可採。
㈡復查依司法院釋字第373號：「工會法第4條規定『各級政府
行政及教育事業、軍火工業之員工，不得組織工會』，其中禁止教育事業技工、工友組織工會部份，因該技工、工友所從事者僅係教育事業之服務性工作，依其工作之性質，禁止其組織工會，使其難以獲致合理之權益，實已逾越憲法第23條之必要限度，侵害從事此項職業之人民在憲法上保障之結社權，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿1年時，失其效力．．．。」之解釋文內容觀之，該號解釋係認為教育事業之技工及工友所從事者僅係教育事業之服務性工作，其工作性質復與教師不同，亦無教師法之適用，則禁止其組織工會使其難以獲致合理之權益，已逾越憲法第23條之必要限度，而認工會法第4條限制教育事業之技工及工友組織工會違反憲法第23條之規定；至教師不得組織工會部分並不在該號解釋範圍內，故現行工會法第4條所訂有關限制教師不得組織工會部分，仍屬有效之法律。原告主張該條之規定應自85年
2月24日失其效力，顯屬曲解、誤會該解釋之意涵。㈢原告又主張國際間如歐、美、日等先進國家，均准許教師成
立工會，並由國家編列預算協助工會的組織與運作，以期教師的主動自發並減少政府的不當干預，創造良善的教學環境，且教師組織工會為世界各國所保障之基本人權與尊嚴，我國內政部亦曾簽署有關保障教師組織工會之國際公約；再者，現行教師法對教師勞動權保障不足，故工會法不應排除教師組工會之權利云云。查，各國法制、民情均有不同，甚至人民對法治之接受度亦有不同，因此以教師法取代工會法對於教師集會、結社權為規範，乃立法考量，非行政機關所得置喙，況我國並非不准教師有集會結社權，僅因法律用語不同至其名稱與他國有異而已，並非有悖國際趨勢或國際公約。至茍真如原告所稱現行教師法對教師勞動權之保障有不足，亦可藉修法方式予以改善，然此亦非身為行政機關之被告權限範圍。
三、綜上所述，現行工會法第4條既明定教師不得組織工會，原告以成立台北市教師工會為由，請求被告准予成立備案並發給該工會之登記證書，自為法所不許，被告據以否准，並無違法；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告為同意原告成立教師工會之備案及發給工會登記證書之處分，為無理由，應予駁回。另兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決結果，爰不予一一論述，併敘明之。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月25日
第一庭審判長法官姜素娥
法官陳秀媖法官吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年8月25日
書記官陳圓圓