裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第1689號判決
裁判日期：民國103年04月03日
裁判案由：殯葬管理條例
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1689號103年3月20日辯論終結原告 懷恩 開發股份有限公司代表人 簡埤田 （董事長）訴訟代理人 張致祥 律師複代理人 郭哲宇 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）住同上訴訟代理人 林志昌
黃春斌 上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國102年9月16日台內訴字第1020229605號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告前向被告申請於宜蘭縣○○鄉○○段26、27、28、
29、31、32地號等6筆一般農業區農牧用地土地（下分別以地號稱之）上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案（下稱原始申請案），經被告以民國88年9月13日88府社合字第102934號函（下稱被告88年函）復原則同意設置，及以91年5月16日府民禮字第0910056332號函（下稱被告91年函）原則同意其申請變更原配置圖。原告嗣於92年1月6日，向被告申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施（下稱納骨設施案），亦經被告以92年
4月14日府民禮字第0920044480號函（下稱被告92年函）復原則同意變更設置在案。
㈡納骨設施案因當地居民抗爭，致原告逾3年未進場實質動
工。經被告所屬環保局於95年9月12日以府授環一字第0950018840號函請原告依環境影響評估法第16條之1及本件環境影響評估審查結論十五規定提環境現況差異分析及對策檢討報告送被告審查，經被告96年9月5日召開審查會決議，請原告依非都市土地利用管制規則第30條規定，辦理事業計畫內容變更送審，原告遂據以辦理變更事業計畫（下稱系爭變更計畫），將原開發26、27、28、29、31、32地號6筆土地面積合計2.267943公頃，縮減為26、27、
28、29地號4筆土地面積合計1.553825公頃，並將納骨量29萬具減少為20萬具。案經被告於96年10月25日現場會勘後，依會勘意見要求原告補正基地排水計畫及交通衝擊評估規劃。原告乃檢送新建工程交通影響衝擊分析送審，被告考量本件聯外道路現況寬度未達6公尺、附近居民強烈質疑聯外道路拓寬可能性，遂依行為時殯葬管理條例第16條第2項規定，以97年4月18日府民禮字第0960165539號函（下稱97年前處分）復原告原則同意系爭變更計畫，惟原告迄未於被告99年4月26日府授建管字第0990002522號函（下稱被告99年4月26日函）同意建造執照展期至100年9月17日施工期限內施工，被告以原告逾期施工為由，以102年1月23日府民禮字第1020013377號函（下稱原處分）廢止97年前處分，原告不服提起訴願，經無理由駁回後，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告僅為興建建築物主體，業已合法向被告取得建築執照
，依建築法並無賦予被告得以先行完成寬6公尺之聯外道路為由，拒絕原告施工之理，被告先以違法事由阻止原告興建，再以無法於建築期限內完成興建為由，廢止原告自88年9月13日以降經被告核准之原始申請案（被告88年函）、變更位置（被告91年函）、納骨設施案（被告92年函）及97年前處分（下合稱全部核准處分），被告所為顯屬違法。
㈡原始申請案已於88年9月13日獲准設置，依法律不溯及既
往原則，被告不得以91年7月19日施行之殯葬管理條例規定聯外道路須達6公尺為由，解釋為行政處分附款，作為駁回原告之理由，原處分顯有違法、不當之情事。
㈢又依原處分主旨欄所載，被告係廢止自88年9月13日准許
原告原始申請案在內之全部核准處分，而非僅廢止97年前處分之系爭變更計畫，即系爭變更計畫僅為全部核准處分之一部分，是被告以97年前處分業經本院101年度訴更一字第138號事件（下稱另案更一審；另案一審、上訴審分別為本院100年度訴字第1593號事件〈下稱另案一審〉、最高行政法院101年度判字第832號事件〈下稱另案上訴審〉）撤銷並確定在案為由，進而主張原告並無提起本件訴訟之實益等情，實難謂有理。
㈣是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：原告申請系爭變更計畫，經被告97年前處分原則同意變更，並附原告應先行完成聯外道路拓寬至6公尺為條件。惟原告迄未於被告99年4月26日函同意建造執照展期至
100年9月17日施工期限內施工。被告爰以101年10月31日府建管字第1010158064號函（下稱被告101年10月31日函）通知原告，說明該建造執照已失其效力，不得再申請施工。
被告為求慎重，另以101年11月22日府民禮字第1010185060號函（下稱被告101年11月22日函）報內政部釋示本件逾期未施工，得否適用91年7月17日公布之殯葬管理條例第7條第3項廢止規定，經內政部101年12月10日台內民字第1010373021號函釋（下稱內政部101年12月10日函）所詢適用，應依殯葬管理條例及建管相關規定辦理。故原告未依上開殯葬管理條例規定於核准後1年內施工，被告於102年1月23日以原處分廢止被告97年前處分，並無違誤。且被告97年前處分，前經原告提起訴願，並經內政部97年9月2日台內訴字第0970110226號訴願決定（下稱內政部97年9月2日訴願決定）駁回在案；另經訴外人呂○○不服提起行政救濟，業經另案更一審判決撤銷被告97年前處分暨相關訴願決定，並嗣於102年5月27日確定在案，故原告並無提起本件訴訟之實益等情為主張。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告88年函、被告91年函、被告92年函、被告97年前處分、被告101年10月31日函、被告101年11月22日函、內政部101年12月10日函、被告93年
5月26日（93）（5）（17）建管字第611號建造執照、被告99年4月26日函、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原處分廢止行政處分之範圍，究為自88年9月13日獲准設置後全部核准處分，抑或僅為被告97年前處分（即系爭變更計畫）；又被告原處分是否有理。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁
量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」分別為行政程序法第93條、第96條第1項第2款、第123條所規定。次按「……（第3項）私立殯葬設施經核准設置、擴充、增建及改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起1年內施工，逾期未施工者，廢止其核准，私立公墓應於開工後5年內完工。（第4項）前項延長期限最長以6個月為限。」「公墓應有下列設施：……九、聯外道路。……」「殯儀館應有下列設施：……十二、聯外道路。……」「火化場應有下列設施：……七、聯外道路。……」「骨灰（骸）存放設施應有下列設施：……六、聯外道路。……」「第12條至前條所定聯外道路，其寬度不得小於6公尺。」分別為殯葬管理條例第7條第3項、第4項、第12條第1項第9款、第13條第12款、第14條第
7款、第15條第6款、第16條第2項所規定。㈡原告雖先以：原處分廢止行政處分之範圍，非僅限於被告
97年前處分（即系爭變更案），而係自88年9月13日獲准設置後全部核准處分等情為主張，惟為被告所否認，並以：原處分所廢止者僅限於被告97年前處分（即系爭變更案），未及其他處分等語為辯。經查，依前揭行政程序法第96條第1項第2款之規定，主旨、事實、理由及其法令依據均為書面行政處分之應記載事項，則書面行政處分之範圍及效力究為何，主旨固為重要之判斷標準，惟主旨欄所載之文字，係將書面行政處分之主要意旨以有限字數予以表達，則書面行政處分之範圍及效力何在，更應與事實、理由及其法令依據欄位之記載予以綜合判斷，方得確定。經核原處分主旨欄係載：「懷恩開發股份有限公司（按即原告）申請於本縣○○鄉○○段26、27、28、29地號等4筆土地設置『宜蘭縣私立懷恩生命紀念館』乙案，因逾施工期限，本府依殯葬管理條例規定廢止該核准設置案，……」等字句（本院卷第22至23頁），雖原告執上開「廢止該核准設置案」等文字，執為原處分係廢止自88年9月13日獲准設置後全部核准處分之主張，即除被告97年前處分外，尚包括被告88年、91年及92年函。惟核上開主旨欄，已記載係原告因其申請於「26至29地號4筆土地」設置「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」一案逾施工期限，始行廢止行政處分，而此之所謂「26至29地號4筆土地」，係因系爭變更計畫後始行縮小之範圍（蓋於系爭變更計畫前經被告核准之原始申請案〈被告88年函〉、變更位置〈被告91年函〉及納骨設施案〈被告92年函〉涵蓋範圍除上開4筆土地外，尚包括31、32地號2筆土地），且所言及之「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」，亦均與原始申請案（被告88年函）、變更位置（被告91年函）案名「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」迥然有別，是由原處分主旨欄之記載，已能特定原處分所廢止之行政處分僅限於被告97年前處分（即系爭變更計畫），而不及於系爭變更計畫前包括被告88年、91年及92年函等行政處分；尤有甚者，原處分於說明欄第4項，更已清楚載明其所廢止之原處分即為被告97年前處分（即系爭變更計畫），則原告此部分之主張，洵與證據及事實相悖，自無可採。則本件所應審究者，即應限於被告以原處分廢止被告97年前處分，是否合法。㈢原告雖以：其原始申請案已於88年9月13日獲准設置，依
法律不溯及既往原則，斯時建築法並無規定須先完成寬6公尺之聯外道路之要件，被告不得以91年7月19日施行之殯葬管理條例有上開規定溯及適用，惟被告97年前處分先以上開違法事由為條件阻止原告施工，復以無法於建築期限內完成興建為由廢止被告97年前處分，自有違誤等情為主張。惟查，原告申請系爭變更計畫案，經被告作成97年前處分，原則同意變更，惟附有原告應先行完成聯外道路拓寬至6公尺之負擔，此項條件符合斯時殯葬管理條例第
7條第3項、第4項之規定，尚難認有何違誤。然原告迄未於被告99年4月26日函同意建造執照展期至100年9月17日施工期限內施工，被告爰以101年10月31日函通知原告，說明該建造執照已失其效力，不得再申請施工（參原處分卷附件七）。且被告為求審慎，曾以101年11月22日函請內政部就本件逾期未施工，得否適用91年7月17日公布之殯葬管理條例第7條第3項廢止規定（參原處分卷附件八），經內政部101年12月10日函釋所詢適用，應依殯葬管理條例及建管相關規定辦理在案（參原處分卷附件九），是本件原告未依上開殯葬管理條例規定於核准後1年內施工，被告於102年1月23日以原處分廢止97年前處分，依法並無違誤。至於原告前開主張，實係不服被告97年前處分附有「興建寬6公尺聯外道路」之負擔，惟原告曾對被告97年前處分不服提起訴願，業經內政部97年9月2日訴願決定駁回在案（參原處分附件十），復未見原告於法定不變期間內提起行政訴訟，則被告97年前處分已對原告生具有不可爭訟性質之形式存續力；更有甚者，原告係以原處分廢止被告97年前處分不當始提起本件行政救濟，其目的在維持被告97年前處分繼續存在之效力，其此部分則係主張97年前處分之負擔不當，自與本件起訴之目的不合，是原告此部分之主張自無從憑採。
㈣復按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法
律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。」「判決對於經行政法院依第41條及第42條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」分別為行政訴訟法第42條第
1項、第47條所規定。再者，訴外人呂○○前曾以被告97年前處分違法，訴請撤銷，經另案上訴審認該案撤銷訴訟之結果，本件原告之權利或法律上利益將受損害，而於10
1年7月12日依職權裁定命本件原告獨立參加訴訟且已合法送達原告（另案上訴審卷第33至35、39頁），且另案上訴審判決將另案一審判決撤銷發回本院（另案上訴審判決已合法送達本件上訴人，參另案上訴審卷第93至98、101頁），另案更一審程序更前後5次通知本件原告為補充陳述意見、準備程序期日及辯論期日之進行（另案更一審卷第17、30、61、77、109頁），且另案更一審於102年4月25日判決將被告97年前處分及相關訴願決定撤銷後，亦已合法送達本件原告（另案更一審卷第117至126、131頁），而另案更一審判決因該案被告及本件原告均未於法定不變期間內提起上訴而確定在案，此亦有判決確定證明書可稽（另案更一審卷第135頁），且上情亦為本件原告所不爭執（本院卷第61頁）。本件被告97年前處分，經被告先於102年1月23日以原處分廢止，雖原告不服提起訴願，惟於訴願決定作成（102年9月16日）前即復經另案更一審判決撤銷，並因另案被告與本件原告均未提起上訴而於102年5月27日確定，揆諸前揭規定，另案更一審確定判決對本件原告產生既判力，原告不得更為相反及相異之主張。被告97年前處分既因撤銷確定而溯及失效（行政程序法第118條前段參照），由此以觀，原告提起本件訴訟，亦無從使已溯及失效之被告97年前處分效力回復，則原告起訴已乏實益。
六、綜上所述，依原處分之主旨欄，即可得特定其廢止之行政處分僅及於被告97年前處分，再輔以原處分之事實、理由及其法令依據相關記載綜合判斷，更足認原處分所廢止者不及於被告97年前處分之前所為諸如被告88年、91年及92年函；而被告廢止前處分難認有何違誤，已如前述；又被告97年前處分於本件行政救濟進行中復經另案更一審判決撤銷確定在案，從而，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年4月3日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官胡方新
法官李君豪法官鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年4月3日
書記官吳芳靜