裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第777號判決
裁判日期：民國93年02月16日
裁判案由：優惠貸款
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第七七七號
原告甲○○被告中央銀行代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○右當事人間因優惠貸款事件，原告不服行政院中華民國九十一年十二月十八日院臺訴字第○九一○○九一七一九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○因先後向合作金庫銀行（下稱合庫銀行）及彰化商業銀行（下稱彰化銀行）申貸新臺幣（下同）二千億元優惠購屋專案貸款（經二次增撥額度後，現為六千億元優惠購屋貸款），經專案貸款經理銀行臺灣土地銀行（下稱土地銀行）查得原告重複申貸二千億元優惠購屋專案貸款，乃於民國（下同）九十一年八月十四日以總專四字第九一○○二一三三三號函請承辦銀行取消其優惠借款資格。承辦銀行彰化銀行所屬思源分行乃於同年九月四日以彰思源字第一八三六號函復，合庫銀行於九十一年九月九日合金總專字第○九一○○二○一八八號函復經理銀行土地銀行，並取消原告優惠資格。
二、原告於九十一年九月十八日向被告中央銀行所屬業務局陳情，略以其從未改名且向彰化銀行申貸時之姓名為「甲○○」，何以該行呈報卻為「 黃秋滿 」？又該行審核其貸款長達四個月期間，為何無法發現其是否有重複申貸？相關承辦銀行顯有疏失，造成其權益遭受損失等語。經該局於九十一年九月二十五日以台央業字第○九一○○五一四五四號函請彰化銀行妥善處理，並副知原告。原告不服該函，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告回復原告合庫銀行優惠貸款之資格。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按行政訴訟法第二條第三項規定：「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」，查被告係屬本件負責系爭專案貸款政策之主管機關，而土地銀行及彰化銀行均屬受其委託而辦理專案貸款執行之銀行，故土地銀行及彰化銀行就有關辦理房貸所為之處分，自應視為行政處分。又依司法院大法官會議釋字第二百九十六號解釋意旨略以依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權力者，就該特定事項而言，其處分行為與政府機關之行政處分無異。另按釋字第四百二十三號解釋意旨略以行政處分與觀念通知，並非拘泥於公文書所使用之文字，而須探求行政機關之真意及是否有後續處置以為斷，如已無後續處置，應以該答復為行政處分，倘有後續處置原則上視該答復為作成行政處分前之觀念通知，惟先前行為已明確發生效力者，則不受有無後續行為之影響。準此，被告九十一年九月二十五日台央業字第○九一○○五一四五四號函請彰化銀行「妥善處理」，而該行迄至同年十一月七日方依原告訴願書提出說明，顯屬消極的不作為，且其所訴各節亦與事實不符，故原告依法提起本件行政訴訟，自屬有據。
㈡、次按本件原告自始並無改名之情事，且原告於九十一年一月間向彰化銀行思源分行申貸送件時，業將原告所有新店市○○街一百九十四號五樓建物貸款事實及合庫銀行存摺影本等資料併送，是該行自始即知原告已有貸款情形。若該行認原告不合本件系爭專案貸款條件，自可逕依該行最低利率核給原告另一方案貸款。又彰化銀行對申貸人（即原告）之資料瞭若指掌，且在其層報過程中亦未發現錯誤，何以嗣後土地銀行卻查得原告曾更改姓名（由黃秋滿改為甲○○），均不見其說明。彰化銀行及土地銀行事後復未依行政訴訟法規定，給予原告陳述意見之機會，被告亦未追查原因即逕行取消原告優惠借款資格，實嫌率斷。況查彰化銀行思源分行九十一年九月四日彰思源字第一八三六號函即已承認其誤繕原告姓名，並於同日更改無誤，惟土地銀行仍未予恢復原告合法貸款之權利，顯屬違誤。另彰化銀行思源分行雖稱誤繕貨誤植原告姓名，惟其事後又據以補收原告差額，難謂無不當得利之情形。又彰化銀行思源分行辯稱，該行於受理原告貸款申請時，即已告知原告不得重複申請貸款並與原告簽有切結書，惟事實上原告並無簽署任何切結書，該行所稱「切結書」係九十一年四月十五日放款日原告併同保證人前往時所簽，惟其上並無記載任何日期，故不能逕認其性質係屬切結書，是彰化銀行思源分行以其係切結書，顯有違誤。
二、被告主張之理由：
㈠、查本件原告於八十九年及九十一年先後向合庫銀行及彰化銀行申貸「二千億元優惠購屋專案貸款」，於申貸時已分別向二承貸銀行簽立不重複申貸切結書。嗣經土地銀行（即本專案貸款之經理銀行）查核有重複申貸情事，函請二承貸銀行依規定查處，並經二承貸銀行查明此一申貸案件確違反約定，分別函知原告取消貸款之優惠利率，改按一般購屋貸款利率計息。旋因原告不服二承貸銀行追繳其優惠利息，乃於九十一年九月十八日向被告陳情，認其重複申貸本專案貸款係因彰化銀行作業疏失所致，希保留其前一筆貸款（即於合庫銀行之優惠貸款）資格。鑒於本案係屬原告與承貸銀行間辦理優惠購屋專案貸款所生私權爭執，被告爰於九十一年九月二十五日以台央業字第○九一○○五一四五四號函請彰化銀行就原告所請內容妥處見復，惟於彰化銀行以九十一年十一月七日彰消企字第一九四六號函復被告說明前，原告已於九十一年十月二十四日另向訴願機關提起訴願。雖經訴願機關以本件並非行政處分，依訴願法第七十七條第八款，為訴願不受理之決定；原告仍表不服，提起本件訴訟。按被告前開九十一年九月二十五日台央業字第○九一○○五一四五四號函，純屬意思通知性質，揆諸行政訴訟法第四條第一項、改制前行政法院六十二年裁字第四十一號、第一八二號判例及行政訴訟法第一百零七條第一項第十款規定等意旨，該函自不得作為訴願之標的，原訴願決定以該函並非行政處分自程序上予以駁回，並無違誤。茲原告復對之提起行政訴訟，其訴自不合法。
㈡、次查內政部、財政部及被告雖會同訂定「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」（下稱作業簡則），並依據上開「作業簡則」第七點規定，委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，惟經土地銀行勾稽查核為重複申貸之案件，其後仍須由各承貸銀行進一步查明並依其與貸款人之約定處理。至土地銀行向承貸銀行所為有重複申貸情形之意思通知，既未直接對原告發生法律上之效果，自非行政處分，原告主張土地銀行之通知應視為被告之行政處分云云，自屬誤解。另承貸銀行依上開「作業簡則」有關規定辦理之貸款案件，雖可透過土地銀行向內政部申請利息補貼，惟該項貸款仍須由承貸銀行與客戶簽訂貸款合約據以辦理，該貸款之還款風險仍由承貸銀行負擔，其同意申請與否，除考量被告規定之條件外，仍係由承貸銀行依一般授信之原則核實辦理。易言之，承貸銀行辦理該專案貸款案件，被告並未授與任何公權力，此觀諸前開「作業簡則」第八點及第十一點規定內容即明。因此，承貸銀行與客戶關係屬私法關係，對於承貨銀行依據原告所立切結書取消其優惠利率之適用有所爭執，事屬私權上之爭議，應不得提起行政訴訟。
㈢、末按上開作業簡則第五點第七款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿二十歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該簡則第十點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。該項規定並藉由承辦金融機構與借款人以契約條款約明重複申貸以違約之方式處理，亦即承辦金融機構得依雙方之約定，取消重複申貸借款人之優惠貸款資格。本件原告分別向合庫銀行及彰化銀行辦理貸款，亦均簽立不重複申貸切結書，承辦金融機構經查明其重複申貸屬實而依渠等之約定取消其優惠貸款資格，自屬私權之行使，原告對此爭執提起行政訴訟，於法不合，應予駁回。
理由
壹、本件是否屬公法事件？
一、按內政部、財政部及被告於八十九年八月十一日會同系爭訂定作業簡則（被證十一），而本件即係依該簡則規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，依作業簡則第五點第七款規定，本專案貸款貸放對象為：中華民國國民年滿二十歲，每人限購乙戶。鑒於資源分配之有限性，且為避免重複申貸造成不公平現象，該簡則第十點爰規定，借款人如有違反上述規定者，取消其優惠借款資格；其因本專案貸款所借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息，足見依作業簡則規定，取消優惠借款資格係屬單方高權之行為。
二、另作業簡則第七點規定，內政部、財政部及被告委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，再依據釋字第五四○號解釋理由書第二段所揭櫫之雙階段理論，則本件人民利息補貼之資格被取消，係經主管機關委託之經理銀行土地銀行依本簡則之規定行使調查及裁量權之結果，認應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格（經理銀行土地銀行為委託行使公權利，詳如本判決貳所述），被取消資格之申貸借款人既與經理銀行土地銀行或承貸銀行就取消重複申貸借款人之優惠貸款資格無任何合意，應係以單方公權利所為意思表示，殊無從認定經理銀行土地銀行與申貸借款人之間成立任何私法關係可言，被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格申請人，如有不服，自應允許提起行政爭訟，本件係申貸借款人被經理銀行土地銀行依該簡則之規定取消重複申貸借款人之優惠貸款資格，被取消資格之申貸借款人不服所提起之案件，應為公法事件無訛。
三、況土地銀行向承貸銀行所為認定原告有重複申貸情形之九十一年八月十四日以總專四字第九一○○二一三三三號函，業已向承貸銀行表明原告違反上開簡則第十點，應取消重複申貸借款人之優惠貸款資格等意旨，且承貸銀行彰化銀行、合庫銀行均據以取消申貸借款人即原告之優惠貸款資格，應係直接對原告發生法律上之效果，自屬行政處分。
四、至於前開「作業簡則」第八點及第十一點規定內容，雖規定：或該項貸款仍須由承貸銀行與客戶簽訂貸款合約據以辦理，該貸款之還款風險仍由承貸銀行負擔，其同意申請與否，除考量被告規定之條件外，仍係由承貸銀行依一般授信之原則核實辦理等意旨，係屬經理銀行土地銀行與各承貸銀行之約定，究與經理銀行土地銀行與申貸借款人之關係無涉。另承貸銀行辦理該專案貸款案件，就申請利息補貼之公權力事項，應僅係經理銀行土地銀行之行政助手，並由該承貸銀行與申貸客戶簽訂貸款合約，因此，承貸銀行與客戶關係固屬私法關係，但對於原告因其利息補貼之資格被取消其優惠利率之適用有所爭執，應屬公法上之爭議，應得提起行政救濟。
五、又經土地銀行勾稽查核為重複申貸之案件，其後雖須由各承貸銀行進一步依其與貸款人之約定處理，就雙階理論之外部關而言，自屬當然，究不得以此認定經理銀行土地銀行之取消重複申貸借款人之優惠貸款資格事項，係屬私權爭議。本件原告分別向合庫銀行及彰化銀行辦理貸款，雖簽立不重複申貸切結書，但係屬承貸銀行重複上開簡則取消其優惠貸款資格規定，與認定經理銀行土地銀行取消重複申貸借款人之優惠貸款資格之認定，屬公法事件，並不生影響。
貳、本件之原行政處分為何？
一、按行政程序法第十六條第一項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」訴願法第十條：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」
二、查內政部、財政部及被告會同訂定之作業簡則第七點規定，委託土地銀行統籌辦理各承辦金融機構利息補貼金額之核算，並辦理電腦勾稽等事宜，此經被告以書狀自認在卷，並有經理銀行土地銀行九十一年八月十四日以總專四字第九一○○二一三三三號函說明二載明：「本行（指「經理銀行土地銀行」受主管機關委託辦理電腦系稽發現黃秋滿‧‧‧」等文句可查，此外並參照「金融機構申撥青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、二千億元優惠購屋專案貸款國庫補貼利息作業程序（民國八十九年九月三十日公發布）」（以下稱作業程序）第一條規定：「內政部、財政部、中央銀行（以下統稱主管機關）為統籌辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案、二千億元優惠購屋專案貸款（以下統稱本專案貸款）各承辦金融機構補貼利息金額之核算、電腦勾稽、作業規章訂定及表格設計等事宜，爰委託台灣土地銀行（以下簡稱土地銀行）為經理銀行，代辦國庫補貼利息申請撥付作業，特訂定本作業程序。」更可知，經理銀行土地銀行告係受主管機關委託行使代辦國庫補貼利息申請撥付作業，應以經理銀行土地銀行九十一年八月十四日總專四字第九一○○二一三三三號函請承辦銀行取消其優惠借款資格為原行政處分。
參、本件之訴願管轄機關為何？
一、按訴願法第六十一條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」又「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。」行政法院（改制後為最高行政法院）四十二年判字第三十八號號判例釋示甚明。是以訴願人在期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為提起訴願，受理訴願機關或訴願管轄機關依職權亦負有義務，應查明原行政處分後訴願人之任何不服之表示，而以該不服視為提起訴願，依法予以受理，訴願管轄機關殊不得逕取原行政處分機關對訴願人之其中任一重覆處置，率以非行政處分為由，為不受理決定，否則人民將因原行政處分機關之一再重覆處置，或因不明不服程序上之法定名詞，而永無行政爭訟之途逕，徒增民怨。
二、另按撤銷訴訟之訴訟標的，係指人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益之主張（參照修正前行政訴訟法第一條第一項及修正後行政訴訟法第四條第一項法條明文，亦即處分違法侵害權利主張說，亦為我國學者通說），而行政處分係屬技術性、功能性之概念，並非本質形態。在行政爭訟程序僅撤銷訴訟一種時，行政處分之為程序標的，係具體及確定行政爭訟範圍之概念工具，其功能僅在於確定何者係行政機關之違法作為，並據以確定原告所主張之「損害其權利或法律上之利益」為何，而非該行政處分即係行政爭訟之標的，所以受理行政爭訟之機關，不應拘泥於人民提起行政爭訟時所指之行處分為其訴訟標的，而應從行政爭訟之訴訟標的即人民主張「其權利或法律上之利益」因「違法行政處分而受侵害」之事實，以確定行政爭訟之訴訟標的。更因人民之公法知識有限，殊不知何者為其權利受侵害之行政處分時，受理訴願機關及原處分機關更應從人民不服之意旨，查知何者為其訴訟標的，而為適法之處置。
三、經查原告甲○○因先後向合庫銀行及彰化銀行申貸二千億元優惠購屋專案貸款，經專案貸款經理銀行土地銀行查得原告重複申貸二千億元優惠購屋專案貸款，乃於九十一年八月十四日以總專四字第九一○○二一三三三號函請承辦銀行取消其優惠借款資格。承辦銀行彰化銀行所屬思源分行乃於同年九月四日以彰思源字第一八三六號函復，合庫銀行於九十一年九月九日合金總專字第○九一○○二○一八八號函復經理銀行土地銀行，並取消原告優惠資格。嗣原告於九十一年九月十八日向被告中央銀行所屬業務局陳情，略以其從未改名且向彰化銀行申貸時之姓名為「甲○○」，何以該行呈報卻為「黃秋滿」？又該行審核其貸款長達四個月期間，為何無法發現其是否有重複申貸？相關承辦銀行顯有疏失，造成其權益遭受損失等語。原告顯係對被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格之事項不服，被告依上開訴願法第六十一條第三項規定，原應移送有管轄權之機關依法受理，被告前此未依訴願法第六十一條第二項移送受理訴願機關，而於九十一年九月二十五日以台央業字第○九一○○五一四五四號函請彰化銀行妥善處理，並副知原告。惟原告不知法律，對被告之函提起訴願但並不影響原告就被經理銀行土地銀行取消重複申貸借款人之優惠貸款資格行政處分不服之效力，則本件之訴願決定機關行政院則自應依訴願法第六十一條第二項予以移送，由管轄訴願機關受理原告對被取消重複申貸借款人之優惠貸款資格行政處分之不服，方為正辦。
四、詎本件受理訴願機關行政院卻逕為訴願不受理之決定，於法尚有未合，原告起訴雖未指摘及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要。
五、另訴願法第十條規定：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」依上開「作業簡則」及「作業程序」雖規定內政部、財政部、中央銀行均為主管機關，共同委託經理銀行土地銀行辦理，但規定有關辦理之貸款案件，應透過土地銀行向內政部申請利息補貼，所以申請利息補貼事項是否單以內政部為委託機關，宜由受理訴願機關依職權及法律確信決定移送管轄訴願機關，而為適法之處置，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年二月十六日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年二月十六日
書記官黃明和