裁判字號：最高行政法院103年判字第527號判決
裁判日期：民國103年09月25日
裁判案由：祭祀公業
最高行政法院判決
103年度判字第527號上訴人 高金標 訴訟代理人 鄭世脩 律師
黃英傑 律師被上訴人臺北市文山區公所代表人 蔡培林 上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國103年4月17日臺北高等行政法院102年度訴字第1546號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人以其獲祭祀公業 高啟日 暨祭祀公業 高啟月 派下員過半數推舉，於民國102年1月4日檢附推舉書、沿革、上開2祭祀公業設立誌（下稱系爭設立誌）、不動產清冊（祭祀公業高啟日所有坐落臺北市○○區○○段○○段77、77-1地號等2筆土地、祭祀公業高啟月所有坐落臺北○○○區○○段○○段6、6-1、6-2、9、9-1、16、17地號等7筆土地、上開土地下稱系爭土地，日據明治時代坐落標示分別為興福595、597番地）、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本及派下現員名冊等文件，向被上訴人申請公告。經被上訴人書面審查，認系爭設立誌係由上訴人祖父 高天賜 自行書立，自述捐助財產（即系爭土地）設立該2公業，就所申報之派下為正當權利人乙節難認已為相當之釋明，仍需提供與祭祀公業產權關聯之其他足資佐證文件以供審認，乃分別於102年1月9日、同年2月7日及3月22日函請上訴人補正。上訴人雖於102年2月4日、同年3月20日檢送陳述意見書，然未檢附與上開祭祀公業產權關聯文件供核，被上訴人遂依祭祀公業條例第10條第1項規定，以102年4月8日北巿文文字第10230697800號、第00000000000號函（下合稱原處分）駁回其申報。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，上訴人仍不服，提起行政訴訟，嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，乃提起本件訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人申報祭祀公業高啟日、祭祀公業高啟月係祖父高天賜捐助系爭土地所設立，已詳述該二公業創立年代、宗旨及土地所在地等沿革，並提出系爭土地登記簿及系爭設立誌等資料為憑。被上訴人即應依祭祀公業條例第10條第1項就上開文件予以形式審查，依同條例第11條公告徵求異議。上訴人竟採實質審查，無端拒採系爭設立誌，而命上訴人檢附該2祭祀公業產權關聯資料文件佐證，顯無必要。被上訴人只因另索上開文件未果而駁回上訴人之申請，顯已逾越其形式審查之權限等語，求為判決：ꆼ訴願決定及原處分均撤銷；ꆼ被上訴人對上訴人102年1月4日所為祭祀公業高啟月派下全員之申請，應作成公告之處分；ꆼ被上訴人對上訴人102年1月4日所為祭祀公業高啟日派下全員之申請，應作成公告之處分。
三、被上訴人則以：被上訴人受理上開2祭祀公業土地清理申報案之審查，自須審認申報人主張之派下員是否為該祭祀公業之真正派下員，且需審查申報人是否已提具所有全體派下員。觀諸系爭設立誌，該文件為上訴人之祖高天賜自述捐助財產設立祭祀公業，逕排除另一管理人及他人為派下，真實與否，已有疑慮。另參酌系爭設立誌所述設立上開2祭祀公業情形，與台灣民事習慣調查報告所述一般習慣不符；且就該2祭祀公業名稱，無從得知上訴人所主張之派下與該祭祀公業之關連；再者，依形式觀察，「高啟月」既為祭祀公業高啟月可能之享祀人，其派下員當為高啟月現存子嗣，而非管理人高天賜之子嗣等情以觀，上訴人申報所檢具之文件形式外觀即有疑義，命其提供與該2祭祀公業產權關聯性之佐證文件，以審認其所檢具派下員名冊之正確性，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人申報時檢附該2祭祀公業派下現員名冊，其內記載之派下現員僅有上訴人及 高金欉 （上訴人之兄）2人，核其所據無非以該2祭祀公業係上訴人祖父高天賜於明治36年間捐助所有土地（興福595、597番地）設立，上訴人及高金欉係高天賜之後代子孫，為目前仍存在之派下員，並提出系爭設立誌資為佐證。然系爭設立誌係高天賜於明治41年間以自述方式所自行書立。依卷附日據時期土地登記謄本所示，興福597番地係於明治37年2月1日新規登錄，登錄伊始即登記業主為祭祀公業高啟日、管理人高天賜，另興福595番地係於明治37年3月1日新規登錄，登錄之業主為祭祀公業高啟月，由數人管理。是前揭地籍登記資料，僅得證明興福595、597番地為祭祀公業高啟月、祭祀公業高啟日所有，上訴人祖父高天賜僅為管理人，並非所有權人，而在上開登記之前，該2番地是否為高天賜所有，則乏相關資料可資佐證。再者，就祭祀公業名稱亦無法得知高天賜與該2祭祀公業之關連。凡此，均影響派下員之認定。上訴人就此有釋明義務，故被上訴人通知上訴人補正與本件祭祀公業產權關聯之其他足資佐證文件並無不合。上訴人經通知後仍未補正，被上訴人依祭祀公業條例第10條第1項規定，以原處分駁回上訴人之申報，於法並無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：ꆼ依祭祀公業條例第10條第1項規定，被上訴人就上訴人之申報僅能為形式審查，並無就私權做實質審查之權限，是以，同條例第20條規定，只有經法院判決確定申報文件屬虛偽不實者，被上訴人方可駁回申報或撤銷已核發之派下員全員證明書。其要求上訴人提出產權關聯證明文件，內容不明，強人所難，更係於法無據，並違反內政部多號函釋祭祀公業申報「無須檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件，也無須以切結方式處理」之指示，故原處分除未依法行政外，並違反明確性原則、平等原則、誠信原則等，原判決就原處分上開違法處，均未論理說明，復援引本院93年度判字第1047號判決，未依97年公布施行之祭祀公業條例第8條所載申報應檢具之文件為審查標準，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規、適用法規不當之違背法令，以及同法第243條第2項第6款判決不備理由之情事。ꆼ上訴人以提出系爭設立誌，可認就所申報之事實盡釋明之責，原處分無端拒卻採用系爭設立誌，已有可議，原判決竟未依行政訴訟法第189條第1項依職權調查，對於上訴人提出多項證據資料，如日據時代所製作之祭祀公業調查等，何以不採，未加論述，有判決不備理由之判決違背法令。
六、本院按：原判決駁回上訴人之訴，核無不合。茲就上訴意旨論斷如下：
ꆼ台灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間，人物更迭、法令變
動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布）之設。該條例以祭祀公業申報、登記及監督制度之設計為主軸（參見該條例第二章、第三章及第四章章名）。亦即，以祭祀公業向公所申報為基礎，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（該條例第21條參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。故而，公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，雖無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟確定，同條例第12條，第17條參照），但既具有公法上效力，公所審查當具有一定內涵，始足資為後續登記為法人管理之基礎。
ꆼ徵諸祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項
規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」「第六條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於三十日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」明文界定公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回。該法主管機關內政部97年3月10日內授中民字第0970031134號書函關於「祭祀公業申報無須檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件」等意見，只是因應時代久遠、舉證不易所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公業所提申報文件互相齟齬，或就其申報內容無法為合理說明。
ꆼ至於祭祀公業條例第12條、第13條分別規定，公所依申報事
項為公告，如經異議，派下現員或利害關係人得提起確認派下權、不動產所有權之訴，公所俟法院判決確定後，依判決辦理等意旨，係重申祭祀公業登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非由公所以行政處分定之，此為權力分立之本質。而同條例第20條：「祭祀公業申報時所檢附之文件，有虛偽不實經法院判決確定者，公所應駁回其申報或撤銷已核發之派下全員證明書。」規定，則無非重申依法行政原則。蓋行政機關發現據以申報之文件為偽造，自應駁回申報，已核發派下全員證明書者，係基於錯誤之證據事實而為之處分，乃為違法，原應依職權撤銷。是核上開規定，與公所審查祭祀公業申報所檢附文件權限內容界定之判斷，均屬無涉，合先敘明。
ꆼ本件上訴人為祭祀公業申報，被上訴人是否應予公告之爭點
，無非在於上訴人所檢附之資料經書面審查，是否可認已就其申報祭祀公業事項為合於邏輯及經驗之說明。就此，原判決已就上訴人提出之系爭設立誌書立時間（明治41年）、方式（上訴人祖父高天賜自述），比對系爭土地卷附日據時期土地登記謄本所載業主、管理人（系爭土地前無所有權紀錄，自明治37年新規登錄即分別登記為該2祭祀公業所有，高天賜擔任管理人，祭祀公業高啟月並有數名管理人），推究高天賜雖為系爭土地之管理人，但未必為所有權人，難認該2祭祀公業分別為高天賜於明治31年、36年捐助系爭土地所設立。亦即，上訴人自書「沿革」此文件內容，與產權文件內容不符，從而影響派下員之認定等節，詳為論究。據此，原判決敘明依祭祀公業條例第10條第1項，上訴人就產權文件有補正義務，既未能如期補正，自應駁回上訴人申報以命被上訴人公告之請求。核原判決援引均與卷證相符，審查內涵亦限於書面推究上訴人所申報祭祀公業事項是否合於邏輯及經驗，並未實質審查私權存否，與前述審核祭祀公業申報文件應採標準相符。上訴人猶指摘原判決實質審查私權歸屬，適用祭祀公業條例第10條第1項不當，其審查亦違背論理法則云云，自非可採。
ꆼ至於上訴人另指摘原判決未就「被上訴人命補正事項，強人
所難，違背誠信原則；增加法所無之限制，違反行政自我拘束及依法行政原則；未明示應補正內容，違反明確性原則；未依內政部前揭函釋作成公告，違反平等原則」等等被上訴人缺失，予以論理說明，有判決不備理由之違法云云。惟核，上訴人於原審提起課予義務訴訟，訴訟標的乃上訴人關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被上訴人應為決定或應為特定內容行政處分之主張，原判決既已詳述認定上訴人未檢具相當文件而無請求公告之權利，結論明確，爰無庸就與結論無涉之主張一一指駁。上訴人以原判決未審究上訴人上開所指，而謂其判決不備理由云云，亦屬無據。
ꆼ綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年9月25日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官闕銘富法官楊得君以上正本證明與原本無異中華民國103年9月25日
書記官吳玫瑩