裁判字號：最高行政法院96年判字第790號判決
裁判日期：民國96年05月10日
裁判案由：提供行政資訊
最高行政法院判決
96年度判字第00790號上訴人行政院公平交易委員會代表人甲○○被上訴人乙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，上訴人不服中華民國94年10月18日臺北高等行政法院92年度訴字第5375號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國（以下同）92年5月14日以其實施雙向制多層次傳銷獎金制度，遭上訴人認有違反公平交易法情事，並經上訴人向臺灣臺北地方法院檢察署告發，為求明瞭會議過程，向上訴人申請閱覽、抄錄該會第304次及第412次委員會議（以下簡稱系爭會議）之相關資料，包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄。經上訴人以92年5月21日公參字第0920004667號函復被上訴人，否准所請。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟，案經原審法院判決「（第1項）訴願決定及原處分均撤銷。（第2項）被告（即上訴人）應於原告（即被上訴人）依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將被告（即上訴人）86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會會議紀錄包括『出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名』、『報告事項』、『討論事項與決議』、『據以處分之證據資料』，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告（即被上訴人）閱覽、影印或複製。（第3項）被告（即上訴人）應於原告（即被上訴人）依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將原告（即被上訴人）於86年8月5日與被告（即上訴人）承辦人員談話之錄影內容，複製一份交付原告（即被上訴人）。（第4項）原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」上訴人就主文中第3項部分不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：由90年1月1日開始施行之行政程序法第44條第2項，及90年2月21日發布之行政資訊公開辦法第3條等有關「應予公開之行政資訊」之定義性規定，可知所謂「應予公開之行政資訊」係指行政機關「已」作成或取得，及「將來」作成或取得之全部行政資訊而言。意即在上開各法令條文之文義解釋上，自然包括於行政程序法公布施行前及行政資訊公開辦法發布前已由行政機關所作成或取得，並繼續持有或保管之全部媒介物及委員會議紀錄等一切行政資訊等均在內，自無所謂「法令不溯及既往原則」之適用與否之問題。此可由法務部90年3月14日法90律字第005502號及90年9月13日法90律決字第034050號等函釋意旨得到印證。復依行政程序法第44條第1項前段、第2項、第45條第1項第8款，及行政資訊公開辦法第4條第1項第8款、第5項等有關行政資訊公開之規定，其法令之性質及立法原意，可知「行政資訊公開」事關公益，係對於人民及政府施政均有利益，更無「法令不溯及既往原則」之適用餘地。上訴人徒以無對外發生規範效力之行政院公平交易委員會會議規則（以下簡稱會議規則）第16條規定，及顯然無效之行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法（以下簡稱保密及公開辦法）第2條、第3條第1項但書、第2項等法規命令，充作行政資訊公開辦法第5條第1項第6款所稱之情事，而拒絕被上訴人之請求，自非可採。又於臺灣臺北地方法院刑事庭審理時，上訴人應法官要求曾提出1捲錄音帶，並當庭勘驗約10餘分鐘；另被上訴人所經營之萬國國際開發股份有限公司（以下簡稱萬國公司）遭上訴人處分後，提出行政救濟，行政院87年5月22日台87訴字第25539號再訴願決定書（以下簡稱系爭再訴願決定書）第6頁第2行、第11行分別記載「…有錄影帶為證」、「…亦有錄影帶為證」等語，堪認確有86年8月5日被上訴人於上訴人機關說明時之錄影帶。綜上，上訴人所作成及持有之歷次會議紀錄等行政資訊，充其量僅係上訴人就個案之行政處分事件，依法所作成之會議紀錄而已，顯無任何「應秘密之事項」可言。且上訴人所作成之歷次會議紀錄是否即係「應秘密之事項」，並不會因行政程序法及行政資訊公開辦法之公布施行與否，而有所區別。為此，求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡上訴人應將86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議紀錄（包括「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」、「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「據以處分之證據資料」及「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊均在內）交付予被上訴人閱覽、影印或複製。㈢上訴人應將被上訴人於86年8月5日與上訴人之承辦人員 左天梁 談話之錄影內容，複製乙份交付予被上訴人等語。
三、上訴人則略以：本件被上訴人請求閱覽、抄錄之行政資訊，為上訴人系爭會議之議決過程、發言要旨及錄影資料，而行政資訊公開辦法於90年2月13日施行，並無法規溯及既往規定，故本件自無適用行政資訊公開辦法第4條有關主動公開之規定之餘地，法務部90年3月14日法90律字第005502號函亦同斯旨。因此上訴人針對被上訴人所請求提供之行政資訊，自應考量必須在「無」行政資訊公開辦法第5條第1項各款關於限制公開或提供之情事之下，方可應被上訴人請求而提供。經查，90年8月7日刪除之會議規則第16條有限制公開之規定，前揭委員會議之議決過程、發言要旨及錄影資料既未解密，依行政資訊公開辦法第5條第1項第6款規定，為限制公開或提供之事由，是上訴人據以拒絕，自屬依法有據。又我國法制上雖無直接訂有「禁止制定溯及既往法律」之條款，但法規適用仍以不溯及既往為原則。上訴人訂定之保密及公開辦法係於91年12月12日始發布施行，於該辦法施行前之相關委員會議資訊原則上並無自動解密之規定，況會議規則於90年8月7日刪除之前，第16條尚有「委員會議對外不公開，所有出席、列席及紀錄人員，對會議可否議決之過程及其他經委員會議應秘密之事項，不得洩漏」之明文規定，此與相關資訊是否「無限期保密」無關，被上訴人指摘上訴人不提供當時依法令應予保密之資訊，忽略相關法律適用原則，指稱上訴人故意錯解法令，難認有理。另上訴人拒絕被上訴人之申請，乃係基於法規不溯及既往原則之適用，且相關委員會議資訊並未對外解密所致，並非純然援引行政資訊公開辦法第12條等相關規定，作為拒絕提供系爭會議資訊之依據。況且作成相關委員會議之第2屆委員及當場與會發言者因信賴修正前會議規則第16條之保密規定，而於系爭會議中充分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定。系爭會議發言內容之所以具秘密性，乃因涉及會議過程發言者之權益，上訴人依行政資訊公開辦法第12條第2項規定，徵詢與會發言者對於提供相關會議資訊之意見，原係考量倘與會發言者均同意公開或提供是次委員會議之相關資訊，縱法規有不溯及適用之原則，上訴人將不排除因受影響之相關特定個人之同意，而例外經由委員會議決議對外提供是案之行政資訊。另萬國公司提起行政救濟案件，業經駁回確定，行政院及行政法院之相關決定或裁判中並無指摘原處分案卷宗有何違法情事。而被上訴人請求提供之資訊中關於委員發言要旨、錄音、錄影等，並非上訴人依法應予保存之資料；至於錄影帶乃被上訴人無中生有，上訴人於被上訴人來會說明時，並未對被上訴人錄影，被上訴人主張系爭再訴願決定書記載有錄影帶一節，實乃被上訴人誤將萬國公司舉辦說明會所為之錄影，認為上訴人對被上訴人來會說明所為之錄影，上訴人確無該捲錄影帶云云，資為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按行政程序法第46條第1項、第44條第1項、第2項及行政資訊公開辦法（依行政程序法第44條第3項授權制定，嗣因政府資訊公開法之施行，於95年3月20日廢止）第5條第1項、第9條第1項規定，即明行政機關除依行政程序法第45條公開該規定例示之行政資訊外（主動公開），人民依法可以向行政機關請求提供其持有、保管之行政程序法第44條第2項所稱之行政資訊（被動公開），非有行政資訊公開辦法第5條第1項各款所列之情形，不得限制。上開申請抄閱卷宗之否准，本屬程序行為，原則上僅當事人或利害關係人得於對本案實體決定不服時併聲明不服（參照行政程序法第174條），惟符合上開行政程序法第46條之情形者，應得對上開行政程序中之事實行為，提起一般給付訴訟。若人民申請閱覽卷宗或提供資料遭拒絕時，該拒絕本身固係行政處分，但依行政訴訟法第8條第2項之規定，該申請閱覽卷宗或提供資料給付訴訟之裁判，係以行政處分應否撤銷為據，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。是以人民申請閱覽卷宗或提供資料遭拒，向行政法院提起訴訟之種類，其性質仍應為一般給付訴訟，合先敘明。次按關於一般給付訴訟之適用法規基準時點，與民事訴訟相似，以事實審行政法院言詞辯論終結前為法律及事實狀態為基準時，是以本件應以上開所引本院言詞辯論終結前有效之法規為法律基準時，上訴人及訴願決定書認：行政資訊公開辦法於90年2月13日施行，無適用行政資訊公開辦法第4條有關主動公開之規定之餘地云云，顯非有理。至於上訴人主張：「90年8月7日刪除之會議規則第16條有限制公開之規定，前揭委員會議之議決過程、發言要旨及錄影資料既未解密，依行政資訊公開辦法第5條第1項第6款規定，為限制公開或提供之事由」云云，亦係以否准處分時之法規範為基準時之主張，顯與本件一般給付訴訟之法規基準時係為原審法院言詞辯論終結前為準有違，自不足採。本件之爭點㈠關於被上訴人請求上訴人提供之行政資訊，是否該當於行政程序法第44條第2項規定之「資訊」部分：上訴人請求提供之資訊為系爭會議之會議紀錄及被上訴人於86年8月5日與上訴人之承辦人員左天梁談話之錄影內容，性質上自屬行政程序法第44條第2項所規定之機關持有或保管之文書、錄影（音）資料。㈡關於上訴人是否持有、保管該行政資訊部分：上訴人依法作成之會議紀錄應包括會議規則第14條規定之9項內容，則被上訴人請求提供會議紀錄包含「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」，應屬客觀存在。另依公平交易法第26條及第27條規定，足認上訴人作成一定處分前，依法應進行調查之程序，乃得以獲得裁處所必需之證據資料。是以，關於被上訴人請求之會議紀錄中包括「據以處分之證據資料」，亦應屬客觀存在。至其餘被上訴人主張會議紀錄中尚應包括「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等，惟上訴人否認其會議紀錄包含該等資訊，且依法上訴人之委員會會議紀錄也無需記載上開資訊，被上訴人復未能證明上訴人持有、保管該等資訊。是以，上訴人抗辯主張系爭會議紀錄中並無「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」，應可成立。另經核閱系爭再訴願決定書意旨，所指之錄影帶所欲佐證者為被上訴人於接受上訴人調查時之陳述，文義中所稱之「至『會』說明」、「到『會』陳述」，自係指上訴人機關，則自系爭再訴願決定書上下全文觀之，該可以為證之錄影帶，應是被上訴人於接受上訴人調查時，上訴人所拍攝之錄影帶。且上訴人提出之系爭第304次會議提案說明第6頁，亦載明「…該公司總經理乙○○代表之陳述紀錄及 周君 於本年8月5日主動到會說明（如本會當日錄影存證）及…」，此有上訴人提出其查處萬國公司違反公平交易法之原處分卷可稽。是以，被上訴人請求之談話錄影帶確實存在。㈢關於本件有無行政資訊公開辦法第5條第1項各款所列情事，而不得提供部分：按行政資訊公開辦法第5條第1項第3款所規定之限制事由，應係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言。另參酌行政程序法第45條第1項第8款及行政資訊公開辦法第4條第1項第8款均明定「合議制機關之會議紀錄」乃屬行政機關應主動公開之資訊，及同辦法同條第5項所作定義性之規定：「第1項第8款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單」，上訴人召開委員會所為會議紀錄，自該當於上開規定，應屬主動公開之行政資訊。系爭會議紀錄既應主動公開，使一般不特定人可以見聞，更遑論受人民請求提供時，其無拒絕之理。另同條項第6款規定，應係指符合公文保密等級及法律明文應秘密之事項，至上訴人抗辯依系爭委員會議時期之會議規則第16條及上訴人92年6月24日修正之保密及公開辦法第3條規定等為據，拒絕被上訴人之請求。姑不論上訴人援引之會議規則第16條乃屬行政規則，僅有拘束上訴人內部之效力，尚不得據為對外否准被上訴人請求之依據；及保密及公開辦法之制定緣於行政院公平交易委員會組織條例第15條之1第3項之授權，係屬法規命令之一種，上訴人引為限制人民請求提供資訊之依據，恐有違法律保留原則。況依行政資訊公開辦法之規定，可知我國關於行政資訊之公開乃採主動公開及被動公開二種法制，為使行政機關之作為透明化，以達到取信於民，有效施政之積極目的，對於人民得請求提供之資訊，自係指依行政資訊公開辦法第2條所稱「行政機關於職權範圍內作成或取得而存在」之資訊，不問該資訊係於行政程序法施行前或後所作成、取得。上訴人援引法務部90年3月14日法90律字第005502號函釋支持其主張，然該函釋乃在闡述行政資訊之「主動公開」，得不包含行政程序法施行以前之資訊，非指「被動公開」時亦有適用。又按行政資訊公開辦法第12條第2項前段規定，係指與資訊具有利害關係之人應受通知表示意見，本件上訴人之組成委員與被上訴人請求提供萬國公司及其本人違反公平交易法有關之資訊，不致產生何等利害關係，上訴人援引上開規定通知徵詢與會者表示反對，作為否准之依據，於法顯有未合。復按行政資訊公開辦法第13條前段及行政院公平交易委員會公開或提供行政資訊收費要點之規定，被上訴人於依該收費要點繳費後，就前述可以請求提供之資訊，關於會議紀錄部分，其請求交付閱覽、影印或複製；關於談話錄影帶部分，其請求複製品一份，即應許可。綜上所述，上訴人未逐一審究被上訴人之請求有無限制提供之事由，即遽行否准，於法固有未洽。惟被上訴人於本件聲明第2項所請求提供之資訊，其中會議紀錄中之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等資訊，無法證明為上訴人所持有、保管而存在，其餘資訊中包括函稿、簽呈或會辦意見，符合行政資訊公開辦法第5條第1項第3款規定，檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其提供之書證，符合同條項第2款規定，均不得提供外，其餘請求合於法律規定，上訴人遽予全部否准，自有未當；訴願決定未予糾正，亦有未合等由，乃部分准許、部分駁回上訴人在原審之訴（詳如本判決理由欄第1點所述）。
五、上訴意旨略以：被上訴人於92年5月14日向上訴人請求閱覽、抄錄上訴人86年8月27日第304次、及88年9月29日第412次等委員會議之全部相關行政資訊（即完整之委員會議紀錄，包括委員會議可否議決之全部過程、委員會議發言要旨紀錄及委員會議錄音錄影紀錄等均在內），尚未包括請求複製渠86年8月5日到會陳述之錄影帶，被上訴人依法不得於行政訴訟訴之聲明中提出是項請求，渠向原審法院提出是項請求，未符合起訴之要件，原審法院應以行政訴訟法第107條第1項第10款規定「不備訴訟要件」為由，裁定駁回是項請求，惟原審法院針對是項請求逕為判決，顯有判決不適用法規之情事。退萬步言之，縱認系爭錄影帶係上訴人據以作為被處分人（即萬國公司）違法之證據，屬被上訴人向上訴人申請之「委員會議之全部相關行政資訊」之範圍，核屬行政程序法第44條第2項所稱之行政資訊，但因該錄影帶除被上訴人外，尚有上訴人同仁2人之影像，涉及個人隱私，且本案之被上訴人於上訴人處分萬國公司後，即對上訴人之承辦人員及各級長官以涉及誣告、偽造文書等罪向臺灣臺北地方法院提起自訴，亦多次恫嚇上訴人之承辦人員，故若提供系爭複製錄影帶予被上訴人，將可能造成上訴人之相關承辦人員及長官遭受不可預知之人身安全。是以，原判決（按，指主文第3項部分）未審酌行政資訊公開辦法第5條第1項第5款及第13條之規定，逕予判決上訴人應提供複製錄影帶予被上訴人，顯有判決不適用法規之情事云云。
六、本院查：
㈠、原處分卷附之由提案單位即上訴人之第三處於86年8月提請審議之討論案之說明欄第二點第㈤小點記載「㈤萬國公司經派員赴萬國公司營業處所進行訪（約）談，該公司總經理乙○○代表之陳述紀錄及周君於本年8月5日主動到會說明（如本會當日錄影存證）及其參加人到會陳述受害經過與該公司報備實施之制度內容，謹彙整如附件。」嗣經上訴人依此討論案於第304次委員會議決議處分萬國公司，則上揭被上訴人於86年8月5日與上訴人之承辦人員談話之錄影內容，自係被上訴人前於92年5月14日向上訴人申請「…閱覽、抄錄鈞會（即上訴人）於86年8月27日第304次…委員會議之『全部相關行政資訊』…」中之一環，上訴人所為之原處分亦包含否准此部分之申請，從而，被上訴人於92年12月5日向原審法院訴請「…閱覽、抄錄行政院公平交易委員會於86年8月27日第304次…委員會議之『全部相關行政資訊』…」，亦包括上揭錄影內容，尚非未經依法申請之案件，且非未經上訴人為行政處分之案件，亦非訴之追加，上訴人主張被上訴人向原審法院提出是項訴求，未符合起訴之要件，原審法院未依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回其是項訴求，顯有判決不適用法規之情事云云，委無可採。
㈡、按「行政資訊，除依前條第1項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：…五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。」及「行政機關核准提供行政資訊之請求時，得按資訊所在媒介物之型態給予申請人重製品。如涉及他人智慧財產權或難於執行者，得給閱覽。請求提供之行政資訊已依法律規定或第8條第1款至第3款之方式主動公開者，行政機關得以告知查詢處所或取得之方法，以代提供。」分別為行政資訊公開辦法第5條第1項第5款及第13條所明定。本件上訴人就其所指被上訴人多次恫嚇上訴人之承辦人員等情，並未舉證以實其說，且上訴人所稱「若提供系爭複製錄影帶予被上訴人，將可能造成上訴人之相關承辦人員及長官遭受不可預知之人身安全」云云，純屬臆測之詞，均難採信。況且上揭被上訴人於86年8月5日與上訴人之承辦人員談話之錄影內容，核與營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權及他人智慧財產權無涉，亦無難於執行之情事，自無行政資訊公開辦法第5條第1項第5款及第13條規定之適用。
是上訴人主張原判決主文第3項部分未審酌行政資訊公開辦法第5條第1項第5款及第13條之規定，逕予判決上訴人應提供複製錄影帶予被上訴人，顯有判決不適用法規之情事云云，亦不足採。
㈢、綜上所述，上訴意旨指摘原判決上開部分違誤，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年5月10日
第四庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年5月10日
書記官張雅琴