裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第139號判決
裁判日期：民國98年08月25日
裁判案由：土地徵收
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第139號原告甲○○
乙○○共同輔佐人丁○○被告內政部代表人丙○○○○訴訟代理人戊○○
己○○庚○○上列當事人間有關土地徵收事件，原告不服行政院中華民國98年1月20日院臺訴字第0980080144號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告甲○○所有屏東縣○○鄉○○段1412、1406-3地號土地及原告乙○○所有同段1409地號土地（下稱系爭3筆土地），位於屏東縣崁頂鄉公所（下稱崁頂鄉公所）辦理崁頂鄉都市○○區○○路公有市場工程內（即市二用地）。經屏東縣政府報請被告以民國97年7月7日台內地字第0970112626號函核准徵收，並經屏東縣政府於97年7月14日以屏府地權字第09701392682號公告徵收，公告期間自97年7月17日起至97年8月16日止。原告不服被告97年7月7日台內地字第0970112626號函核准徵收處分，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件徵收行政處分違反行政程序法第7條、都市計畫法第42條及土地徵收條例第3條之規定，應予撤銷：
1、依都市計畫法第42條及土地徵收條例第3條規定，都市計畫興建市場所需之公共設施用地，應儘先利用適當之公有土地，並以必要者為限。本件徵收系爭3筆土地為崁頂鄉都市計畫區公有零售市場「市二」用地，與系爭3筆土地相隔約70公尺處之屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地，為崁頂鄉都市計畫區公有零售市場「市一」用地。且為鄉有土地，依前項規定所示，應優先在「市一」公有土地上，建設公有零售市場，而非先行辦理系爭3筆土地之徵收。
2、「市一」用地廣達600坪，其中頂義段328地號土地為鄉有土地（面積1229.47平方公尺，約400坪），若崁頂鄉公所確有興建公有市場之急迫性需要，則將所欲在「市二」土地上興建之公有市場規劃案，移至原為市場用地之頂義段328地號土地鄉有土地上即可，且可節省徵收系爭私有土地之支出。頂義段328地號土地與所欲徵收之系爭3筆土地，僅相距約70公尺，所在位置之繁榮程度幾乎相同，故崁頂鄉公所所稱「市二用地位於屏東縣○○鄉○○○段，較市一用地區繁榮，具優先開發價值」，顯非實情，鈞院可勘驗現場即可確定。尤以頂義段328地號土地之道路交通更為便利，又有多餘空地可規劃停車空間，若將欲在「市二」土地上興建之公有市場規劃案，移至頂義段328地號土地鄉有土地上興建，更可達到預期之目標。
3、被告核准徵收之系爭3筆土地為袋地，必須經由同段1410及1411地號私有土地方可與附近道路連接，現僅徵收系爭3筆土地，而未徵收同段1410及1411地號土地，致使其徵收之土地無法連接縣道第187號道路，依建築法規定，將無法畫出建築線，請領建築執照，系爭公有市場仍無法動工興建，然在頂義段328地號土地興建公有市場，則無袋地問題。此外，雖「市一」用地面積大，所需之開發經費可能較多，然開發「市二」用地則需多支出徵收用地之支出，若節省開發「市二」用地所需多支出之徵收用地費用，轉作興建市場硬體費用，則「市一」用地面積雖較大，然以原本規劃興建市場硬體費用加上上開預做徵收系徵土地之費用，已足興建「市一」之硬體設備，即無需地機關崁頂鄉公所所言：「市一用地面積大，開發硬體建設經費高，目前無財力辦理」之情形。
4、又「市二」用地僅約119坪（共395.31平方公尺），依崁頂鄉公所工程規劃案所示，一樓僅有8個熟食攤位（共56個座位），每個攤位面積3.6坪，面積狹小，無法進行熟食營業及吸引人潮。而2樓僅1個店面，無法吸引鄉民前來用餐。該地又位於交叉路口，無任何公共停車空間之規劃，若有人潮將無法容納。崁頂鄉公所並無興建公有市場之急迫性需要，不如將其所規劃之興建經費15,899,532元用以先徵收「市一」內之私有頂義段327地號土地（約200坪），直接規畫興建「市一」600坪土地，更能充分發揮效能。而頂義段328地號土地為崁頂鄉公所所有，為「市一」市場預定地，應○○○鄉○○○○段○○○○號土地，實無須徵收被告所有之私人土地。本件被告原徵收處分實已違背都市計畫法第42條、土地徵收條例第3條及行政程序法第7條之規定，自應予撤銷。
（二）系爭3筆土地原為 吳秋風 所有，原告之父丁○○為系爭土地之承租人，因崁頂鄉公所之協調、建議，原告之父丁○○方出資購買系爭土地，並登記於原告名下，崁頂鄉公所早知系爭土地已規劃為市場用地，又有意徵收，則應直接向原地主徵收，不應欺瞞原告之父丁○○，使原告之父丁○○向原地主購買系爭土地後，又向原告徵收，對於原告父子對坎頂鄉公所之合理信賴，毫無保護。原處分未以誠實信用之方法為之，即未保護原告及父對崁頂鄉公所正當合理之信賴，已違背行政程序法第8條之規定，自應予撤銷。又此「市二」方案扣除公共設施可用面積僅28.8坪，有崁頂鄉公所興建圖為憑，而「市一」用地約600坪，兩者本未倒置，亦違反比例原則。
（三）本件經立法委員協調，經立法委員承諾如崁頂鄉公所願將該案移至「市一」用地興建，願協助崁頂鄉公所爭取不足之經費，足見經費不足並非理由。再者，崁頂鄉公所於89年鄉長 陳明良 起就規劃興建市場，且花費數千萬元，將崁頂鄉衛生所及崁頂鄉圖書館遷移，92年間鄉長 蔡和順 更花費數百萬元將「市一」用地之數棟日式房舍拆除，並發放補償費。是被告及崁頂鄉公所實有停止「市二」公有市場興建之計畫之必要。
（四）被告於本院98年6月16日庭訊陳稱，本件崁頂鄉公所函覆被○○○鄉○○段1409及1412地號之土地，目前與縣道第187號道路係處於通行狀態。惟連○○○鄉○○段1409及1412地號土地與縣道第187號道路○○○鄉○○段1410及1411地號土地，目前係由原告使用經營小吃店，並非處於通行狀態，崁頂鄉公所回覆之函文顯非事實，有違誠信原則。
（五）崁頂鄉公所有多種同樣能達成其目的之方法，卻捨棄對人民權益損害最少之方法不用，而執意徵收原告之土地，且其執行本計畫所能得之利益，與其對人民所造成之損害，亦有失均衡。又依○○○鄉○○路公有市場工程計畫」之「徵收土地計畫書」第14點記載，「興辦事業概略及其計畫進度」（三）「計畫進度：預定97年10月開工，98年6月完工」。惟時至今日，該計畫執行進度連徵收都尚未完成，更遑論開工，然崁頂鄉公所卻執意要繼續執行本件徵收案，似以損害原告為其主要目的，自有未洽等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）崁頂鄉公所辦理崁頂鄉都市○○區○○路公有市場工程，需用屏東縣○○鄉○○段○○○○○號等4筆土地，合計面積
0.039531公頃，依土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法規第48條規定申請徵收，經被告土地徵收審議委員會第191次會議審議通過，並以被告97年7月7日台內地字第0970112626號函核准徵收。
（二）崁頂鄉於72年1月22日起公告實施都市計畫，系爭3筆土地係崁頂鄉都市計畫公有第二零售市場（市二）預定用地，自崁頂鄉實施都市計畫以來即規劃，而都市計畫法第42條第2項規定，公共設施用地應儘先利用適當之公有土地之規定，僅屬訓示規定，主管機關有裁量權，縱其計劃未盡適當，亦不得據以主張其徵收為違法。最高行政法院75年度判字第617號及75年度判字第1308號判決足資參照。
（三）徵收計畫書所附之「有無妨礙都市計畫證明書」記載，系爭3筆土地係依屏東縣政府72年1月22日屏府建字第5859號發布崁頂都市計畫劃為「市二用地」供「零售市場使用」之公共設施用地，其規劃為實施都市計畫之必要設施與範疇，而公共設施用地之取得方式，依都市計畫法第48條後段規定，得由鄉公所採徵收方式辦理。故系爭3筆土地既經都市計畫劃為「市二用地」，按都市計畫法第17條規定都市計畫發布實施後，其實施進度、預計發展範圍、開發優先順序，授權行政機關視地方財力和地方發展情況為行政裁量。因此，關於崁頂鄉都市計畫「市一」和「市二」市場二處究竟何者優先開發係屬需地機關崁頂鄉公所之裁量權。崁頂鄉公所因開發「市一用地」經費龐大，經該所衡酌財政及開發價值等因素，無法優先開發「市一用地」，乃選擇先申請徵收「市二用地」，被告核准徵收，並無違誤。
（四）按信賴保護原則適用要件之一須有信賴基礎即須有足以引起當事人信賴之國家行為，例如行政處分、行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）。本件依原告提示82年10月12日「市場用地協調會」紀錄內容所示，核其性質為原地主（吳秋風等人）與承租人（原告之父丁○○等人）間就土地之買賣及承租條件所為私法上協議，崁頂鄉公所係以客觀之第三人主持協調會，其作為既非行政處分亦與行政法規無涉。本徵收案基於公益需要，於97年奉准徵收後屏東縣政府對於原告之補償均依法辦理，原告主張信賴崁頂鄉公所上開協調會結論而認其利益應受保護，顯無關涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：被告徵收屏東縣崁頂鄉都市計畫市二用地，未先行徵收屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地即市一用地，有無違誤？此為兩造爭執所在。茲分述如下：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．十、其他依法得徵收土地之事業。」「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法第48條所明定。次按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第7條及第8條分別定有明文。
（二）經查，系爭3筆土地位於崁頂鄉公所辦理崁頂鄉都市○○區○○路公有市場工程內（即市二用地）。經屏東縣政府報請被告以97年7月7日台內地字第0970112626號函核准徵收，並經屏東縣政府於97年7月14日以屏府地權字第09701392682號公告徵收等情，有被告97年7月7日台內地字第0970112626號函、屏東縣政府97年7月14日屏府地權字第09701392682號公告及崁頂鄉公所為辦理「崁頂鄉都市○○區○○路公有市場」用地徵收土地清冊等附於本院卷可稽，洵堪認定。
（三）原告雖主張需地機關崁頂鄉公所未優先徵收市一公有土地之頂義段328地號土地，被告核准徵收處分有違行政程序法第7條、都市計畫法第42條及土地徵收條例第3條之規定云云。惟按都市計畫法第42條第2項固規定：「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」，然該規定僅屬訓示規定，主管機關有自由裁量權，縱其裁量未盡適當，亦不得據以主張其徵收為違法。參酌最高行政法院75年度判字第1308號及75年度判字第617號判決亦採相同見解。查系爭3筆土地前經屏東縣政府以72年1月22日屏府建市字第5859號發布崁頂都市計畫案，編定為崁頂鄉都市計畫公有零售市場（市二）預定用地，此有徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附於原處分卷可憑，則需地機關崁頂鄉公所報經屏東縣政府後，經被告核准徵收，即屬依法行政。而臨近之頂義段328地號之鄉有地，為崁頂鄉都市計畫區公有零售市場「市一」用地，固同為市場預定地，然首揭都市計畫法第42條第2項規定公共設施用地應儘先利用適當之公有土地，既僅為訓示規定，被告尚無必須先利用公有地始能徵收私有地之法定義務，是原告即不能執該規定主張被告徵收處分為違法。
（四）關於都市計畫實施進度，依都市計畫法第17條規定都市計畫發布實施後，其實施進度、預計發展範圍、開發優先順序，授權行政機關視地方財力和地方發展情況為行政裁量。準此，關於崁頂鄉都市計畫「市一」和「市二」市場二處究竟何者優先開發，係屬需地機關崁頂鄉公所之裁量權，茲無疑義。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍。最高行政法院80年度判字第432號判決同資參照。原告所執：「市一」用地面積有600坪，相較「市二」市場一樓僅能設置8個攤位，2樓僅1個店面，更能引入人潮；市一用地位於交叉路口，無袋地問題，交通更屬便利；先設立市一市場可規劃停車空間；將徵收「市二」用地之費用，轉作興建市一市場硬體費用，更屬合適云云。核原告上開爭執事項，為辦理「市一」或「市二」之優劣比較，核屬行政機關行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，自不能以未符原告主觀意見，即謂徵收原告系爭土地違法。申言之，系爭3筆土地既確因都市計畫被編定為市二用地之公共設施保留地，且系爭土地又因崁頂公有市場火災而有開發之必要，故被告依需地機關崁頂鄉公所之意見，即斟酌系爭土地之都市計畫編定情況及辦理公有第二零售市場（市二）預定用地之土地，較易開發並執行，而擇其適當之處所及方法為之，核定准予徵收，自為行政機關之裁量權，行政機關又無逾越權限或濫用權力情事，應非本院所得審究之範圍，原告主張被告之徵收處分違反土地徵收條例第3條之規定及行政程序法第7條之比例原則，尚無可取。再者，系爭土地相鄰之頂孝段1410、1411地號土地為計畫道路用地，此據證人即崁頂鄉公所承辦人員 賴泰合 到庭證述無訛，且為兩造所不爭執，並有地籍圖謄本附卷可佐，如因辦理徵收「市二」用地後，因通行問題，是否有再行徵收必要，屬另一問題，要無因未徵收頂孝段1410及1411地號土地，即認本件徵收處分有瑕疵。
（五）按信賴保護原則之構成要件，須符合（一）信賴基礎：行政機關表現在外具有法效性之決策，例如行政處分、行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）等。（二）信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。（三）信賴在客觀上值得保護：即人民之誠實與正當且無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形。本件依原告提示82年10月12日「市場用地協調會」紀錄內容所示，核其性質為原地主（吳秋風等人）與承租人（原告之父丁○○等人）間就土地之買賣及承租條件所為私法上協議，非被告或崁頂鄉公所作成行政處分或行政法規，足認上開「市場用地協調會」紀錄，與公法上之信賴基礎顯不相涉。原告主張本件徵收案違反信賴保護原則，亦非可採。
五、綜上所述，原告前述主張，既均不足取，從而，被告核准系爭土地徵收處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。本件原告起訴求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國98年8月25日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官呂佳徵
法官林勇奮法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年8月25日
書記官洪美智