裁判字號：臺北高等行政法院99年訴更二字第32號判決
裁判日期：民國101年04月26日
裁判案由：大眾捷運法
臺北高等行政法院判決
99年度訴更二字第32號101年3月29日辯論終結原告 顏廖麗珠
顏金全 顏 金德 顏淑芳 顏金賢 共同訴訟代理人 許樹欣 律師
翁國彥 律師 黃旭田 律師被告臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師 潘英芳 律師上列當事人間大眾捷運法事件，原告不服交通部中華民國93年8月17日交訴字第0930047039號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院第二次發回更審，本院更為判決如下：
主文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
１、按行政訴訟法第111條第1項、第3項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。……」
２、本件原告訴之聲明原為「訴願決定及原處分撤銷」，嗣變更追加為「先位聲明：1訴願決定及原處分均撤銷。2被告就臺北捷運系統南港線工程所穿越臺北市○○區○○段○○段第577、578及579號土地下方之空間範圍，應向內政部報請核准徵收地上權及發給補償。備位聲明：1訴願決定及原處分均撤銷。2被告就臺北捷運系統南港線工程所穿越臺北市○○區○○段○○段577、578及579號土地下方之空間範圍，應作成准予發給原告註記土地補償新台幣（下同）11,893,545元之處分。」被告雖表示原告多次變更聲明，一再反覆，嚴重延滯訴訟，然本件的爭執一直是原為 顏阿水 即原告之被繼承人所有之臺北市○○區○○段○○段第577、57
8、579號土地（以下簡稱系爭土地，現已與同段第580號土地，合併為同段第577號土地）下方的空間範圍，為臺北捷運系統南港線工程穿越，原告對被告以註記於土地登記簿，並比照85年修正發布之大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法（以下簡稱審核辦法，該辦法已於87年12月15日修正名稱為大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法）補償標準發給救濟金的處理方式不服，認為應依89年修正發布審核辦法的規定，徵收地上權並發給補償或發給註記補償，實則原告請求的基礎並未變更，本院認為原告的訴之變更追加為適當，應予准許。
二、事實概要：
１、原告之被繼承人顏阿水原所有之系爭土地，於民國80年及82年間經劃為臺北都會區大眾捷運系統南港線工程（以下簡稱捷運南港線工程）穿越使用之空間範圍，82年12月3日被告以81府捷權字第82092299號函通知顏阿水穿越公告事宜，82年12月31日以82北市捷權字第230235號函通知土地登記機關註記於土地登記簿，為捷運系統路線穿越地的登載，捷運南港線工程實際於83年10月穿越系爭土地，顏阿水因捷運系統工程穿越系爭土地下方未有補償提出陳情。
２、嗣被告所屬捷運工程局（以下簡稱捷運局）以專案簽報方式，經被告核准比照85年審核辦法第11條規定補償標準發給救濟金，並以86年11月19日北市捷權字第8622869500號函請顏阿水領款。顏阿水再於86年12月13日（被告收文日期為86年12月15日）陳情表示本件應為補償而非救濟，且數額差距過大，請求與被告協議設定地上權並發給補償金，經捷運局以86年12月20日北市捷權字第8623060000號函維持原案。顏阿水循序提起行政訴訟，經改制前行政法院於89年5月25日以89年度判字第1658號判決撤銷再訴願決定及訴願決定。
３、89年10月12日捷運局以北市捷權字第8922417500號函（以下簡稱捷運局89年10月12日函）撤銷發給救濟金處分，該案將重為處分，同意改以設定地上權方式辦理並發給補償費。嗣89年間，捷運局多次通知顏阿水辦理協議設定地上權事宜，但顏阿水不同意捷運局計算的補償費數額，而未能達成協議。89年12月28日捷運局以北市捷權字第8923076500號函通知顏阿水仍維持原註記方式辦理救濟．顏阿水不服提起訴願，經被告於91年7月13日以府訴字第091058910001號訴願決定撤銷原處分，並命原處分機關於收受決定書之次日起30日內另為處理。
４、91年8月28日被告以府捷權字第09119094400號函通知顏阿水於91年9月30日辦理協議設定地上權事宜，如未依期日前來，視為拒絕協議，並仍依原註記方式辦理救濟。91年9月30日因雙方對補償費核算標準意見不一而協議不成，被告乃決定仍依原註記方式辦理救濟，並以91年10月9日府捷權字第09120796400號函（以下簡稱原處分）檢送該會議紀錄予顏阿水。顏阿水不服提起訴願，經交通部92年4月3日交訴字第0920003301號訴願決定駁回。原告不服提起行政訴訟，經本院92年度訴字第2266號以顏阿水於訴願程序中死亡，應由繼承人即原告承受訴願始為適法，而撤銷訴願決定。93年
7月15日原告聲明承受訴願後，交通部以93年8月17日交訴字第0930047039號決定駁回訴願。原告不服提起行政訴訟，經本院93年度訴字第3440號判決駁回原告之訴，原告上訴，經最高行政法院於96年9月28日以96年度判字第1756號判決廢棄，發回本院更為審理。本院以96年度訴更一字第149號判決撤銷訴願決定及原處分，並駁回原告其餘之訴。被告不服受不利判決部分，提起上訴，最高行政法院於99年3月4日以99判字第210號判決，將原判決（指本院96年度訴更一字第149號判決）關於撤銷訴願決定及原處分部分廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張：
１、原處分應適用89年修正之審核辦法，始屬合法：
⑴、捷運局係以89年10月12日函撤銷系爭土地發給救濟金處分，
並稱該案將改以設定地上權方式發給補償費，之後於89年11月30日、89年12月14日、89年12月28日分別作出內容略為「或重申原認定之土地穿越面積、深度、補償率及加成補償計算之標準，並限期辦理地上權設定簽約事宜，或表明未依限辦理，則仍依原註記方式辦理救濟」等處分。然85年審核辦法已於第9條第2項明定，應領補償費未於通知期限內具領，需地機構應再限期通知一次，仍不具領者，提存法院，捷運局89年10月12日自行撤銷原發給救濟金處分，之後再作成維持原註記方式辦理救濟處分，若原告未於通知期限內具領，被告應將補償金提存法院，惟捷運局迄未將補償金提存法院，本案處理程序尚未終結。況依大眾捷運法第19條第1項規定應給予補償，且補償方式須視穿越範圍有無設定地上權必要，而協議取得地上權或準用徵收規定取得。本案補償方式，須待被告確認以何種方式補償，並完成補償金發放，補償程序始告終結，非如被告所稱於穿越土地事實發生時即確定。
⑵、捷運局89年11月30日、89年12月14日、89年12月28日作成之
處分，均遭被告訴願審議委員會於91年7月31日撤銷，被告91年10月9日之原處分，雖與上開處分內容大致相同，但為新處分，依中央法規標準法第18條規定，應適用89年審核辦法，方為適法。
⑶、土地登記簿的註記，是地政機關受囑託所為之登記程序，其
登記依據為前經撤銷之系爭處分，被告既自認其前一處分經撤銷，自無從割裂認定處分效力，況本件最高行政法院第一次發回意旨，已認定「……似足認捷運局已以89年10月12日北市捷權字第8922417500號函自為撤銷其原所為註記土地登記簿及發給救濟金之處分」。退步言，即如被告所稱註記部分未撤銷，僅撤銷發給救濟金部分，然註記僅係註記捷運系統穿越地下事實，與被告發給補償金無涉。被告發給補償金應以行為時，即91年10月9日被告重作發給補償金處分時之法規，為發放標準。
⑷、依大眾捷運法第19條第1項、第2項，及審核辦法第7條、
第8條第1項規定，被告於捷運局所為處分遭撤銷後之91年
8月28日通知顏阿水，按86年12月13日陳情書請求，改以協議設定地上權方式辦理，顯見當時被告已認定系爭土地遭捷運穿越空間範圍有設定地上權必要。後來因兩造對補償費計算認知差距致協議不成立，被告理應報請主管機關徵收地上權，是原處分確有違誤。
２、原處分適用89年審核辦法，始符公平合理原則：
⑴、綜觀審核辦法修正沿革，79年審核辦法，僅對設定地上權補
償規定在該辦法第11條，對主管機關認定無設定地上權必要之捷運穿越空間，除第8條規定註記於土地登記簿外，對註記後如何補償無任何規定，違背大眾捷運法第19條第1項規定。而79年審核辦法就地上權補償方式，將補償範圍限定在須有「穿越減少樓地板面積」情況，始給予補償，非以穿越上空或地下範圍訂定補償標準，顯將大眾捷運法第19條第1項規定地上權補償範圍濫行限縮，與該條規定立法精神明顯相違，不得適用，被告主張依79年審核辦法規定，無須給付補償費，並非適法。85年審核辦法增訂「無設定地上權必要而註記之土地」補償規定，該辦法所規定補償金與修正前主管機關自行發放之救濟金，兩者計算方式有差異，且85年審核辦法規定補償金計算方式，對地主而言仍非合理。89年審核辦法增訂第23條之溯及既往規定，本意係讓當時尚未依舊法完成補償金受領程序者，均得一律適用89年審核辦法規定，重新計算並領取補償金。即85年、89年審核辦法，已增訂無設定地上權必要而註記之土地之補償及溯及既往規定，並訂定合理補償計算方式，該方式適法且兼顧當事人權益，被告不僅未依審核辦法報請主管機關徵收地上權，亦不依修正後補償計算方式給付原告合理補償金，嚴重損及原告財產權。
⑵、依捷運局就「捷運隧道上方建物改建限制」回覆，該局認為
，為避免建物開挖對隧道產生上浮、變形及變位影響，建物開挖擋土措施之底部與隧道頂端需保持2公尺以上，建物開挖面距隧道頂端需保持9至10公尺淨距。系爭土地自地面至捷運南港線隧道環片外緣深度，經被告測量僅為6.044公尺至6.335公尺，依捷運局上開淨距規定，系爭土地下方不可能再為任何利用或改建，影響原告權利甚鉅，原告要求被告辦理徵收地上權並給付補償費，應屬合理。
⑶、造成應適用89年審核辦法，係因被告自行撤銷處分，嗣後重
新作成處分。就情理而言，當時捷運系統工程穿越一般人民土地之上下空間範圍，已嚴重侵害人民財產權益，79年審核辦法相關補償規範極不完備，相關主管部會不斷透過修法方式，對補償規範予以補充，原告當時純為爭取自身權益，不斷提起訴願及陳情，若判決如原告訴之聲明，亦僅係使原告得到與日後有相同情形之人同樣較為合理公平對待，被告主張本案應依註記時之法規為準，實不足採。
３、依77年7月1日大眾捷運法第19條第1項、86年5月28日修正之大眾捷運法第19條第1項、第2項規定，85年、89年審核辦法第7條、第8條第1項規定，被告因捷運工程必要，穿越系爭土地地下，即應支付原告相當之補償，若有必要，被告亦得就其需用空間範圍與原告協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得。亦即大眾捷運法已規定被告負有給予原告相當補償，及若協議地上權不成應準用徵收規定取得地上權之義務，則本案即便非屬法律明定人民聲請許可案件，就性質而言，亦屬類似人民聲請許可案件。退萬步言，本案若非屬人民聲請許可案件類型，捷運局89年10月12日函知撤銷發給救濟金處分明確表示將改以設定地上權方式發給補償費，並多次進行設定地上權協議，足見捷運局89年10月12日所撤銷者包含原所為註記土地登記簿及發給救濟金處分，並由被告91年10月9日再重新作成依原註記方式辦理救濟處分，縱依實體從舊原則，所謂從舊，應指91年10月9日重作處分時之實體法為準。
４、依大眾捷運法第4條第1項規定、審核辦法第4條、第8條第1項規定，本案有權徵收地上權的主管機關係被告，非內政部，原告請求被告依89年審核辦法第8條第1項規定辦理徵收地上權，應無不當。而捷運工程穿越他人土地，究應以設定地上權或註記土地登記簿方式處理，應以穿越土地範圍及對土地所有權人之影響，為考量標準。若穿越後，所有人仍能使用該穿越空間，宜以註記方式，反之，穿越後，所有人已無法再使用該空間，即應以設定或徵收地上權方式辦理。系爭土地經穿越，使系爭土地下方不可能再為任何利用或改建，原告自得請求辦理徵收地上權。
５、被告應依事實適用正確的法律，不受當事人主張拘束。顏阿水於85年10月之申請書及86年12月13日之陳情書中，雖均僅請求被告與其達成設定地上權協議發給補償金，或依85年審核辦法給予補償，然其本意係主張被告應適用當時新修正審核辦法處理本案，非主張就本案僅須適用85年審核辦法給予補償即可，91年10月24日顏阿水訴願時即表明被告應依89年審核辦法計算補償標準。捷運局既已於89年10月12日將原註記土地登記簿及發給救濟金處分全部撤銷，並於91年10月9日重新作成新處分，自應以89年審核辦法為適用法律依據。
６、系爭土地雖已移轉第三人，依行政訴訟法第110條第1項規定，於訴訟無影響，且系爭土地買受人 李鎮宇 與原告所訂買賣契約第16條約定：「乙方（即賣方）保留先前因捷運板南線通過本買賣之土地，而產生向台北市政府求償之權利，甲方（即買方）盡力配合；倘若乙方獲得台北市政府之補償款項，但因法令規定而進入甲方帳戶，甲方應無條件將該款項歸還乙方。」即原告尚有保留就系爭土地向被告求償權利，本件仍有權利保護必要。
７、縱捷運局89年10月12日函撤銷者僅係發給救濟金處分，因89年審核辦法增訂之第23條法律適用溯及既往規定，使當時尚未完成補償金受領程序者，一律適用89年審核辦法規定重新計算並領取補償金。另依最高行政法院94年度判字第1800號判決要旨、臺北高等行政法院90年度訴字第2148號、94年度訴字第429號判決要旨，處理原則不論穿越土地之空間範圍及對土地所有權人影響，規定只要工程無須於地表施工，一律以註記土地登記簿方式辦理，且無須給予土地所有權人任何補償．該處理原則，與大眾捷運法第19條規定相違，而非適法。系爭土地下方空間，既因捷運工程穿越，無法再為任何利用或改建，對土地價值造成極大影響，被告以註記方式處理，顯屬裁量濫用及裁量錯誤。
８、依89年審核辦法第10條第1項第2款、第2項、第11條第1款規定，及該審核辦法附表二穿越地下深度補償表「捷運工程構造物之下緣距地表高度0公尺～未滿13公尺，地上權補償率為50％」之規定，計算穿越空間範圍應以捷運工程構造物之外緣加3公尺為使用邊界，並以所含蓋面積範圍計算補償費。被告提供之建物保護施工平面圖，捷運工程穿越系爭土地地下之範圍，除隧道本體外，尚有以保護隧道為目的而於鑽孔外殼雙邊灌設兩支水泥樁（其寬為斷面圖A至J間，），則工程穿越地下範圍，應以上述灌漿（水泥樁）等捷運工程構造物之外緣加3公尺為使用邊界，再計算所含蓋面積範圍，被告僅以穿越至隧道環片外緣所含蓋面積為其計算標準，未將灌漿（水泥樁）等捷運工程構造物所穿越範圍計入，致計算面積縮減，與審核辦法規定不符。因此，577號土地全部在隧道本體，578號土地除隧道本體使用面積30平方公尺外，外緣尚灌設兩支水泥樁，致578號土地35平方公尺全部遭捷運工程使用，579號土地以隧道本體及所灌設水泥樁外緣加3公尺為使用邊界計算，使用面積至少有25平方公尺，被告只計算隧道本體，致計算578號土地穿越面積僅30平方公尺，579號土地穿越面積僅1平方公尺。系爭土地遭捷運工程穿越土地下方空間範圍，應分別係15平方公尺、35平方公尺及25平方公尺，穿越深度經被告測量自地面至捷運南港線隧道頂端深度約6至7公尺間，系爭土地91年7月公告現值為每平方公尺528,602元，依上開規定及被告當時就徵收土地加成20％規定，本件地上權補償費計應為23,787,090元，如無設定地上權必要，註記補償費為11,893,545元（23,787,090×50％＝11,893,545）。
９、為此提起撤銷訴訟、給付訴訟、課予義務訴訟，聲明求為判決：
⑴、先位聲明：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2被告就系爭土地下方之空間範圍，應向內政部報請核准徵收地上權及發給補償。
3訴訟費用由被告負擔。
⑵、備位聲明：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2被告就系爭土地下方之空間範圍，應作成准予發給原告註記土地補償11,893,545元之處分。
3訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、本件無設定地上權必要，無依法辦理徵收地上權餘地：
⑴、依77年大眾捷運法第19條規定，係法律賦予主管機關就是否設定地上權之裁量權，不生違法與否問題。
⑵、本件捷運系統南港線，地下穿越系爭土地，因未於地表施工
，經認定無設定地上權必要，82年12月31日辦理於土地登記謄本為穿越註記，工程實際於83年10月間穿越。捷運工程穿越前、後，系爭土地未改變從來之使用，持續不間斷供作地下一層地上四層之建物基地，本件因無須於地表施工，無設定地上權必要，辦理註記之認定，並無違誤。
⑶、原告無請求徵收之公法上請求權，況建物改建涉及基地坐落位置及施工方法，系爭土地下方，非完全不能利用。
⑷、本件未於地表施工，且依法應擇其對土地所有權人損害最少
方法為之，故以註記方式辦理。被告本無與顏阿水進行協議設定地上權之公法上義務，嗣因部分註記於土地登記簿之土地所有人曾陳情欲改領地上權補償費，為依順私地所有人主張之權益，始依88年7月13日修正發布之「臺北都會區大眾捷運系統工程穿越土地設定地上權或註記於土地登記簿處理原則」（以下簡稱處理原則）中「若土地所有人要求，得以設定地上權方式辦理」規定，與有所要求之土地所有人協議設定地上權，惟此等協議需雙方達成合意始能簽訂，為私法契約性質，被告與顏阿水未達成協議，自不發生應設定地上權之法律效果。
⑸、原告已於95年間將系爭3筆土地全部移轉予第○○○鎮○○
○○○段○○○號土地合併為1筆土地，原告對系爭土地已無處分權，卻仍訴請辦理徵收地上權，當事人顯非適格，欠缺權利保護必要及訴訟實益。至原告與系爭土地買受人的約定，似僅涉及補償款項歸屬，依一般常情，顯無可能包括第三人同意被徵收地上權。
２、捷運南港線工程地下穿越系爭土地補償事件，發生於00年0月，完成於83年10月，原處分所為依原註記方式辦理救濟，即比照85年審核辦法發給救濟金，並無違誤：
⑴、依實體從舊及不溯既往原則，本件應比照85年審核辦法辦理救濟：
①、依中央法規標準法第13條、行政程序法第4條、第6條、司
法院釋字第577號解釋理由意旨、司法院釋字第542號解釋意旨，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，在法律無特別規定下，不得溯及既往適用已發生事件。
②、79年審核辦法制定後，歷經85年、87年、89年及92年等多次
修正，關於捷運使用土地之補償標準，89年審核辦法固較79年審核辦法或85年審核辦法有利於土地所有人，惟本事件包括穿越公告、註記於土地登記簿之辦理，乃至工程實際穿越使用，即符合補償法規構成要件之全部法律事實，發生於00年0月，並於83年10月完成，則關於補償費之核定，包括對象、方式及數額，依不溯既往原則及實體從舊原則，應適用當時有效之法律，即比照85年審核辦法辦理。
③、本件原應適用79年審核辦法，無法適用85年審核辦法，惟捷
運局專案簽報經被告核准，將已辦理設定地上權或註記於土地登記簿之土地，比照85年審核辦法補償標準發放救濟金。
是本事件雖發生於00年審核辦法修正前，相關補償對象、方式及數額，基於地方自治事務之給付行政措施，比照85年審核辦法辦理，原處分比照85年審核辦法，以註記時土地所有權人顏阿水即原告之被繼承人為補償對象，並無違誤。
⑵、依平等原則，本件應比照85年審核辦法辦理救濟：
①、土地為捷運南港線穿越，與顏阿水同屬無設定地上權必要，
依規定辦理註記計18人，除其中1人因領款通知無法送達，及顏阿水、原告顏廖麗珠外，其餘15人均已領取救濟金完畢。甚至包含捷運新店線、中和線、板橋線等計363筆土地，同樣因地下穿越註記，依85年專簽而比照85年審核辦法補償標準發給救濟金，計應領金額313,760,822元，已領取305,437,946元，領取比例達97.35%，可見本件比照85年審核辦法之補償標準，已符合大眾捷運法第19條第1項規定支付相當補償之立法意旨，並為絕大多數土地所有權人接受。
②、本件捷運穿越地下情形，與85年審核辦法修正前，辦理穿越
註記之其他土地並無不同。因顏阿水爭執救濟金太少提出爭訟，若因此適用新法，領取超過舊法約9倍之補償金額，反與當時受領救濟金者有差別待遇，顯不合理。原處分本於平等原則，自無違誤。
３、中央法規標準法第18條的規定，必須是人民聲請許可案件，性質上不應適用行為時之法規，且處理程序尚未終結，始有從新從優原則適用，而從許可文義解釋，乃指不作為義務之解除，依最高行政法院96年度判字第1967號判決意旨，人民聲請許可以外之事件，應回歸「實體從舊程序從新」之法律適用原則。本件補償事件係被告地方自治事務給付行政措施，無涉許可，原告申請依法發給補償費，非人民聲請許可案件，自無中央法規標準法第18條適用。參最高行政法院91年判字1089號判決意旨，就徵收土地發給徵收補償費，亦認為非人民聲請許可案件，無中央法規標準法第18條適用。退萬步言，縱認本件類似人民聲請許可案件而有中央法規標準法第18條適用，基於行政效率及公平考量，仍屬中央法規標準法第18條所謂「依其性質應適用行為時之法規」情形。原告申請依法發給補償費，性質為法定損失補償事件，補償是因為捷運穿越而發生，在行為時即捷運穿越系爭土地時，依法得否發給補償費已確定，包括法定補償債務存否，補償數額多寡及補償對象等內容，於行為時已確定，與人民有無、或何時申請無關，不受嗣後法規變更影響，與中央法規標準法所揭示從新從優原則無涉。參考最高行政法院93年判字第1139號判決意旨，稅捐行政屬侵益行政，性質上尚應依行為時法，本件屬給付行政，被告若率爾從新從優，不啻鼓勵人民抗爭。本件於82年12日31日已辦理註記，被告比照85年審核辦法補償標準，核定發給註記救濟金1,428,303元，若依原告主張，改採註記後7年之89審核辦法補償標準，金額將遽增9倍約11,615,683元。考量其他相同情況權利人，已領取救濟金額比例高達97.35%，若因權利人長年拒不領取即得適用新法，對其他早已配合領取之人，非事理之平。
４、82年12月31日被告於系爭土地登記謄本完成註記，迄無任何改變，更於85年10月16日及86年11月19日作成發放救濟金處分通知顏阿水領取，本件穿越註記補償事件的處理程序實已終結，在處理程序終結前，尚無89年審核辦法存在，自無適用89年審核辦法餘地。至顏阿水86年12月13日陳情書，係請求改以協議設定地上權方式辦理補償，經前行政法院認定，其後救濟程序中，包括被告捷運工程局86年12月20日函拒絕設定地上權，89年10月20日函同意與顏阿水協議設定地上權，解釋上，在完成協議並設定地上權前，原註記部分並未撤銷，不影響本件穿越註記補償事件處理程序之終結。是縱依中央法規標準法第18條規定，處理程序終結後，在行政救濟程序進行中，法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新原則處理。
５、本件無89年審核辦法適用，況89年審核辦法第23條規定係重申法律不溯及既往原則，非法律不溯及既往原則之例外規定，原告主張依89年審核辦法第23條規定反面解釋，應不成立。
６、本件無設定地上權必要，原告無請求徵收地上權之公法上請求權：
⑴、依司法院釋字第425號解釋意旨、最高行政法院24年判字第
18號判例意旨，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。大眾捷運法第19條第
2項既規定準用徵收規定取得地上權，因此，原告不得請求國家徵收其所有土地之地上權。況被告非核准徵收地上權機關，非適格之被告。而顏阿水85年10月未具日期聲請函，陳情協議設定地上權，性質上是促請被告發動職權，非依法申請案件，被告未依其請求發動，原告無從主張其有權利或法律上利益受損害，原告對被告顯無公法上請求權，據此提起課予義務訴訟，並無訴訟權能。
⑵、依行為時大眾捷運法第19條及審核辦法第8條至第10條規定
，捷運穿越土地是否有設定地上權必要，被告有裁量權，為行使裁量權，被告頒定裁量基準即處理原則。若設定地上權，爾後土地之買賣或設定其他用益物權時，將須取得地上權人同意，且79年當時僅能設定一般地上權，地上權人之使用收益權及於土地上、下，而民法物權編增訂之區分地上權規定，迄99年8月3日才開始施行，不僅影響土地所有人之使用、收益及處分權，對土地價值亦有相當影響，為考量對土地所有人權益影響最小，故處理原則所定裁量基準，就穿越土地下方無須於地表施工者，不採設定地上權辦理而以註記土地登記簿方式辦理，自為妥適。本件因無須於地表施工，無設定地上權必要，被告於82年12月31日辦理穿越註記，未逾越法定裁量範圍，亦符合法規授權目的。
⑶、又建物改建涉及基地坐落位置及施工方法，系爭土地下方非
完全不能利用，況依大眾捷運法第20條第2項規定，土地所有人因無法附建防空避難設備或法定停車空間所受之損害，大眾捷運系統工程建設機構應依規定予以補償或於適當地點興建或購置停車場所以資替代，足見原告主張系爭土地地下未來不能利用，應徵收地上權，實屬無據。在未變更都市計畫情況下，與私地主就非公共設施土地協議設定地上權，屬私法契約性質，需雙方合意始能簽訂設定契約，被告與顏阿水既無共識未達成協議，自無應準用徵收取得地上權可言。事實上，向原告購買系爭土地之第三人以騏泰建設公司名義申請建造執照，擬興建地上15層地下3層集合住宅，經建築主管機關簽請捷運局會辦，就「捷運系統設施之安全是否有影響」進行審查，審查結果「本申請建照案本局無意見」，足見系爭土地下方，非完全不能利用，亦證本件無設定地上權必要。
７、依顏阿水85年10月未具日期聲請函、86年12月13日陳情書及訴願決定書觀之，原告從未就「應依89年審核辦法辦理註記土地登記簿，並依89年審核辦法給付註記土地補償費」向行政機關提出請求，而係逕行提出行政訴訟，與行政訴訟法第
5條規定課予義務訴訟應經訴願程序規定不合。
８、被告於82年12月31日依79年審核辦法第8條規定，以註記於土地登記簿方式辦理，迄未變更。且原告對被告82年8月3日依79年審核辦法辦理穿越公告、82年12月3日將公告通知顏阿水，並於82年12月31日依79年審核辦法辦理註記土地登記簿之處分，以及捷運局85年10月16日作成同意比照85年審核辦法補償標準發給救濟金之處分，均未提出異議。而係捷運局接續於86年11月19日通知顏阿水領取救濟金後才提出86年12月13日陳情書，並對捷運局86年12月20日回函提起訴願。雖捷運局以89年10月12日函將86年12月20日函有關發給救濟金處分撤銷，惟被告82年8月3日依79年審核辦法辦理穿越公告、82年12月3日將公告通知顏阿水，82年12月31日依79年審核辦法辦理註記土地登記簿之處分，從未撤銷或變更。而關於註記補償費，顏阿水86年12月15日陳情書亦係陳情，縱無必要設定地上權，亦應依新修正之85年審核辦法補償，原告主張依89年審核辦法給付穿越註記補償費，顯無理由，亦背實體從舊及公平合理原則。
９、本件穿越註記發給救濟金事件，符合發給救濟金之法規構成要件之全部法律事實，發生於00年0月並於83年10月完成，依不溯既往及實體從舊原則，應適用當時有效之法律，即比照85年審核辦法辦理，與處分何時作成無關。被告於82年12月31日完成註記，迄未改變，85年10月16日、86年11月19日更作成發放救濟金處分並通知領取，本件穿越註記發給救濟金事件之處理程序實已終結。至顏阿水86年12月13日陳情及其後之行政救濟程序，應不影響處理程序之終結。
、依捷運局89年10月12日函內容，發給救濟金處分固已撤銷，但註記處分未撤銷，所謂同意改以設定地上權方式辦理之原因，並非變更認定有設定地上權必要，而係依88年7月13日處理原則，因顏阿水86年12月13日陳情提出設定地上權要求而另行辦理，在另行辦理之協議設定地上權程序完成前，原註記處分，並未撤銷。再大眾捷運系統因工程必要，須穿越私有土地上空或地下，就其需用空間範圍，在施工前即應於土地登記簿註記或協議設定/徵收地上權．有大眾捷運法第19條、土地法第231條及土地徵收條例第27條規定可參。本件係82年間完成註記，捷運工程始實際地下穿越系爭土地，自無理由在未完成協議設定地上權前先行撤銷註記，致中斷使用土地之合法性。本件捷運南港線早於88年12月24日通車，非89年修法時推動執行中之捷運建設計畫，不是依施行前規定辦理補償之案件，係依專簽比照85年審核辦法發給救濟金，不能認為依89年審核辦法第23條規定反面解釋，認定得適用89年審核辦法增訂之各項補償。
、本件捷運南港線穿越系爭土地之法定補償程序於83年間已終結，顏阿水另於85年10月提出請求依85年審核辦法辦理補償申請案，被告雖拒絕申請，但依專案簽報比照85年審核辦法第11條規定發給救濟金，並無違法。縱依89年審核辦法辦理，本件地下穿越空間面積，仍待分割、測量及登記，尤其57
9號土地，原告所提建物保護施工平面圖及剖面圖，僅在表示灌漿範圍，最後成果土壤將連結成一整體，無原告所謂2支水泥樁，更非屬捷運工程構造物，原告自行認定之面積，並非正確，所主張註記補償金額為11,893,545元，亦有違誤。
、參之司法院釋字第564號解釋理由意旨，79年審核辦法第8條就無設定地上權必要時，應註記於土地登記簿的規定，雖無如地上權補償於第11條有補償計算公式規定，但另於第12條規定「因捷運系統路線工程之穿越，致使該穿越部分之土地使用需另行支付額外費用始能維持原使用功能者，該費用亦應予補償」，準此，本件係因覈實認定，無法發給補償費，並非79年審核辦法對註記部分無補償規定，與憲法人民財產權應予保障規定無違。
、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
五、本案法律上的判斷：
１、按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，特制定大眾捷運法。77年7月
1日制定公布的大眾捷運法第19條規定：「大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並支付相當之補償。前項土地因路線之穿越，致不能為相當之使用時，土地所有人得於施工之時起至開始營運後一年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。前二項土地上空或地下使用之程序、使用範圍、界線之劃分、登記、設定地上權、徵收、補償之審核辦法，由交通部會同內政部定之。」由此可知捷運系統因路線工程上之必要穿越公、私有土地的上空或地下者，不論大眾捷運系統主管機關就需用之空間有無取得地上權，均有支付相當補償之義務。至於補償金額的計算、給付補償之時間及支付補償之程序等，則透過大眾捷運法第19條第3項規定的授權訂定之審核辦法使之明確。
２、79年審核辦法第2條規定：「大眾捷運系統地方主管機關於確定捷運路線工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人。」第8條規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍雖無設定地上權之必要，亦應由主管機關列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿內。」第9條第1項規定：「依第二條規定公告之大眾捷運系統路線穿越部分使用之空間範圍，如有設定地上權之必要時，應由需地機構另行通知土地、建築物所有權人進行協議；如通知兩次均未簽覆或協議兩次均未成者，即視為協議不成立。」第11條規定：「地上權之補償依左列規定辦理：一、於穿越依法得建築使用之土地，其補償標準計算公如式：公告土地現值×因穿越所減少之樓地板面積÷法定最高樓地板面積＝地上權補償費。二、於穿越依法不得建築使用之土地者，其補償費由主管機關依實際情形分別估定之。前項補償，必要時得加成計算。但加成最高不得超過百分之四十。」足見，79年審核辦法就捷運系統路線穿越地下空間，如有設定地上權必要，已規定補償標準之計算公式，惟如無設定地上權必要，則未為如何補償的規定。雖然，有無設定地上權必要的認定，乃主管機關的裁量權限，但因捷運路線穿越私有土地地下空間所生的補償義務，係基於77年大眾捷運法第19條規範的法定義務，不能因為79年審核辦法對於無設定地上權必要，未就如何補償為細節規定，即認為大眾捷運系統地方主管機關於此情節並無支付補償義務。
３、針對79年審核辦法就捷運系統路線穿越地下空間，如無設定地上權必要，未為如何補償等細節規定的問題，85年4月17日修訂之審核辦法第9條第1項即規定：「大眾捷運系統路線穿越之空間範圍無設定地上權之必要者，應由需地機構通知土地、建築物所有權人或管理機關會同他項權利人共同領取補償費，並列冊送交管轄土地登記機關註記於土地登記簿。」第11條並規定：「大眾捷運系統路線穿越左列土地之一者，除第十二條所列各款情形外，其補償標準依第十條規定補償費之百分之五十補償之：一、依第九條規定註記之土地。二、配合捷運系統建設，其地面可計入法定空地者。三、捷運系統及其相關設施使用樓地板面積部分經免計樓地板面積者。」被告更於85年6月18日針對已辦理穿越註記之土地，專案簽准比照當時修正之85年4月17日審核辦法補償標準發給救濟金，性質上就是對於85年審核辦法修正前已辦理穿越註記的土地所有人，因土地受穿越之損失補償，不因被告以救濟金為名而改變其補償的本質。
４、再者，一個行政案件發生後的基礎事實及所適用的法令隨時可能改變，一旦基礎事實或相關法令有所變更，行政機關在作成行政決定時，即面臨基準時點問題。其實，判斷基準時點的問題，與個別實體法領域的特性有密切關係，不同的實體法律領域，均因其實體規範特徵有所差異，而致判斷基準時的不同。在探求個別法律的特質時，除檢視立法者有無對判斷基準時問題或法令溯及適用問題予以特別規定外，也應思考各該實體法律領域對當事人間法律地位的看待、對信賴保護原則的態度以及其他相關規範特徵等，進行綜合評斷。足見，行政法案件，並不存在一致的判斷基準時，擇定判斷基準時應依個案的特性、通盤考量當事人的主張、利益衡量等因素後，綜合運用權力分立、訴訟經濟、實體從舊程序從新原則，找出最合理的基準時點。
六、本案事實的認定：
１、如事實概要欄所載之事實，有被告82年8月3日82府捷權字第82057043號函、82年8月3日公告、82年12月3日81府捷權字第82092299號函、85年6月18日簽、捷運局85年10月16日85北市捷權字第85024503號函、原告85年10月未具日期聲請函、被告89年11月3日訴願決定書、原告86年12月13日（被告收文日期為86年12月15日）陳情書等附於本院卷；系爭土地登記謄本、86年11月19日北市捷權字第8622869500號函及所附歸戶清冊、被告91年10月9日原處分、捷運局89年10月12日函、89年11月4日函、89年11月30日函、89年12月14日函、89年12月28日函、被告91年7月31日訴願決定書、91年8月28日府捷權字第09119094400號函及所附補償費歸戶清冊、捷運局86年12月20日北市捷權字第8623060000號函、改制前行政法院89年度判字第1658號判決等附於本院93年度訴字第3440號卷；本院92年度訴字第2266號判決附於訴願決定卷等可佐，本案事實，應堪認定。
２、至原告主張本件應依89年審核辦法補償，先位聲明請求被告向內政部報請核准徵收地上權及發給補償，備位聲明請求被告作成准予發給註記土地補償費11,893,545元之處分。被告則認為82年12月3日通知穿越公告、82年12月31日辦理穿越註記、83年10月實際穿越，系爭土地，因穿越土地下方無須於地表施工，無設定地上權辦理必要，故以穿越註記辦理，依79年審核辦法，無補償規定，85年審核辦法修訂後，被告專案簽准比照85年審核辦法補償標準發給救濟金，本件不能適用89年審核辦法等語。經查：
⑴、關於原告請求被告應向內政部報請核准徵收地上權及發給補償部分：
土地徵收是國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。因此，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業的公益需要，由國家依法令所定法定程序為之，只有國家才能擔任徵收權的主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。大眾捷運法第19條第2項既規定準用土地徵收條例規定取得地上權，原告不得請求國家徵收系爭土地之地上權，自不待言。則原告請求被告向內政部報請核准徵收地上權並發給補償，即非有據。
⑵、關於原告主張本件應適用89年審核辦法部分：
①、本件被告就系爭土地註記部分，並未撤銷：
1因捷運路線工程必要而穿越私有土地下方空間的情形，主管機關就需用的空間範圍，可能決定以設定地上權方式，也可能決定以註記於土地登記簿方式辦理，此乃屬主管機關的裁量權限。如主管機關認為穿越空間範圍有取得地上權必要時，應先與土地所有人協議設定地上權，協議不成再準用徵收規定徵收取得地上權，如無取得地上權必要時，79年審核辦法未就補償標準為細節性規定，85年以後審核辦法的補償標準是依地上權補償費的百分之50補償。足見，主管機關就地上權設定或土地登記簿上穿越註記的決定結果，除地上權取得與否的不同以外，補償的內容即補償金額也因此產生多寡差異的效果。至實際的補償數額，則尚待透過補償標準公式的計算，再由主管機關核定發放。
2對於意思表示，應探求真意，不能拘泥所用的辭句。被告為處理原告不服比照85年審核辦法補償標準之補償費核計結果，雖曾於91年8月28日以府捷權字第09119004400號函表示同意改以協議設定地上權方式辦理，並通知原告之被繼承人顏阿水於91年9月30日就簽訂地上權設定事宜進行協議，惟由該函所載「未依期日前來協議則視為台端拒絕參加協議，並仍依原註記方式辦理救濟」等語觀之，並無撤銷註記決定的意思。足見，91年10月9日的原處分所表達的是在以註記方式辦理的情況下，被告所為仍以比照85年審核辦法補償標準發給救濟（性質上應為補償）的決定。
②、本件無中央法規標準法第18條在處理程序終結前應適用新法規規定的適用：
1「許可」是行政機關，就個別事件，廢棄原有之法律上禁止，容許相對人從事特定行為的形成處分。中央法規標準法第18條「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」的規定，依法條文義解釋，如採狹義解釋僅指人民欲從事特定行為或活動須經行政機關加以許可始得為之而言（如申請建築執照或集會遊行之許可），則給付行政領域中，人民單純給付之申請或其他創設、變更、撤銷法律關係之申請，將難以界定是否屬人民聲請許可案件，為符合行政訴訟新制之精神，並與行政訴訟法第5條課予義務訴訟範圍得以一致，所謂「人民聲請許可案件」，宜採廣義解釋以符合法律整體解釋精神。又中央法規標準法第18條是在規範各機關受理人民聲請許可案件的法規適用，若非屬或類似人民聲請許可案件，或性質上應適用行為時之法規時，當然沒有應該援引適用新法規的問題。
2國家合法干涉人民的自由權利，使個別人民受有特別之損失時，應予補償填補損失，稱之為損失補償。捷運系統因工程必要穿越私有土地地下空間，依大眾捷運法第19條的規定，主管機關負有法定的補償義務，參以依審核辦法規定以於土地登記簿為捷運路線穿越註記時之土地所有權人為補償對象，應認為此補償義務的要件，於主管機關為穿越註記時即已實現，已然該當實定法所規定的要件，無待土地所有人的申請。雖補償對象、範圍及金額尚待主管機關另為核定以確認之，惟究與以相對人提出申請為作成行政處分之實體要件的情形有別。其實，顏阿水曾以83年9月2日函向捷運局表示未發給補償前，勿侵入系爭土地。
捷運局以83年9月17日函（見本院卷一第240頁）告知已辦理穿越註記及因未減少樓地板面積故無補償的決定，嗣原告對於原處分即被告所為仍比照85年審核辦法補償標準的決定不服，認為應依89年審核辦法的補償標準規定而提起之本件訴訟，依前揭意旨所示，並非人民聲請許可或類似人民聲請許可事件，被告於91年10月9日為原處分時，秉持實體從舊、程序從新原則，未適用當時之新法規即89年審核辦法之補償規定，於法並無違誤。
3退步言，縱本件屬於類似或廣義的人民聲請許可事件，然主管機關的法定補償義務，既於82年12月31日系爭土地為穿越註記時即已發生，又以註記時之所有人為補償對象，則具體的補償內容，性質上亦應以補償要件被實現之時點之法律狀態為基準（被告85年專案簽准比照85年審核辦法補償標準，應認已補足79年審核辦法就穿越註記如何補償細節未為規範的缺漏），被告依行為時之法律狀態，適用85年審核辦法為補償標準，亦無錯誤。
七、綜上，原告無向內政部報請核准徵收地上權及發給補償之公法上請求權，而本件穿越補償事件，既非中央法規標準法第18條人民聲請許可案件，或類似或廣義的人民聲請許可案件，退步言，性質上亦應適用行為時之法規，則原告主張本件補償標準應適用89年審核辦法，洵不可採。被告以比照85年審核辦法辦理救濟（性質上應係補償）的決定，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告如前述的先位聲明及備位聲明之請求，皆無理由，均應予駁回。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月26日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官林妙黛法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中華民國101年4月26日
書記官陳清容